《城市更新“十五五”规划》落地现状与行业趋势分析

本文尝试将《城市更新 “十五五” 规划》落地现状、资金、参与主体、现存风险及行业趋势总结如下：
一、整体背景
2026 年 5 月 28 日国务院发布《城市更新 “十五五” 规划》后，6 月起全国多地城市更新项目集中招标、落地，广州、上海、武汉、杭州等城市密集推进相关工作，15 万亿级存量改造市场正式开启。行业发展逻辑也发生转变，从 “重开工、补短板” 转向规模化统筹、市场化闭环，考核重心变为现金流与可持续性，无造血能力的项目难以落地。
二、资金来源与投向（分层进场、分类管控）
1、资金结构（全国加权占比）
财政类资金：25%-30%，包含中央预算内投资、特别国债、地方配套等。
政策性专项贷款：30%-38%，以国开行、农发行中长期贷款为主，是核心资金。
属地国资平台 + 省级产业基金：20%-25%。
社会资本：12%-18%，涵盖民企投资、REITs、ABS、居民自筹等。
整体格局为国资托底、社会资本补充，权责、风险与收益提前划分。
2、资金投向与管理
资金分为三类并隔离使用、专户管理：
民生兜底项目（危旧房、老旧小区改造）：依靠财政统筹和城市增值收益回报。
公益基建项目（道路、管网、绿化等）：不追求短期利润，依托财政反哺。
市场化项目（智慧社区、商业街区、产业园区等）：要求现金流自平衡，具备稳定收益。
多地还设置资金审核、季度联合核查机制，严防资金挪用与闲置。政策性贷款周期多为 15-20 年，适配长周期改造项目。
三、参与主体分工（各司其职、分层协作）
1、国资城投：主导片区整体规划、征地拆迁、资金调度、民生项目落地、风险把控等重资产、强统筹环节，并非垄断市场。头部城投还设立城市更新子基金，推进项目落地。区县级中小城投后续将逐步退出开发投资，转向代建、资产托管。
2、民营企业：定位为专业配套服务商，主攻工程分包、智慧改造、物业运维、商业运营等细分领域。多数民企主动避开重资产一级开发，认为清晰的赛道划分规避了经营风险。
3、合作模式：主要分为公开招投标、年度战略框架合作、合资共建分成三类。
4、地方职能部门：财政、住建负责资金与项目管理，发改委优化审批流程、收集并解决项目落地堵点。
四、现存主要风险
1、城投端风险
部分三四线、县域城投负债率偏高，现金流承压问题突出。人口外流、财力薄弱区域面临债务集中兑付、项目前期投入大且长期无回款、后期运营收益不足等多重困境。各地已按债务、财政情况划分风险区县，高负债区域严控新增大型公益项目，实行分批落地、收益优先偿债等管控措施。
2、民企端压力
项目回款周期比传统工程拉长 2-3 年，结算分多阶段进行；纯公益项目毛利率仅 7%-12%，利润空间被压缩。同时存在绩效扣款常态化、工程量分散难以形成规模收益、人力成本上涨但定价固定、项目落地节奏不稳定导致人员设备闲置等问题。
五、未来五年行业格局预判
1、区域分化：一线及省会城市以综合开发为主，市场化项目占比超 40%；普通地级市侧重老旧小区改造，公益项目占六成；人口流出的县域、弱三四线仅做基础微更新，市场化投资逐步退出。
2、企业出清与集中：行业加速专业化整合。头部省会城投扩大运营与基金业务；头部民企绑定城投深耕细分领域，中型民企区域聚焦单一赛道；小微服务商退出工程总包，转向零散维保等小额业务。短期阵痛集中在弱区域城投和中小民企，五年后行业格局将趋于稳定。