一、研究背景与核心问题
我国养老保险体系历经数十年发展，已形成机关事业单位养老保险、企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险（含农民群体）三大制度平台 。随着共同富裕目标的推进与社会公平意识的提升，三类群体养老金待遇差距引发的社会争议日益凸显。本报告聚焦公务员（机关事业单位退休人员）、企业退休职工、农民三类群体，通过数据分析其养老金待遇现状、制度差异及公平性问题，为完善养老保障体系提供参考。核心研究问题包括：三类群体养老金待遇差距的真实规模、差距形成的制度根源、公平性缺失的表现形式，以及实现实质公平的可行路径。
二、三类群体养老金待遇现状对比
（一）待遇水平量化对比
基于2024-2025年公开数据，三类群体养老金待遇呈现显著层级分化，具体如下：
表格
群体类型 月均养老金水平（元） 待遇构成特点 区域差异情况
公务员（机关事业单位） 6593-9000（2024-2025年） 基础养老金+职业年金+过渡性养老金，财政托底 发达地区部分群体超2万元/月，中西部地区约6000元/月
企业退休职工 3253-4000（2024-2025年） 基础养老金+个人账户，企业与个人缴费共建 央企/国企可达6000元以上，中小私企仅3200-4000元
农民（城乡居民） 246-500（中位数） 中央基础养老金+地方补贴+个人账户，财政补贴占比超90% 上海1555元/月，黑龙江、云南等省份仅143-163元/月
关键数据补充：2025年城乡居民基础养老金全国最低标准为143元/月，2026年上调至163元/月，虽实现"八连涨"，但与企业职工月均3100元、公务员月均9000元相比，差距仍达22倍与45倍。农民群体中70%选择年缴200-500元的最低档次，个人账户积累有限，导致整体待遇长期徘徊在"温饱线"水平。
（二）增长速度差异
近五年三类群体养老金增速呈现"梯次分化"特征：公务员养老金年均增长285元，企业职工年均增长140元，而城乡居民基础养老金年均增长仅10元左右。2025年农民基础养老金涨幅虽达21.2%（从118元增至143元），但因基数过低，实际增量仅25元/月，相当于每天增加0.8元，难以对冲物价上涨压力。
三、差距形成的制度根源分析
（一）历史遗留的制度分割
1. 双轨制惯性影响：2014年前机关事业单位实行"免缴费高待遇"模式，工龄直接视同缴费年限，折算指数（1.2-1.8）显著高于企业职工（通常为1.0），2014-2024年过渡期"保低限高"政策进一步维持了待遇优势。而农民群体直至2009年新农保制度建立才正式纳入社会保障体系，此前长期依赖家庭养老与土地保障，制度起步晚、基础薄弱。
2. 城乡二元结构固化：城乡居民养老保险与城镇职工养老保险分设运行，前者定位"保基本"，后者定位"多层次保障"，制度设计的初始定位差异导致待遇差距具有先天性。
（二）筹资机制的结构性差异
1. 公务员群体：实行"财政全额供款+单位强制缴费"模式，职业年金单位缴费比例达工资总额的8%，形成"基础保障+补充福利"的双重支撑，个人缴费压力小且待遇回报高。
2. 企业职工群体：采用"单位缴费（16%）+个人缴费（8%）"模式，但中小私企普遍按社平工资60%的最低基数缴费，70%企业未建立企业年金，导致实际缴费水平与待遇积累脱节。
3. 农民群体：以"自愿缴费+财政补贴"为主，农民年收入中位数不足2万元，缴费能力有限，70%选择最低档缴费，个人账户积累薄弱，养老金90%依赖财政补贴，形成"低投入-低保障"的恶性循环。
（三）财政投入的偏向性分配
中央财政对养老保险的补贴长期向城镇职工体系倾斜，重点填补企业职工养老金缺口与国企改制历史债务，而城乡居民养老保险主要依赖地方财政投入。2025年中央财政对城乡居民养老保险补助达3600亿元，但分摊至1.2亿农村老人后人均补贴有限，且中西部欠发达地区地方补贴能力弱，进一步放大区域差距。以上海与黑龙江为例，2025年两地城乡居民基础养老金分别为1555元/月与143元/月，差距达10.9倍。
四、养老金公平性缺失的核心表现
（一）起点公平缺失：制度准入与缴费能力不均
农民群体因收入水平低、缴费渠道有限，难以享受与城镇职工同等的缴费选择权，最低档缴费对应的待遇水平仅能覆盖基本生活开支的10%-15%。而公务员与大型国企职工无需担忧缴费压力，制度设计自动赋予其更高的保障起点。
（二）过程公平缺失：缴费与待遇回报失衡
企业职工与农民群体呈现"高缴费压力-低待遇回报"特征：中小私企职工按工资8%缴费，退休后月均养老金仅3200元左右；农民即使按最高档年缴6000元补缴15年，月均养老金也仅847元。反观公务员，视同缴费年限无需实际缴费却能享受高替代率，职业年金进一步拉大回报差距，形成"特权式保障"。
（三）结果公平缺失：待遇差距突破合理边界
三类群体养老金待遇差距已远超地区经济发展与个人贡献差异，2025年公务员月均养老金是农民的45倍，这种差距不仅影响老年群体生活质量，更引发社会心理失衡。部分农民养老金仅能购买基本生活物资，而公务员养老金可覆盖高品质养老需求，形成鲜明对比。
（四）区域公平缺失：财政能力导致的待遇分化
城乡居民养老金区域差距显著，东部7省市地方补贴已超300元/月，而中西部省份仅20-80元/月，这种差异并非源于农民个人贡献，而是地方财政实力的直接反映，违背了社会保障的公平性原则。
五、实现养老金公平性的改革路径建议
（一）构建"保底+限高"的待遇调节机制
1. 提高农民养老金底线：中央财政加大转移支付力度，2030年前将城乡居民基础养老金全国最低标准提升至300-500元/月，接近农村低保线水平；对65岁以上高龄农民加发50-150元/月高龄津贴，强化"雪中送炭"效应。
2. 规范高待遇群体保障：将公务员职业年金单位缴费比例上限控制在5%以内，取消不合理的过渡性养老金倾斜政策，避免待遇无限增长。
3. 平衡企业职工内部差距：加强对中小私企缴费基数的监管，杜绝"底薪+高绩效"避缴行为，要求企业按实际工资足额缴费；扩大企业年金覆盖面，对小微企业给予税收优惠补贴。
（二）优化财政投入结构与筹资机制
1. 建立多元资金补充渠道：加大国有资本收益上缴力度，将部分土地出让金、集体收益专项用于补贴城乡居民养老保险，降低对财政一般公共预算的依赖。
2. 实施精准补贴政策：对农民参保实行"多缴多补、高缴高补"，例如年缴500元补贴300元、年缴6000元补贴1500元，激励农民提高缴费档次。
3. 推动财政补贴"从补砖头到补人头"：减少对制度运行的间接补贴，直接向低收入退休群体倾斜，对月养老金低于3000元的企业职工与农民额外增补2%-5%。
（三）提升制度统筹层次与衔接性
1. 加快城乡居民养老保险省级统筹：2027年前实现基金省级统收统支，通过区域调剂平衡中西部与东部地区待遇差距，推广江苏、浙江省级调剂经验。
2. 探索制度间转移接续机制：建立城乡居民养老保险与企业职工养老保险的无缝衔接通道，允许农民进城务工后缴费年限累计计算，个人账户资金全额转移，消除制度壁垒。
3. 推进全国统筹试点：在省级统筹基础上，逐步实现养老保险全国统筹，通过更大范围的基金调剂平衡群体间、区域间差距。
（四）强化制度公平性监管与评估
1. 建立养老金差距监测机制：定期发布三类群体养老金待遇差距指数，将差距控制在合理区间（建议公务员与农民养老金差距缩小至10倍以内）。
2. 完善缴费监管体系：利用大数据技术核查企业缴费基数真实性，对少缴、漏缴行为加大处罚力度，保障企业职工缴费权益。
3. 畅通农民参保服务渠道：简化参保缴费流程，在农村设立便民服务点，提供缴费档次咨询与养老金测算服务，提升农民参保积极性。
六、结论
我国三类群体养老金公平性问题的核心在于制度设计的先天性差异、财政投入的偏向性分配与筹资机制的结构性失衡。公务员群体依托财政托底与完善的补充保障，待遇水平长期领跑；企业职工群体因缴费基数不实与年金覆盖不足，待遇呈现两极分化；农民群体则受限于低收入水平与制度定位，养老金仅能维持基本生存需求，三类群体待遇差距已突破合理边界，成为影响社会公平的重要因素。
实现养老金实质公平，并非追求绝对均等化，而是要构建"权利与义务对等、贡献与回报匹配、保障与需求适应"的制度体系。通过提高农民养老金底线、规范高待遇群体保障、优化财政投入结构、提升统筹层次等措施，逐步缩小群体间、区域间差距，让养老保险制度真正成为覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度的公平保障网，为共同富裕目标的实现奠定坚实基础。
