为深入学习贯彻党的二十大和习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚持“四个放在”、打响“四大品牌”、强化“四大功能”、深化“五个中心”建设，上海三大国资平台公司（上海国盛、上海国际、上海国投）和两大投资型企业（科创投、联合投资）要立足既有试点经验和先进实践，在完善国有资本授权经营体制、推动区域经济新旧动能转换上发挥核心功能，尤其是服务上海使命完成和重大战略部署方面，加快打造形成差异定位、优势互补、协同发展的投资、运营新模式，实现国资平台赋能国有经济持续健康发展，为上海先行探索社会主义现代化的路径和规律，加快建设社会主义现代化国际大都市做出新的贡献。

一、改革背景与使命

持续深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大，对实现“两个一百年”奋斗目标、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有重大意义。其中，改组组建国有资本投资、运营公司，肩负深化国企改革、完善国资监管、优化资源配置、推进产业升级的重任。

平台公司要发挥完善国有资本授权经营体制的核心功能。党的十八届三中全会提出以“管资本”为主加强国有资本监管，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。截至2022年底，中央试点企业已扩容至21家，地方试点企业已超过150家。2023年3月，国务院国资委发表《国企改革三年行动的经验总结与未来展望》提出，下一轮以“提升核心竞争力、增强核心功能”为重点进行深化改革，进一步健全国资监管体制，放大专业化体系化法治化优势，提升监管信息化水平，更好发挥国有资本投资运营公司功能作用。上海按照党中央、国务院关于国有资本投资、运营公司改革和授权经营体制改革的要求，着力构建以管资本为主的国资监管体制形成“1+3+N”国资监管模式。

平台公司要发挥推动区域经济新旧动能转换的核心功能。上海市委书记陈吉宁指出，要深入学习贯彻党的二十大和习近平总书记考察上海重要讲话精神，紧扣城市产业定位和未来前沿领域，进一步深化央地合作对接机制，整合优势资源，集中精锐力量，创新组织形式，做大做实平台，不断加大协同创新，更好推进产业基础高级化、产业链现代化，更好地服务国家现代化建设大局。上海国资委也多次明确，将进一步强化平台公司功能，打造资本运营、产业发展、国资监管等功能复合的国资平台公司；探索构建“功能定位+股权结构+组织形态”的监管矩阵，鼓励符合条件的企业在管理制度、内容、方式、程序上积极实践；积极布局汽车芯片、国产信创、数字经济以及绿色低碳、智能终端、深海空天开发、高性能复合材料等新赛道，明确牵头企业或链长企业，引导带动优质要素资源高效集聚，推动企业战略性新兴产业投资、营收占比增速加快提升。

基于此，上海国资平台公司需重点围绕如何更好发挥核心功能开展工作，主动参与上海打造中心节点和战略链接任务，更好发挥国资平台战略支撑作用，加快推进产业基础高级化、产业链现代化，提升全球资源配置能力和高端产业引领功能，打造自主可控安全可靠的产业链、供应链，进一步提升国资支撑上海建设现代化经济体系、服务国家战略的能级。

二、运营特色与成效

上海国资投资运营平台试点企业目前为3家，上海国盛集团有限公司（简称“上海国盛”）、上海国际集团有限公司（简称“上海国际”）、上海国有资本投资有限公司（简称“上海国投”）。上海国际于2000年组建成立，上海国盛于2007年成立，2014年，两家企业先行试点国有资本运营公司，形成了“资本运营和金融控股双平台模式”，2020年，上海国投正式组建运营，“投资平台+运营平台+金控平台”的国有资本管理体系完成，并在此基础上构建“1+3+N”国资监管模式。

图1　构建“1+3+N”国资监管模式

根据上海市委、市政府战略部署完善构建围绕上海创新型经济、服务型经济、开放型经济、总部型经济、流量型经济，聚焦“五个中心”“四大功能”，上海国有资本投资运营平台在提升城市能级和产业核心竞争力，融入长三角一体化等方面发挥引领带动作用。

（一）在规模实力方面：加速资源资产归集

在三大平台公司改组组建过程中，上海国资优势资源不断向其倾斜。以上海国盛为例，从试点国有资本运营公司的2014年末开始，到2022年末，上海国盛资本公积从78.69亿元增长至接近560亿元，资本公积增长的主要原因是不断接收上海市划入的股权及拨付款项。上海国投公司在2021年-2022年被注入上海国资整体上市公司股权，包括上港集团、上海电气、华建集团、上海机场分别将28.09%、5.04%、39.5%、7%的股份划入国投公司，预计无偿划转股权总金额400亿元左右。

表1　上海国盛近年来接受股权及款项划拨一览表

三大平台规模实力和资本运作能力不断上升，资产总规模在全国省级“两类公司”中排名前列，为发挥平台作用打下坚实基础。

图2　各地国有资本投资运营平台资产总额对比

（二）在投资领域方面：聚焦重大战略项目

平台公司的投资领域较为明确地围绕上海“3+6”“9+X”领域，围绕集成电路、人工智能、生物医药、民用航空、5G通信、北斗导航等战略性行业和关键领域，不断完善战新产业投资布局，推动产业转型升级。

上海国盛在战略性新兴产业已累计投入430多亿元。在民用航空领域，投资了中国商飞、中国航发商发、中航民用航电等项目，推动了国家重大战略项目的科技创新和技术研发；在集成电路领域，投资了国家和上海的集成电路基金、上海集成电路装备材料基金、华虹集团、沪硅产业等项目，推动了关键领域技术突破和产业链协同创新；在人工智能领域，集团直接或间接参与投资了商汤、云从科技、壁仞科技、达闼机器人等一批行业领先企业。

上海国际旗下科创母基金通过资本、管理、数据等多维度赋能的方式，重点关注人工智能、生物医药、企业服务、云计算、自动驾驶、半导体、5G等行业；国方母基金打造长三角资本一体化生态载体，重点布局了人工智能、物联网和生物技术驱动的创新产业链。在首批上市的科创企业中，上海国际系统内企业参与投资的科创企业共有6家。上海国有资本投资运营平台主动发挥了国有资本的引领和放大功能，带动更多社会资本“脱虚入实”，提升两类公司的资本管理能级、产业服务水平。

（三）在运营模式方面：投资运营双轮驱动

资本运作工具多元化。三大平台均采取股权注入、资本运作、收益投资等丰富的资本运作模式，放大股权持有、股权管理、股权投资等投资运营功能。比如灵活运用股权转让、资产置换、可交债、资产管理计划、ETF等创新金融手段，完成一批市属国有企业上市公司加大流动性，并推动集团和政府部门下属非主业企业和不良资产的市场化重组与处置。

产业投资基金集群化。平台公司聚焦民用航空、集成电路、军民融合等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及人工智能、生物医药等引领新一轮科技革命和产业变革的前沿领域，以市场化方式参与战略性、基础性、长期性的投资，发挥国有资本在投资导向、要素集聚、创新培育等方面的独特作用。

（四）在载体运作方面：具有改革示范意义

在三家平台中，上海国际是金融控股平台，这在全国地方“两类公司”中独具特色。

上海国际利用金融控股平台优势全面推进国有资本运营和投资管理战略，积极履行“两主体、一通道”职能，即部分国有股权的持股主体、国有资本流动的执行主体、部分国有资本进退流转的主要通道，努力实现资源、资产、资本、资金的良性循环，以市属重点企业为核心，积极开展所属资产的纵向整合、横向归并与跨系统转让。

上海国投作为新组建的国有资本投资公司，持股上海国资旗下整体上市企业股权为基础成立，未来将在持股运作方面取得突破。如以资本市场交易情况、所持股企业经营实绩为基础，结合上市公司所处行业前景及各公司在行业中的相对竞争力，形成资本运作方案，优化国资布局。

三、面临瓶颈与问题

（一）统筹协同能力不足，顶层设计待进一步完善

目前，上海已经形成了市投资决策委员会把关、国资委监督管理、平台公司落地实践的运作架构，搭建了平台公司框架，初步实现了紧扣上海市“3+6”产业体系、推进国有资本向重点领域和关键环节集中的国有资本产业投资格局。但国有资本投资运营平台的协同能力尚未得到有效发挥，顶层设计有待进一步完善。

一方面，平台公司以“接单”模式为主，缺乏战略高度和统筹考虑。目前，市级重大投资项目多以“一事一议”方式专题研究谋划，国资投资运营平台目前是被动、个案式“接单”，且以年度计划和单个项目或任务为主，分工不明晰，缺乏战略高度和统筹的通盘考虑，也导致较少有可持续、可量化的中长期运作目标和相应的制度安排。

另一方面，行业主管与监管企业缺乏横向沟通，缺乏资源统筹管理功能平台。各委办局在各自的产业分工领域内奋力完成交办任务，委托平台公司投资功能性重大项目，但与金融、国资等监管部门缺乏有效的横向沟通统筹管理，造成投资项目监管责任主体缺位，难以形成“孵化-培育”全流程扶持。在市场失灵的创新策源转化的重要环节缺乏有效的整合全市资源支撑科技创新功能平台，缺乏横向调度与协调，无法推动“孵化+投资”“场景+验证”的深度融合。

图3　合肥产业投资一体化运作

（二）专业分工定位不清，投资资源待进一步聚集

实际上，上海以及其他各地区都普遍投资阶段、主导产业区分不够清晰，投资平台存在同质化竞争的问题。目前上海国盛、上海国际、上海国投、科创投和联合投资五大投资运营平台直接缺乏明确分工，投资资源“散而不强”，在汽车芯片、国产信创、数字经济以及绿色低碳、智能终端、深海空天开发、高性能复合材料等新赛道的紧密度、带动作用不够明显。

一是平台公司主体分工有待进一步明确。五大投资运营类平台与国资金融机构、产业集团在科创投资、投早投小、未来产业的分工与协作出现了不统筹、不对接、不协同、各自为政的现象，对于诸如“两机”、脑机科学、商业卫星、能源安全等未来产业，尤其是资金体量较大的项目难以形成投资合力。“科技+金融+产业”出现脱钩三张皮的问题。金融资源与科技资源不协同，研发机构、中试平台与产业集团脱钩。

二是与产业集团缺乏有效联动和高效合作。在垂直产业赛道，尚未形成与市属产业集团的“合纵”联动，比如上汽集团、上实集团、上海仪电、华虹集团等深耕产业领域，积累了丰富的行业经验和资源，各自下设投资板块，以本公司目标为导向进行战略投资，平台公司尚未与其形成协同作战模式。在横向要素领域，平台公司与本市各要素平台联动不够，临港集团、张江集团等具备丰富的项目、土地、政策资源优势，平台公司尚未与其形成有效合作模式，削弱了项目投后管理阶段对各项产业发展要素的合理利用能力。

三是平台公司之间缺乏联手协同的投资经典案例。在产业布局方面，为规避风险，通常以资金拼盘形式围绕相同产业展开投资。区域布局方面，以长三角地区为主阵地，比如上海国盛设立长三角产业创新股权投资基金、长三角乡村振兴股权投资基金，上海国际设立长三角协同优势产业基金。

（三）服务城市能力不强，规模实力待进一步增强

除成立运营不久的上海国投外，上海国盛和上海国际的综合实力与投资运营平台的功能定位和上海庞大的国资体量还不相称。截至2022年底，上海GDP达到44,652亿元，上海地方国企实现营收3.79万亿元，利润总额2,522亿元，资产总额27.59万亿元，6家企业入围世界500强。与长三角其他平台公司相比，上海国盛和上海国际的资产总额、利润总额处于前列，资产负债率保持较低水平，但是缺乏可以运作的经营性资产、控股上市企业和金融资源，缺乏支柱产业和核心盈利能力，导致在营业收入、净资产收益率方面与长三角其他平台公司之间存在明显差距，资源和要素调度能力不足。

一方面，在国资布局的调整优化、历史遗留问题的化解消除、低效无效资产的盘活处置等方面发挥作用尚不明显；另一方面，在产业投资和资本运作的空间与渠道方面受限，资产证券化推进力度有待加强，期待进一步调整整体资产结构和质量，积极布局增量优质资产。在支持传统产业升级、投资战略新兴产业、落实长三角一体化等重大战略方面有待发挥更大作用。

（四）授权放权力度不够，体制机制待进一步放活

近年来，国有资产管理体制改革持续深化推进，但政企分开、政资分开、所有权与经营权分离还不够彻底，平台公司自主经营权还未完全到位，存在国资委要求与企业战略不一致、国有股权代表的履职方式不清晰、缺乏市场敏感度等问题。

一是“一企一策”授权放权尚待贯彻落地。国资系统政策与工商系统、税务系统等的政策兼容性、同步性不强。原国资委直管企业划归平台公司后，平台公司行权未实现划转时运营目标。

二是管控模式优化尚需与改革发展相同步。平台公司本部和下属公司权责缺乏合理的分级分类授权和监督机制。在集团管控方式、管控手段、管控规则等方面还不够完善，平台公司集团本部价值发挥和内部协同需要进一步深化。集团管控体系和规模扩张、混改试点等不相匹配，需要加强对不同所有制主体、资本运营和金融业务等分类管控模式的研究和实践，在股权关系上加快理顺，管理模式上加快改革创新。

三是投资运营的周期性与绩效联动机制未统一。随着不断加大业务布局调整和项目投资力度，基金出资及项目投资所需资金，大部分通过注册发行各类债券募集，财务成本需在当年列支、无法资本化，且项目投入至效益产出需要一定时间，若效益不能体现，员工工资总额就会受影响，导致本部与旗下资本运作业务的薪酬激励水平与金融投资行业存在较大差距，工作强度与薪酬的匹配度较低，不同部门的薪酬结构、不同绩效水平的奖金激励尚未明显体现差异化。

四是考核机制与引进人才未实现有机协同。平台公司在推进子企业市场化改革的过程中，市场化选聘职业经理人的身份定位不清晰，退出的机制不明确，考核指标和业绩判断缺乏标准，需要采用市场化对标的方式确定薪酬总额，如果依然采取现有的工资管理模式，在推进的基于转换经营机制的劳动、人事、薪酬分配制度改革将很难落地。

四、创新方向与策略

根据上海市平台公司目前面临的问题和瓶颈，提出五个创新方向和具体策略。

（一）策略1：构建金字塔型整体运作架构

在上海现有国资监管架构的基础上，在市国资委与平台公司、市属产业集团之间，建议探索构建“一会、一委、四大支柱”格局的金字塔型运作架构。

图4　上海“一会、一委、四大支柱”金字塔型运作架构

“一会”：进一步完善上海国资平台投资决策委员会常态化运行机制，从市级层面强化平台公司相关重大事项的统筹协调、统一决策。

“一委”：进一步凸显市国资委作为国有资本出资人的规划引领作用，推动全市国有资本布局优化、资本运作、监督管理和风险防控。

“四大支柱”：

（1）国有资本运营公司，以上海国盛、上海国际为代表。重点按照本市产业发展和国资布局优化调整要求，开展国有股权进退运作，并以财务性投资方式布局新兴产业，不直接干预具体生产经营。

（2）国有资本投资公司，以上海国投、联合投资、科创投等为代表。主要根据市委市政府总体部署，以战略性控股方式开展战略新兴产业及跨行业、跨领域重大产业投资。

（3）专业类产业集团，以上海汽车、上海电气等为代表。由于其主导产业清晰、行业竞争优势明显、总部具备较强资本运作能力，且已在全国甚至全球实现布局，可将其总部适时转型为产业类国有资本投资公司，着力发挥其产业链链主和产业龙头作用，推动产业链集聚发展和转型升级。

（4）其他市属产业集团，重点做强做大主业，实现核心资产上市或整体上市，未来或进一步改组为国资投资公司，或划入国资运营公司实施混改引战、并购重组或股权运作。

（二）策略2：明确平台公司内部差异定位

目前三家平台公司需要进一步明确各自的功能定位和差异分工，避免定位交叉和资源内耗。建议上海国际打造综合金融服务品牌，着力加大新兴金融领域、金融科技的投资力度。上海国盛重点开展国有股权进退运作，并以财务性投资方式布局新兴产业，不直接干预企业的具体生产经营。上海国投以战略控股方式开展投资，围绕市重点产业领域，加强产业研究和投资能力。其他类似业务企业，比如上海科创集团和联和投资聚焦于科技创新投资，以对接上海打造科创中心功能为目标，围绕科技转移孵化和关键技术突破，重点投资中小企业、自主创新高新技术企业和新兴产业企业，打造植根创投的综合性投资平台。

在明确各自定位后，平台公司要着力练好“投-融-管-运-研”基本功。

“投”要以基金为特色开展专业资本运作，盘活存量，例如目前合肥与深圳均依托投资运营平台加快构建基金集群，形成了母基金开疆拓土、子基金遍地开花、专项基金精准滴灌、战新基金厚植沃土。

“融”即多方位沟通连接金融机构，拓展多层次融资渠道，创新运用各类融资工具，降低融资成本。

“管”要纠正“重投、轻管、不言退”的倾向，树立“三分投、七分管”的理念，加强投后价值管理。“运”强调资产证券化运作，有序退出。支持上海国投、上海国盛率先以持股上市公司为重点，重点围绕所持上市公司股权，持续完善股权运作策略、模式和工具，积极挖掘所持证券类资产的价值潜力。

“研”是加强对政策、产业、行业、国企改革发展趋势的前瞻性研判，助力国资监管机构决策。

表2　上海市平台公司之间的差异化定位

支持平台公司充分发挥积极股东作用。支持平台公司作为优化国资监管的主要抓手，统筹未上市和已上市资源，合理规划上市公司平台数量和战略定位，继续孵化和推动更多优质资产对接多层次资本市场。支持平台公司通过完善公司治理，充分发挥积极股东作用，利用二级市场增减持完善股东结构、业务结构调整升级，促进上市平台完善产业布局、提升资产质量和运营效率；积极参与、主导上市公司资本运作，推动上市公司再融资、并购重组、分拆上市、境内外融资等资本运作；推动上市公司建立健全合理的股东大会制度、董事会制度，提升上市公司治理水平。

（三）策略3：开展国有上市股权价值管理

支持平台公司强化价值管理工具应用。在资产端，平台公司灵活运用并购重组、分拆上市、剥离不良资产等方式，协助产业集团从营业收入、行业地位、优质资产等方面把底层根基做大、做扎实；在资本端，利用股票增发、现金分红、股东增减持、股份回购、优化股东结构等方式，发挥平台公司资本运作的能力和优势；在组织端，充分发挥平台公司积极股东作用，推动所持股公司开展股权激励、健全公司治理、良好的信息披露、ESG管理等。同时，支持平台公司探索各类创新价值管理工具。

表3　适用于平台公司的创新价值管理工具

支持平台公司构建价值管理评价模型。综合考量平台公司和上市公司两个层面的分析，围绕“价值基础、价值创造、价值实现”，构建国有资本“3+X”市值管理模型。

表4　平台公司价值管理评价模型

（四）策略4：支撑上海建设全球科创中心

有序统筹资金，构建全市层面、完整周期、多个层次的股权类科创资本投资体系。直投方面，建议可由上海国投牵头，以吸引科创团队来沪为目标，结合直投型专项人才资金，以投资人才团队和科创项目相结合的形式，重点投资种子期项目。基金方面，搭建以母基金为主要形式的科创基金丛林，投资阶段实现早期、成长期、产业投资、并购等所有阶段的全覆盖。建议由上海国盛牵头，整合现存同类政府引导母基金，以吸引创投团队来沪为目标，重点支持种子期投资团队；以平台公司旗下券商为主，采取多家赛马形式，提升天使母基金管理运作效率；由平台公司本部牵头，整合现存同类国资基金，以接续投资为目标，实现对早期项目的长期陪伴。

有效汇集要素，构建“政策+平台+产业+研究”科创要素一体化模式。进一步发挥平台公司集中要素、共享交流的优势，建立平台公司与市发改委、经信委、科委等委办局的常态化交流机制，把握城市重点产业规划和发展方向、专精特新和小巨人等企业发展政策等信息。推动平台公司与产业集团，以及上海集成电路研发中心、上药研究院等重点领域研究机构展开合作，牵头汇集分析全球产业数据，动态绘制上海主导产业地图体系，梳理重点领域的关键企业和技术团队分布情况，组建技术创新中心、设立产业基础科学研究基金等平台，支持重大关键领域基础性、共性问题研究。引导平台公司与各区开展科创招商工作，通过合作设立园区性基金，共享共建投资项目种子池，强化国有资本投资项目助力各区科技创新能力提升。

有力多方联动，构建由上海市属国资主导，链主企业牵头，细化长三角专业产业联盟合作机制。引导上海国资平台公司牵头，进一步发挥上海国际等发起的“长三角协同优势产业基金”作用，设立长三角G60科创走廊战略投资母基金，建设G60“产业大脑+未来工厂”泛在互联平台，联动各地国资平台共同出资设立长三角G60科创走廊战略投资母基金，围绕“1+7+N”产业联盟形成“7+N”多层次基金格局。瞄准优势产业链中的明星项目，打造世界级的优秀企业，进一步撬动社会资本积聚长三角，加速长三角产业链深度融合，促进长三角区域形成具有优势的产业集群。

（五）策略5：优化考核体系充分授权放权

调整功能分类。在现有的功能分类基础上，建议针对平台公司单独成类，区别于一般功能保障类企业。以国有经济服务国家战略、国有资本价值持续增长、国有资本产业优化布局为评价目标，将“价值驱动指标”与“基础财务指标”相结合，从战略支撑、资本运营、产业布局、内部管控四个目标导向，构建国资平台评价指标体系。尤其要加快向与产业投资相适应方向变更，以基金化思维，加快建立长周期考核与多项目综合考核相结合的平台公司新型考核机制。

充分授权放权。加强全市国资布局结构调整的统筹规划，根据国资布局的主要领域、最低保有持股比例等要求，列出未来3-5年内拟调整流动的国资清单，包括可流动的国有上市公司股权、产业集团整体上市后的剥离资产、拟清理退出的国有资产等，制定国资调整滚动计划。充分发挥市投决会“超级董事会”的功能，把握投资范围和平台分工等大局方向，试点探索以金额和事项性质相结合的自动稳定型投资权限划分标准。支持平台公司通过定向增发、存量股转让、优先股、可转债和夹层基金等方式，优先参与市属国有上市公司定增等重大资本运作项目，以及在合理区间内对部分上市公司股权统筹运作。

表5　建议进一步对平台公司授权放权事项

成果创造人：罗新宇、王铮、高子君、叶金基

本成果为中国企业改革发展优秀成果2023（第七届）