东中西部区域发展和改革研究院建院 二十四年成果展
课题研究的背景
编辑丨丁宁
东中西部区域发展和改革研究院
中国问责制研究报告 | 智库产品成果展今年是东中西部区域发展和改革研究院（CRDRI）建院24周年，从本月份起，本小号陆续刊发CRDRI成立以来可公开的科研成果、智库产品。这些成果、产品有的写入了中央意见或国家有关发展纲要，有的得到国家有关部门的重视，有的推动了有关改革政策出台，有的引起了社会广泛关注，为国家经济社会发展、全面深化改革贡献了智慧和力量。 今天刊发的《中国特色行政问责制研究报告》是国家重点项目研究成果，本课题由东中西部区域发展和改革研究院承担，于今院长主持完成。此课题2010年立题，2013年结题，是至今为止没有公开出版的智库产品之一。 本报告的逻辑结构遵循了“提出问题---分析问题--解决问题”的基本思路。 “行政问责制体系建设”课题组在于今院长带领下，举办了7次研讨会，对“问责制”提出的时代背景和历史根源作了深入的探讨，详细阐述了行政问责制基本概念，全球突发事件的变化和行政问责制发展趋势，转型期我国问责制的主要类型、特点、原因和面临的挑战，指出了我国现行行政问责制中的现状和存在的问题，结合中国的实际国情提出了建设中国特色行政问责制体系的长效机制，对建立和完善突发事件应对官员问责制、对建立有效行政问责机制提出建议和对策，并探索了问责官员复出机制的含义及特征，提出了构建我国问责官员复出机制的途径。 报告中指出，行政问责制是以近代议会制度和政党制度为载体，逐渐发展起来的西方民主政治和法制文明成果。在经济全球化、政治一体化的推动下，经过多年的实践，问责制在西方国家已经较为成熟，成为了督促政府部门依法处理公共事务的有力武器。问责制在我国则起步较晚，虽然我国古代也曾出现过官员因失职、渎职等违规行为而遭受惩罚的案例，如被贬谪等，但这并不算真正意义上的问责制。 新中国成立后，1954 年颁布的《中华人民共和国宪法》为问责制提供了基本法律依据。之后很长一段时期，有关问责的法律法规的制定工作进展十分缓慢。随着我国对外开放的不断深化，特别是进入20世纪90年代以后，我国官员问责在制度建设方面逐渐有了起色。1995年，中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，在第四十条关于党政领导干部辞职制度的规定中首次出现“责令辞职”提法，就此拉开了我国官员问责制的帷幕。2001年4月21日，国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》正式实施。2002年7月1日，香港特别行政区开始推行“高官问责制”。主要内容是以合约方式聘用一批官员，这些官员施政的成败需要直接向提名他们的行政长官负责。2002年7月9日，中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用条例》第五十六条将“引咎辞职”写入党政领导干部辞职制度。引咎辞职开始成为领导干部因承担责任而辞去现任公职的主要途径。特别是2003 年“非典”的官员问责以来，“问责”一词更为广泛地走进公众的视野，成为我国政治体制改革的一项新的具体措施。无论是属于中央权限的部级干部被问责，还是国务院派往各地的调查组问责一些重大事故或事件中的地方和部门官员，总之，最初的官员问责是在中央层面促成的。 报告中指出，2003 年的“非典”时期，一大批官员因隐瞒、虚报疫情或防疫不力而被追究责任。如此高强度、高密度地就同一问题实行问责，自新中国成立以来尚属首次。这是我国问责发展史上的标志性事件，也被媒体称为“问责风暴”。由此，我国问责实践向前跨出了一大步，“问责制”开始为大众所熟知。2003 年 12 月 31 日，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，对“罢免或撤换要求”、“询问和质询”等作出了规定。2004 年 4 月 8 日，中央办公厅颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》，第十五条、第十六条进一步细化了引咎辞职适用的九种情形和处理程序。2005 年 4 月 27 日，第十届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国公务员法》，把引咎辞职制度列为法条。意味着引咎辞职上升至法制层面，具有了法律效力。 2008年，三鹿奶粉事件、河南登封矿难事件、山西襄汾溃坝事件等一系列重大责任事故的发生，引发了全国范围内新一轮的“问责风暴”，包括山西省省长、石家庄市委书记、国家质检总局局长在内的一大批官员被问责。责任事件的频繁发生，暴露出我国官员问责制度还没有达到以儆效尤的目的，制度化程度也不高。实际上，中央和地方已制定了一系列关于问责的规范性文件。有的是针对行政首长的，如《成都市行政首长问责暂行办法》；有的是针对党政领导干部的，如《南京市党政领导干部问责办法（试行）》；有的是针对行政机关工作人员的，如《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》；有的是针对某一领域的，如《海口市城市环境综合整治工作问责暂行办法》。但是，这些文件普遍存在问责范围偏窄，问责标准混乱，问责效力较低等问题。官员的责任感并没有像预期那样得到加强，工作中不尽职的行为仍然屡禁不止，发生责任事故的数量不但没有减少，反而有愈演愈烈的趋势。为更好地约束官员的行政行为，使其尽职尽责，必须尽快制定统一的具有权威性的官员问责制度。 2008年5月，国务院进一步强调加快实行问责制。2010年颁布的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等文件都是以《暂行规定》为基础制定的。 这是我们党历史上第一次将“问责”制度纳入党的纪律条例，第一次规定出 问题不仅要问责行政负责人，更要问责党委负责人，也是第一次对被“问责”官员“复出”作出明文规定。2010年温家宝政府工作报告指出：强化行政问责，对失职渎职，不作为和乱作为的，要严肃追究责任。各地区、各部门对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政。各级行政机关及其公务员要自觉遵守宪法和法律，严格依法行政。 报告中指出，2009年6月30日，为呼应问责制的发展现实，中共中央办公厅和国务院办公厅联名颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，比较系统、全面地阐释了问责的各项细节，如问责的情形、问责的具体方式、从轻或从重问责的情节条件、问责后的职务安排、问责的程序等。《暂行规定》的颁布标志着我国官员问责制度实现了全国性的统一，结束了问责制“割据纷争”的混乱格局，也标志着问责彻底告别了疾风暴雨般的运动化阶段，开始迈入常态化、理性化、制度化的历史新阶段。 2000年以来，随着中国改革开放的不断深入，市场经济的转型，社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，群体性事件呈上升趋势，成为影响构建社会主义和谐社会的突出问题，成为各级党政机关亟需研究和解决的一个重要课题。例如，2005年6月安徽池州发生群体性事件、2007年01月四川达州发生群体性事件、2008年7月云南孟连发生群体性事件、2007年06月广东河源发生群体性事件、2008年06月贵州瓮安发生群体性事件、2009年06月 湖北石首发生群体性事件、2009年06月宁夏海原发生群体性事件海原6·10群体性事件、2010年04月黑龙江富锦长春岭发生群体性事件、2010年06月安徽马鞍山发生群体性事件马鞍山611事件、2011年06月广东潮安县发生“古巷事件”、增城市“6.11”事件，等等。2005年7月7日，中组部副部长李景田在新闻发布会上明确指出，当前中国改革进入了关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生了一些“群体性事件”。“群体性事件” 一词首次公开提出。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台，向群体性事件倾斜，把群体性事件的处置列为问责重点。课题组专家认为，经过近十年的短暂发展，内容不断丰富，基本形成了中国化的问责发展之路。这期间不仅出台了有关问责的各项规范性文件，建立了相应的制度，而且查处了大量的不称职官员。在强化对官员的监督和管理，深化官员的责任意识和忧患意识，扭转安于太平官的传统观念，打破官员“只能上不能下”的固有格局，提高党和政府工作积极性等方面，均起到了积极作用。 报告中指出，伴随着我国政府对行政问责制度建设热情的提升，行政问责发挥的作用日益成为了我们党和各级政府关注的焦点。目前，我国政府行政问责存在效果不佳等问题，研究在整个中国的行政问责机制中，究竟是哪一环节出了问题，究竟是什么原因导致了这些问题的出现是十分有必要的。行政问责机制追求的是行政责任的有效追究，从而起到遏制行政失范行为的作用。行政问责所关注的是政治生活中“谁负责”、“为什么由谁负责”、“问责应该履行怎样的程序”、“问责后效果如何？”等一系列的问题。我们不仅要研究我国政府所推行的制度——即行政问责制，还要研究政府为什么要让一部分人承担一定的责任，怎样区分他们的责任大小，以及这些制度的效果怎么样。 课题组专家认为，自 2003 年以来，我国越来越重视行政问责，各种问责的案例层出不穷，这是由于我国作为政府改革的目标。但是，问责的案例虽多，却不能因此证明我国在行政问责方面取得了显赫的成就。因为在我国的行政问责系统内，存在着致命的缺陷——中央立法缺失。当前，我国中央触及行政问责方面的法律主要是《中华人民共和国公务员法》，但这部法律并不是专门针对问责制定的，我国目前仍没有一部《行政问责法》。中央立法是旗帜，旗帜没有树立，就会直接导致地方各自制定的法律规章漏洞百出、粗制滥造。鉴于此，中央推动行政问责立法进程是迫在眉睫的。 课题组专家认为，问责制在我国毕竟还是一个新生事物，确切地说还处在与本土的各项制度相互磨合的初步调整期。由于问责制刚刚建立，尚存在诸多漏洞，在实施过程中容易引发新情况、新问题，比如问责官员应该如何复出的问题就是亟待攻克的众多难关之一。近年来，一大批问责官员在舆论的强大压力之下丢掉了“乌纱帽”，但隔一段时间，又纷纷回到领导岗位，有的官复原职，有的火速复出，有的悄悄复出，至于官员复出依据在哪里，遵循什么样的复出程序，是否符合有关文件规定等具体情况却很少向外界透露。种种复出乱象使问责制的可行性和严肃性受到了挑战和破坏，也侵犯了公众的知情权、监督权、参与权等民主权利，进而影响到党和政府的公信力。因此，为了巩固问责制的治理效果，规范官员复出行为，确保选人用人的公开性、合法性，减少民众对问责官员复出的非议，构建问责官员的复出机制就显得尤为重要，也是当前政治体制改革必须破解的重大课题。 报告最后指出，行政问责制度作为我国转型期的紧要手段，还需要一套“护卫兵”来保障行政问责的启动和执行，这套“护卫兵”就是行政问责的一系列配套制度。制度的存在正是为了保障我国的行政问责不偏离初衷，不歪曲事实。尤其是可以防止由于权力的滥用带来的种种灾难性后果。近年来，我国一直致力于行政问责机制和制度的建设，秉持着马克思主义的世界观和方法论，在加强行政问责机制的建立与健全过程中，需要不断汲取国内外、各地方的成功正确案例，吸取失败的经验，以最快的速度改正，在已有理论和实践的基础上不断创造，探索真正符合我国国情、走中国特色社会主义道路的行政问责机制。 中国行政问责制课题组 2013年1月 智库之道，在于顶天立地 实干 谏言 不辱使命东中西部区域发展和改革研究院（China Region Development & Reform Institute简称东中西部院，英文缩写CRDRI），创办于2002年9月11日；是在中央提出区域经济发展大背景下成立的综合性研究联合体。其致力于新时代区域高质量发展和改革开放，开展持续性、储备性、前瞻性的战略研究，是具有广泛国际影响力的社会智库。同步构建政策研究、决策咨询、人才培养、产学研转化及智库发展五大平台，旨在进一步打造助力中国式现代化的创新型高等研究实体。运营模式为政府、企业采购服务。总部在北京。借助长年的国家重大项目与研究成果，为“研究院”在科研智库并举的制高点打下坚实的基础。以大课题大项目上百位专家为依托，构建了来自国内百余位知名专家组成的学术委员、研究员团队。每年主办若干场“中国智库国际学术研讨会”和智库研判会，开展国际智库对话交流，推动智库经济理论与实践。《中国智库发展报告》《国家智库》《中国智库》编辑部设在本院。邮箱：kxfzg2008@vip.163.com
