【行业观察】从试点到示范区服务贸易创新发展开新局

中国服务贸易协会副会长赵晋平

商务部研究院国际服务贸易研究所所长李 俊

中国服务外包研究中心副研究员郑 伟（专家排名不分先后）

《总体方案》的出台有何重要意义？

李 俊：《总体方案》的出台，是我国在“十五五”时期推动高水平对外开放和培育外贸新动能的重要制度性安排，具有十分重要的战略意义。

当前，全球贸易增长正在由货物贸易更多转向服务贸易和数字贸易，服务贸易已经成为国际竞争的新焦点。我国在制造业领域具有较强优势，但服务贸易特别是高附加值生产性服务贸易仍有较大提升空间，因此，需要通过建设国家级示范区，率先探索制度创新、规则对接和产业升级路径。

《总体方案》的一个突出特点是更加注重“服务贸易+产业+开放平台”协同推进，不仅强调扩大开放，也更加强调产业生态和国际竞争力的培育，推动数据跨境流动、国际规则对接、专业人才流动便利化等制度创新，有利于进一步提升我国服务贸易自由化便利化水平，增强我国在全球服务贸易体系中的竞争力和影响力。

赵晋平：《总体方案》的出台，是近年来服务贸易领域最重要的顶层制度安排之一，意义深远，可以从三个维度来理解。

从战略层面看，这是服务贸易开放从“点状试验”走向“系统布局”的重大跨越。此前，服务贸易的开放探索主要依托于自贸试验区、服贸会等平台，《总体方案》首次以“服务贸易示范区”为独立概念，在全国系统性布局，形成覆盖东中西、辐射多层级城市体系的战略格局。从北京、上海、深圳等一线城市，到合肥、西安、武汉等新兴中心城市，再到苏州、青岛、厦门等区域枢纽，这一布局本身就体现了服务贸易发展“全面开花、梯次推进”的战略意图。

从制度层面看，《总体方案》将“创新发展”而非“规模扩张”定为示范区的核心使命，体现了鲜明的高质量导向。在五项主要任务中，“探索产业链供应链集成创新”“培育经营主体竞争优势”“促进生产要素高效供给”三项均指向供给侧能力建设，“引领高水平对外开放”“构建境内外促进体系”则着眼于规则对接与生态建设。这一任务框架表明，示范区不是一般意义上的“产业园区”或“招商洼地”，而是以制度创新为核心使命的高能级开放平台。

从机制层面看，《总体方案》确立了“综合评价+动态调整”的优胜劣汰机制，这是一个重要的制度创新。过去部分开放试验区“授牌之后缺乏压力传导”的问题，在《总体方案》中通过定期综合评价和动态调整机制得到了制度性回应。这意味着示范区不是“终身制”，而是需要持续以真实的创新成果证明自身价值，这种竞争机制将有力激发示范区的改革动力。

郑 伟：建设服务贸易创新发展示范区既是应对全球服务贸易快速发展趋势的主动作为，也是推动我国经济转型升级、实现高质量发展的战略选择，更是以高水平开放促进深层次改革、服务构建新发展格局的关键抓手。服务贸易连接国内国际两个市场，示范区通过扩大优质服务进口和推动服务出口，既满足国内消费升级需求，又增强我国在全球服务价值链中的位势。

从试点到示范区，开启服务贸易创新发展新程的《总体方案》有哪些需要特别关注的亮点？

李 俊：相比之前服务贸易创新发展试点的建设，《总体方案》更加突出制度集成创新和服务贸易全链条发展。

一是更加强调服务贸易与产业链供应链深度融合。过去试点更多聚焦服务贸易本身，《总体方案》明确提出培育壮大以服务为核心的重点产业链供应链和产业集群，说明服务贸易正在从传统的“配套服务”转变成为带动产业升级的重要力量。

二是数字贸易和数据跨境流动成为突出重点。《总体方案》提出支持有条件的示范区在数字市场准入、国际规则对接、数据出境负面清单、数据分级分类监管等方面先行先试，还提出建设数据跨境服务中心，这比以往更加突出数字化和规则型开放导向。

三是更加注重服务贸易与服务消费联动发展。《总体方案》将入境旅游、国际教育、跨境医疗、国际康养等生活性服务贸易放在重要位置，强调扩大入境消费，这体现出当前服务贸易政策已经从单纯“出口导向”，转向“贸易、消费、投资、产业”协同发展的新阶段。

赵晋平：一是“集成创新”的突破性定位。过去，服务贸易的政策创新往往是单项突破，比如某一领域放开准入、某一环节简化手续，但服务贸易的竞争优势往往来自产业链、创新链、人才链、资本链的系统性整合。《总体方案》明确提出“探索产业链供应链集成创新”，意味着示范区要在更高层次上推动各类创新要素协同配合，这是一个更难、但也更具战略价值的目标。

二是“境内外促进体系”的开放视野。许多服务贸易政策的设计视角局限于境内市场，而《总体方案》明确提出“构建境内外促进体系”，这意味着示范区不仅要吸引境外服务企业来华，还要主动帮助中国服务企业走向全球。这与推动“中国服务”品牌国际化的战略方向高度契合，也为中国服务贸易协会等行业组织在境外推介、展会对接、资质认证等方面发挥更大作用提供了制度空间。

郑 伟：《总体方案》的最大亮点在于，它不仅是政策力度的升级，更是制度层次的跃升——从单项政策优惠转向系统性制度创新，从局部试点探索转向全国性网络布局，从跟随国际规则转向主动参与乃至引领规则制定，标志着我国服务贸易发展进入以制度型开放为核心的新阶段。

一是能级跃升。《总体方案》是在此前服务贸易创新发展试点基础上的接续升级，更加突出引领示范作用，提出“需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作”四大导向，推动服务贸易创新发展的指向性更加明显。

二是突出高水平开放。《总体方案》提出引领高水平对外开放，对接国际高标准经贸规则，推进制度型开放，构建境内外促进体系，形成服务贸易、投资、消费与产业联动协同的发展格局。

三是突出双轮驱动布局。《总体方案》在生产性服务业和生活性服务业方面均有细致部署，着力打造服务贸易在双循环发展体系中的引领带动作用。

四是突出差异化探索。《总体方案》强调指导地方立足资源禀赋和区位优势，推动服务贸易、投资、消费和产业协同联动发展，开展差异化探索。这意味着不同示范区将形成各具特色的发展路径，避免同质化竞争，最终形成东中西联动、陆海统筹的服务贸易开放网络。

贯彻落实《总体方案》要求，各示范区建设应从哪些方面重点着力？

李 俊：下一步，各示范区建设关键要围绕“制度创新、产业培育和开放提升”三个方向持续发力，真正形成可复制、可推广的服务贸易发展经验，实现建设高水平示范区的核心目标。

首先，要在制度型开放方面率先突破。当前服务贸易发展的核心竞争，越来越体现在规则、规制、标准等制度环境上。示范区应主动对接国际高标准经贸规则，在跨境服务、数字贸易、数据流动、专业资格互认等领域加大先行先试力度，进一步提升服务贸易自由化便利化水平。

其次，要加快培育具有国际竞争力的现代服务产业体系。各示范区不应简单追求规模扩张，而是要结合自身产业基础和比较优势，聚焦数字服务、研发设计、国际物流、生物医药、文化贸易、国际教育、跨境医疗等重点领域，培育一批具有全球竞争力的服务出口企业和产业集群，增强服务贸易对产业升级的带动作用。

第三，要把数字化能力建设摆在更加重要的位置。当前全球服务贸易数字化趋势凸显，数据已经成为关键生产要素。各示范区应积极探索数据跨境流动便利化机制，完善数据分类分级监管、数据出境负面清单等制度安排，同时加快建设国际化数字基础设施和公共服务平台。

赵晋平：《总体方案》为服务贸易创新发展示范区建设描绘了宏观蓝图，但“蓝图变实景”需要在具体操作层面找准着力点。结合对各地实践的观察与研究，我认为，示范区建设需在四个方面重点用力：

第一，以差异化定位打破同质化竞争。示范区如果都盯着金融服务、数字贸易等热门赛道扎堆布局，不仅内耗严重，也会形成低效竞争。建议商务部在下一步建设指导中，推动各示范区根据自身产业禀赋、人才基础和区域腹地明确差异化主攻方向，形成“百花齐放、各具特色”的示范区生态，才能最大化整体示范效应。例如，北京重点发展知识产权服务、科技服务和数字经济服务，上海强化金融服务、专业服务和航运服务，海南重点探索跨境数据流动、旅游服务和国际医疗，西安、成都则重点发展面向共建“一带一路”国家的工程技术服务和文化服务。

第二，聚焦“软环境”建设，把营商环境作为示范区的核心竞争力。相比制造业，服务企业流动性更强，对营商环境的敏感度也更高。示范区的真正竞争力，在于能否为服务企业提供更高效的市场准入、更可预期的监管规则、更便捷的知识产权保护和更公平的竞争环境。建议示范区在“制度供给”上下更大功夫，力争在本领域的行政审批流程、监管透明度和争议解决机制上率先形成可复制的创新经验。

第三，把“人才高地”建设作为支撑示范区长期竞争力的根本。服务贸易本质上是“人的竞争”——高端法律、金融、设计、技术、管理人才是服务出口竞争力的核心载体。建议示范区在国际人才引进、高端人才落户、境外人才工作许可便利化等方面大胆探索，同时加强与高校、行业协会的联动，建立服务贸易专业人才培训和认证体系。

第四，建立高质量的数据监测与经验共享机制，让示范区真正发挥出“以点带面”作用。《总体方案》明确了“复制推广示范区建设经验和实践案例”的要求，但这需要有扎实的数据基础和规范的总结机制作为支撑。建议建立示范区服务贸易统计专报制度，定期对示范区在市场准入、创新模式、制度突破等方面的做法进行系统梳理和评估，真正将有价值的制度创新提炼成可操作、可推广的政策样本，向全国复制推广。

郑 伟：总体来看，根据发展阶段，各示范区应通过差异化探索，共同构建起我国服务贸易创新发展的多层次、网络化格局，为全国服务贸易高质量发展提供可复制可推广的经验。沿海示范区侧重国际规则对接，内陆示范区侧重通道枢纽建设。京津冀、长三角、粤港澳、成渝等示范区的建设应与区域战略深度融合。

具体而言，例如，北京应重点发展科技服务、信息服务、金融服务等知识密集型服务贸易，引领带动京津冀服务贸易一体化；上海应重点推进国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，带动长三角服务贸易一体化；海南自贸港应着力跨境服务贸易负面清单管理、国际旅游、国际教育、国际医疗、离岛免税与高端消费，形成我国服务贸易开放、创新发展高地；广州应重点发展会展服务、专业服务、跨境电商，大力推动粤港澳大湾区服务贸易合作，做好CEPA落地升级工作。