(一)政策环境:从强调"房住不炒"到推动市场"止跌回稳"
1.总体回顾:伴随着市场持续调整，"十四五"房地产政策以支持为主
为应对新冠疫情冲击，2020年上半年中央加大逆周期调节力度，宽松的货币环境，叠加各地频繁出台房地产扶持政策，市场快速恢复。但即使是在疫情最为严重的一季度，"房子是用来住的，不是用来炒的"定位并未改变;下半年起，房地产金融监管持续强化，8月房企"三道红线"试点实施，年末银行"两道红线"落地。进入"十四五"时期，尤其是自2021年下半年市场出现持续回落开始，房地产政策多以支持为主，经历了从强调"房住不炒"到"供求关系发生重大变化"，再到推动市场"止跌回稳"的过程。截至"十四五"期末，多数城市限制性政策已全面放开，"去库存"与"城市更新"逐步成为政策重要方向。
2021年前三季度，中央及地方持续加码房地产调控政策，四季度转为支持.2月"两集中"供地政策出台(集中挂牌、集中出让)，对供地节奏进行管控并加大重点城市住宅用地供应，全年各地累计加码调控超400次。随着调控政策的持续显效，三季度市场情绪明显回落。为稳定房地产市场预期，9月底央行首提"两个维护"(维护房地产市场的健康发展，维护住房消费者的合法权益)。四季度中央及各部委继续释放积极稳定信号，部分城市也发布相关"扶持性"政策。在政策"双向"调节贯穿全年背景下，2021年全国新建商品房销售面积仍创历史最高。此外，10月人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，这一消息对市场预期形成明显扰动。
2022年，房地产市场进入深度调整阶段，中央坚持"房住不炒"总基调不变，政策"托而不举"导向明确。3月财政部指出年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件，一定程度缓解了市场的紧张预期。7月全国多地多个项目出现业主集体"断供"現象成为政策重要转折点，此后几年"保交楼"成为稳预期重中之重。四季度部分城市发布"扶持性"政策，全年有超300省市(县)出台房地产政策超千次，频次达到近年来峰值，政策进入放松阶段。11月"金融16条"政策落地，房企融资"三箭齐发"，房地产托底力度加大。年末中央重提房地产是支柱产业，为市场注入信心。
2023年上半年，在疫情防控政策全面放开后，房地产市场出现"小阳春"行情，政策支持有所放缓，年中市场量价再次转弱。7月中央政治局会议提出要"适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势"，明确这一重大判断后，近几年中央不再公开强调"房住不炒"。下半年，中央金融工作会议和中央经济工作会议均提出加快"三大工程"建设(保障性住房、城中村改造、平急两用基础设施建设)，进一步稳定房地产投资和市场预期。
2024年初房地产市场下行趋势仍在延续，9.26新政成为重要转折。4月政治局会议时隔多年再度提出房地产"去库存"政策，要求"统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施"，标志着政策思路有所转变。5月央行设立3000亿元保障性住房再贷款，支持地方国有企业收购已建成未出售商品房用作保障性住房。6月自然资源部和国家发改委发布<<关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知>>(104号文)，提出三个方面18条举措处置闲置存量土地。但相关政策落实较为较慢，三季度市场下行压力加大。随后9月26日中央政治局召开非常规经济主题会议，定调"要促进房地产市场止跌回稳"，市场迎来政策底。10月多部门推出房地产政策"组合拳"，即四个
取消(取消限购、限售、限价、普通住宅和非普通住宅标准)、四个降低(降低公积金贷款利率、首付比例、存量贷款利率、"卖旧买新"换购住房的税费负担)、两个增加(通过货币化安置等方式，新增实施 100 万套城中村改造和危旧房改造;年底前，将"白名单"项目的信贷规模增加到4万亿)。同月财政部宣布支持政府专项债券资金用于收购存量房及存量闲置土地。截至年末，除北上深和海南部分城市外，其他城市均全面取消了限购政策。"一揽子"支持政策持续落地，对市场产生了积极带动，当年四季度重点城市新房及二手房销售显著回升。
2025年房地产政策持续锚定"止跌回稳"目标，并加大"去库存"政策力度。其中地方政府专项债支持收购存量闲置土地取得一定进展，根据中指监测，1-10月累计发行专项债约2100亿元，但相比同期拟收储项目清单的6400亿，进展仍相对较慢;而专项债收购存量商品房仅发行约30亿元，受收购价格、用途等因素影响，整体落地缓慢。进入2025年，地方政策空间已较为有限，基本以公积金支持及购房补贴为主，8-9月北上深相继优化限购政策，但京沪力度较温和，市场整体仍处于"止跌回稳"过程中。
2.需求端:因城施策持续推进，多数城市全面取消限制性政策，支持多样化改善性住房需求
"十四五"期间，随着中央房地产定调的调整，各部委和地方政府针对需求端政策也呈现出由收紧到放松的过程。需求端政策主要涉及金融信贷政策、优化限制性政策、优化公积金贷款政策、支持城中村改造房票安置、发放购房补贴等方面。
(1)2022年以来居民购房贷款支持力度加大，累计降息8次，首套房首付比降至15%
"十四五"期间(截至2025年11月)我国5年期以上LPR累计降息8次，合计下调115个基点至3.5%，个人按揭贷款加权利率降至3%左右，首付比例下限降至15%.2021年初，金融监管部门收紧信贷政策，严查资金违规流入房地产，地方调控也进一步加码;直至9月，央行在三季度例会中提出"维护房地产市场的健康发展，维护住房消费者的合法权益"，信贷政策迎来优化放松。2022年，央行共3次降息，5月将全国层面首套贷款利率下限降至不低于5年期以上LPR减20个基点;9月央行明确符合条件的城市可以下调或取消首套房贷利率下限。2023年，央行共降息1次，1月央行、银保监会建立首套住房贷款利率动态调节机制;8月首套住房"认房不认贷"政策纳入政策工具箱，随后首套、二套首付比例下限下调至20%、30%，二套房贷利率下限至5
年期以上LPR加20基点，并降低存量首套房贷利率。2024年，央行共3次降息，5.17新政落地:首套房首付比例下调至不低于15%，二套首付比例不低于25%;取消全国层面首套、二套房贷利率政策下限;下调个人住房公积金贷款利率0.25个百分点。9月底，央行将二套房首付比例下限由25%下调至15%，并进一步降低存量房贷利率，建立存量房贷利率动态调整机制.2025年,5月5年期以上LPR下调10个基点至3.5%。
优化公积金政策是各地支持房地产市场发展、促进需求释放的主要手段之一。2022年9月30日，央行宣布自10月1日起下调首套个人住房公积金贷款利率0.15个百分点，5年期以上首套房公积金贷款利率调整为3.1%，二套房公积金贷款利率则按兵不动。2024年5月17日，央行宣布下调个人住房公积金贷款利率0.25个百分点，5年期以上首套房公积金贷款利率调整为2.85%，二套房公积金贷款利率调整为3.325%。2025年5月8日，央行再次下调个人住房公积金贷款利率0.25个百分点。此外，近几年多地通过提高公积金贷款额度，优化公积金贷款住房套数认定标准，延长还款期限，支持提取公积金用于首付等方式降低居民购房成本，激发购房需求释放。
(2)财税政策:给予换房退个税优惠，降低契税、增值税税率，房地产税试点暂缓
房地产税征收进展方面，2021年10月人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，这一消息对市场预期形成明显扰动。2022年3月，财政部指出年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件，一定程度缓解了市场的紧张预期。
交易税费减免方面，2022年9月，财政部、税务总局明确一年内换房可以退个税。2023年8月，财政部、税务总局将换房个税退税政策优惠期限延长至2025年末。2024年11月，将执行1%契税税率的面积段由90平方米提升至140平方米，且对一线城市不再区别对待;明确一线城市取消普宅标准后，与全国其他地区适用统一的增值税政策。
(3)因城施策逐步放开限制性政策，目前仅北上深等少部分区域仍限购
2021年12月中央政治局会议和中央经济工作会议均提出要"支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求"，更加强调要"因城施策"，并从2022年起多次提出要支持各地从当地实际出发完善房地产政策、因城施策用足用好政策工具箱。2024 年7月，二十届三中全会明确提出"充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，
允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准"。2025年政府工作报告强调"因城施策调减限制性措施"。
(4)限制性政策全面放开后，城中村改造、购房补贴等成为需求端政策重要抓手
房票安置城中村改造成为促进增量需求释放重要方式.2023年7月国务院发布<<关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见>>，明确多项支持政策。2024年11月，住建部、财政部发文部署各地进一步做好城中村改造工作，将城中村改造政策支持范围扩围至近300个地级及以上城市，同时强调稳妥推进城中村改造货币化安置。2024-2025年有超百地出台城中村改造房票安置政策，释放购房需求。但受限于资金平衡等问题，对整体需求总量的拉动较为有限。
购房补贴是各地支持购房需求释放的主要政策之一，补贴力度不断提升。全面放开限购政策后，地方政策逐步转向加大补贴力度，目前购房补贴以三四线城市为主，如2025年义乌对首次置业购买建面<150m2且总价不超350万元的新建商品住房给予1000元/m2补贴，并对二孩、三孩家庭补贴10万元、20万元，对符合条件的购房者最高合计可补贴25万元。
部分城市住房"以旧换新"取得进展，但未在全国大范围落地。支持住房"以旧换新"主要以鼓励市场化交易和国企收旧换新两种模式为主。2024年4月郑州开展住房"以旧换新"，据郑州房管局公布数据，截至2024年12月31日，郑州通过国有平台公司收购模式完成签订二手房协议5085套，通过市场化交易模式完成"卖旧买新、以旧换新"5731套，两项合计10816套，完成年度目标。但整体来看，受资金及后续运营难度较大等因素影响，"以旧换新"政策未能在全国大范围落地。
3.供给端:加大企业资金支持，推动存量盘活与"好房子"建设
"十四五"期间，房地产供给端政策主要以加大企业资金支持、优化土地供应、推动存量盘活等为主。2024年以来，统筹消化存量房产和优化增量住房的政策举措增多，9月中央政治局会议明确提出"对商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量".
(1)房地产金融支持:金融16条、"三支箭"先后落地，公募REITs常态化发行2020年8月，央行、住建部制定房企"三道红线"(剔除预收款后的资产负债率不得超过70%、净负债率不得超过100%、现金短债比不得小于1倍)，按照红线指标情况决定企业新增有息贷款的额度。12月，央行、银保监会建立银行端"两道红线"
(限制房地产贷款占比、个人住房贷款占比)。两项金融收紧政策落地后，房企融资难度明显提升，部分房企资金压力加大，以恒大"暴雷"为标志，债务违约企业不断增加.
随着2022年房地产政策进入全面放松周期，"金融16条"、"三支箭"(信贷融资支持、债券融资支持、股权融资支持)先后落地，支持房企合理融资需求。2023年初，央行明确四项行动支持优质房企。2024年1月，经营性物业贷款使用范围放宽(可用于偿还该企业及其集团控股公司(含并表子公司)存量房地产领域相关贷款和公开市场债券)。9月，央行宣布将2024年底前到期的经营性物业贷款和"金融16条"这两项政策文件延期到2026年底。同时2024年1月，城市房地产融资协调机制出台，通过项目融资"白名单"支持保交房工作。根据金融监管总局披露数据，截至2025年10月，商业银行审批通过的"白名单"贷款超7万亿元，支持近2000万套住宅的建设和交付。
公募REITs政策持续完善优化，拓宽经营性项目资金退出渠道。"十四五"期间中央及各部门出台多项公募REITs支持政策，如国务院新"国九条"提出"推动债券和不动产投资信托基金(REITS)市场高质量发展""研究制定不动产投资信托基金管理条例""落实并完善不动产投资信托基金等税收政策"，证监会提出将REITS纳入沪深港通等。同时，证监会、发改委等部门发布多项政策支持REITs常态化发行，市场化长租房、产业园区配套租赁住房等已纳入公募REITs底层资产范围，资产退出渠道日趋通畅。
(2)优化土地供应:从22城"两集中"土拍到"合理控制新增房地产用地供应"
2021年2月，自然资源出台土地"两集中"供地政策;8月政策进一步收紧，限制最高溢价率为15%，并建立严格的购地审查制度。随着下半年新房销售及土地市场降温，同年10月起，各地放松土拍规则、放宽参拍企业开发资质要求。2022年土地市场进一步降温，国资托底拿地现象明显，12月自然资源部发文进一步淡化"集中供地"要求。2023年9月末，自然资源部建议各地取消土拍中地价限制、建议取消远郊区容积率1.0限制，"两集中"土拍政策逐渐退出。
2024年，自然资源部明确提出以人定房，以房定地，合理控制新增商品住宅用地供应，并要求各地根据去化周期调整供地规模和节奏;9月中央政治局会议明确"对商
品房建设要严控增量、优化存量、提高质量"。2025年政府工作报告指出"合理控制新增房地产用地供应"，明确限制新增土地供应规模，改善供求关系。
另外，供地中套型设计的要求也有所优化，2024年3月，深圳"7090政策"的户型比例要求正式退出;2024年8月，上海优化新出让商品住房用地中小套型住房建筑面积标准及中小套型住房供应比例。
(3)存量盘活:妥善处置存量闲置土地、收储存量商品房是政策重点
2024年"去库存"再度成为政策焦点，但与2015年的大规模货币化棚改相比，政策模式已有明显变化，收购存量闲置土地及存量商品房成为重要发力方向。4月中央政治局会议明确提出"统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施"。从政策落实来看，5月央行设立3000亿元保障性住房再贷款用于收购存量商品房，自然资源部也提出支持地方以合理价格收回土地;6月自然资源部和国家发改委发文提出三个方面18条举措处置闲置存量土地;9月央行将3000亿元保障性住房再贷款的央行支持比例从60%提高到100%;10月财政部宣布支持政府专项债券、保障性安居工程补助资金用于收购存量房，并明确允许专项债用于回收存量闲置土地;11月自然资源部要求各地积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，并明确多项细则;12月国务院办公厅发文明确专项债券可用于收回收购闲置存量土地、收购存量商品房用于保障性住房等。
2025年3月，自然资源部、财政部联合发文明确了运用专项债券支持土地储备工作的多项细则。根据中指统计，截至10月底，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的总金额近6400亿元，发债金额超2100亿元，收购地块以地方国企居多。针对收购存量商品房，2025年4月，国务院总理李强在北京调研时指出"要落实好各项相关政策，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权，并及时研究推出新的支持措施"。据统计，2025年5月以来，浙江、四川、山东先后发行约30亿元专项债券用于收购存量商品房，整体规模较小。此外，商办用地通过"调规"转为住宅用地，商办闲置用房改为居住用途等也是盘活存量的重要补充方式，但"十四五"期间未能大范围实施，更多以"一项目一策"方式推进。
