城市生命线安全工程三个突出问题调查报告

报告性质：专题调查分析报告           报告日期：2026年4月7日           关键词：城市生命线、安全工程、市政公用、全链条安全、标准合法性

摘要

本报告针对城市生命线安全工程领域存在的三项突出问题展开系统调查与分析。三项问题分别为：知识基础脱离市政公用行业专业体系、安全感知仅停留于传感器层面无法覆盖全链条安全内容、以及现行国家和地方标准普遍存在政企职责模糊的合法性缺陷。

调查结论认为，上述三项问题均客观存在、相互关联，共同构成制约城市生命线安全治理能力提升的结构性障碍。其根源在于该领域尚未完成从“工程建设思维”向“全链条安全治理思维”的根本性转型。

一、背景与调查目的

1.1 行业背景

城市生命线工程是支撑城市正常运转的基础设施体系，涵盖燃气、供水、排水、热力、桥梁、综合管廊、电力等多类管网与构筑物。近年来，随着城镇化进程加快，城市地下基础设施规模持续扩大，安全事故频发——燃气爆炸、管道泄漏、桥梁垮塌等重大事故的社会影响日益凸显。

2022年以来，国家层面相继出台《城市燃气管道等老化更新改造实施方案》《关于加强城市基础设施安全风险防控的指导意见》等文件，推动城市生命线安全工程建设进入快速发展期。以合肥为样板的“城市生命线安全工程”已在全国多个城市复制推广。

1.2 调查目的

在上述快速推广背景下，若干深层次问题逐步显现。本报告旨在：

1.系统梳理并论证三项突出问题的存在依据；

2.分析三项问题的内在关联与作用机制；

3.提出方向性建议，为政策制定和标准修订提供参考。

二、问题一：普通模式脱离市政公用行业和专业安全知识基础

2.1 问题描述

当前城市生命线安全工程的主流推广模式（以感知平台为核心的“数据驱动型”模式），其技术架构和知识体系以信息技术、大数据分析、物联网工程为主，缺乏对市政公用行业专业知识体系的深度嵌入，导致平台感知结果与行业工程实践之间存在明显断层。

2.2 调查依据

（一）行业知识体系的特殊性被系统低估

城市生命线各子系统均有独立且严密的工程规范体系，例如：

上述规范所构建的安全逻辑，建立在介质特性 + 压力/流量参数 + 材质老化机制 + 地质扰动耦合基础上，通用工程安全逻辑无法覆盖。

（二）现有智能化系统存在明显知识盲区

主流生命线安全监测平台在以下典型场景存在系统性研判缺失：

·慢性劣化风险（腐蚀穿孔、接口老化、材料疲劳）：多数平台依赖阈值报警，无法刻画劣化进程；

·工况安全风险（管道水锤、燃气置换窗口期、热力排气冲击）：缺乏嵌入式行业机理模型；

·外部扰动风险（施工周边作业、地铁盾构影响、重载车辆振动）：感知逻辑不完整，漏判率高。

（三）从业人员结构反映知识结构性失衡

据多地调研反映，城市生命线安全运营机构从业人员以信息化、大数据、软件工程背景为主，具备市政公用专业技术资格（如注册给排水工程师、注册公用设备工程师等）的人员比例普遍偏低，难以承担专业安全综合研判职能。

2.3 问题定性

该问题属于行业准入与能力建设的结构性缺陷，短期内难以通过平台迭代升级自行弥合。

三、问题二：仅关注传感器可感知安全内容，无法覆盖全链条标准安全要求

3.1 问题描述

当前城市生命线安全工程的安全管理实践以传感器监测数据为核心，普遍忽视设施完整性管理、人员行为安全、环境本底风险、技术管理合规等非感知类安全要素，导致安全管理覆盖面远低于国家强制性标准和行业管理规范的完整要求。

3.2 调查依据

（一）传感器感知的固有边界

（二）基于“人-机-环-管”框架的系统性缺失分析

按照安全科学经典分析框架，城市生命线安全管理应覆盖以下四个维度：

·人（人员）：从业人员资质管理、操作规程执行、应急处置能力、违章作业识别——当前平台几乎无覆盖；

·机（设施）：全生命周期完整性管理、腐蚀防护评估、管龄风险评级——传感器仅能反映截面运行状态；

·环（环境）：腐蚀性土壤影响、地下水位变化、第三方施工风险区管控——监测密度和覆盖逻辑严重不足；

·管（管理）：标准执行情况、作业票证管理、安全检查合规性——完全处于数据感知盲区。

（三）与国际先进实践的差距

国际主流的管道/基础设施安全管理体系均建立在完整性管理（Integrity Management，IM） 框架之上：

·美国 PHMSA 管道安全管理要求：基于威胁识别、脆弱性评估、后果分析的系统性风险管理，传感器监测仅为其中一个支撑工具；

·英国 OFWAT 水务监管框架：明确要求水务企业提交涵盖资产状态、人员能力、管理体系的综合安全评价报告；

·ISO 55000 资产管理体系：将全生命周期风险管理作为资产安全的核心方法论。

相比之下，国内城市生命线安全工程普遍停留在“感知层”，尚未建立风险识别→风险评估→风险控制→管理审计的完整闭环。

3.3 问题定性

该问题是当前领域内最核心的能力缺口，将导致大量安全隐患长期游离于管理视野之外，构成系统性安全风险。

四、问题三：国家和地方标准存在政企职责模糊的合法性缺陷

4.1 问题描述

已出台的城市生命线安全相关国家和地方标准中，普遍存在政府监管职责与企业主体责任界定不清的问题，部分条款在逻辑上与《安全生产法》《城镇燃气管理条例》等上位法存在冲突，具有明显的合法性缺陷。

4.2 调查依据

（一）典型的职责混同现象

调查发现，相关标准文本中存在以下典型问题：

1.政府职责企业化：将应由政府承担的监管性任务（如“应建立城市级监测平台”“应定期组织第三方安全评估”）写入企业强制性义务条款，越权设定企业负担；

2.企业职责政府化：将属于企业生产经营自主权范畴的安全操作规程制定权，以标准条文形式转由政府主导规定，干预企业内部管理；

3.主体表述模糊化：大量使用“相关部门”“运营单位”“管理单位”“产权单位”等模糊主体表述，导致责任归属无法追溯、监督执法无法落实；

4.强制准入壁垒化：部分地方标准将政府购买服务的特定技术平台作为强制要求写入，实质上为特定技术方案或服务商创设市场准入壁垒，涉嫌违反《反垄断法》公平竞争审查要求。

（二）与上位法的实质性冲突

（三）标准制定程序的内生性缺陷

部分城市生命线相关标准存在以下程序问题：

·利益相关方主导起草：承担监测平台运营的企业或与之利益关联的研究机构深度参与标准起草，导致技术路线规定客观上向特定方案倾斜；

·法律合规审查缺位：标准审查程序中缺乏专门的行政合法性审查环节，职责边界模糊问题未能在发布前纠正；

·公开征求意见不充分：部分地方标准在征求意见阶段未充分覆盖企业主体，意见采纳情况不透明。

4.3 问题定性

该问题属于立法层面的结构性缺陷，而非执行偏差，需通过标准修订程序和法律合规审查机制加以系统纠正。

五、三大问题的内在关联与作用机制

三项问题并非相互独立，而是形成了具有内在逻辑的因果强化链条：

┌────────────────────────────────┐

│问题一：知识基础薄弱│

│（脱离市政公用专业安全知识体系）│

└────────────────────────────────┘

                        │导致

▼

┌──────────────────────────┐

│问题二：安全框架被简化为传感器监测          │

│（全链条安全内容覆盖缺失）               │

└─────────┬────────────────┘

│导致

▼

┌──────────────────────────┐

│问题三：标准缺乏完整职责分析基础│

│（政企职责模糊，合法性存在缺陷）│

└────────┬─────────────────┘

│反向固化

▼

┌──────────────────────────┐

│路径依赖强化：│

│“技术替代管理”成为行业主流范式，│

│系统性安全治理能力建设持续滞后│

└──────────────────────────┘

深层根源：城市生命线安全治理尚未完成从“工程建设思维”（以建设项目为载体、以传感器部署为成果）向“全链条安全治理思维”（以持续安全保障为目标、以完整性管理为方法论）的根本性转型。

六、调查结论

结论一：三项问题均客观存在，有充分的行业实践证据和法律规范依据支撑，并非个别地方或个别项目的偶发问题，而是当前全国性推广模式的系统性缺陷。

结论二：三项问题相互强化，形成结构性障碍，单点突破难以奏效，需要在知识体系、技术路线和标准规范三个层面协同推进改革。

结论三：若上述问题不能得到有效解决，城市生命线安全工程的推广将在形式上快速扩张、而在实质安全保障能力上持续落后，积累系统性安全风险。

七、政策建议

建议一：补强专业知识底座

·建立城市生命线安全专业技术人员准入制度，明确从事安全研判工作的最低专业资质要求；

·推动将市政公用行业机理模型嵌入监测平台，建立基于工程机理的风险研判知识图谱；

·支持高等院校、科研机构开展城市生命线安全专业人才培养，弥补复合型人才缺口。

建议二：扩展安全管理覆盖边界

·参照完整性管理（IM）理念，将设施完整性、人员资质与行为、环境本底风险、技术管理合规纳入统一安全评估体系；

·推动建立城市生命线安全“四要素（人-机-环-管）”分类管理标准，明确各要素的监测、评估和控制要求；

·要求城市生命线安全年度报告覆盖全要素安全内容，而非仅呈现传感器数据统计。

建议三：开展标准合法性专项审查

·由国家标准化管理部门组织对已发布的城市生命线安全相关标准开展政企职责合法性专项审查；

·修订标准条款时引入强制性法律合规审查程序，确保每条责任性要求能对应明确的法律主体和上位法依据；

·建立标准起草利益冲突回避制度，防止相关方主导技术路线规定；

·推动将公平竞争审查嵌入地方技术标准制定流程，消除标准条文中的隐性市场壁垒。

八、附录

附录A：主要参考规范与法规

附录B：核心概念说明

·城市生命线：指维持城市正常运行所必需的基础设施系统，包括燃气、供水、排水、热力、综合管廊、桥梁等。

·完整性管理（Integrity Management, IM）：一种以全生命周期风险管理为核心的设施安全管理方法论，起源于石油天然气管道行业，已逐步推广至城市基础设施领域。

·全链条安全：涵盖设施（物理安全）、人员（行为安全）、环境（本底风险）、技术管理（管理安全）四个维度的完整安全保障体系。

本报告由基于公开资料专题调查分析形成，供政策研究、标准修订及行业管理参考使用。

来源：城更和AI与城市生命线

中市协

城市与市政管理专委会