关于推动城乡养老服务均衡发展的几点思考
——以延陵镇为例
延陵镇委员活动小组 王胜利
推动城乡养老服务均衡发展，是应对人口老龄化的必由之路，也是实现全市经济社会高质量发展、促进共同富裕的内在要求。习近平总书记始终心系老年人，强调要“大力发展银发经济”，并指出要“拿出更多改革创新举措，把养老等问题解决好”。这些重要论述为我们推动养老服务高质量发展提供了根本遵循。延陵镇处于城乡结合地区，下辖的芳草、芳庭、滨河3个社区位于城区，其余13个村位于农村地区，城乡养老服务发展不平衡问题较为突出。为此，延陵镇委员活动小组以本镇为剖析样本，通过实地走访、座谈交流、数据分析等方式，对城乡养老服务均衡发展问题进行了系统研究，旨在找出问题根源，提出有针对性的对策建议，推动构建与我市经济社会发展水平相匹配的、更加优质均衡的养老服务体系。
一、现状与基础：
城乡养老服务体系的构建与延陵实践
近年来，我市养老服务体系建设取得了显著成效，政策框架基本建立，服务网络持续拓展，保障能力稳步增强。从延陵镇视角出发，作为全市养老服务发展的一个缩影，集中体现了当前阶段的成就与挑战。
（一）规划引领机制持续完善，发展路径清晰。对标《丹阳市2035年养老服务发展规划》，明确延陵镇发展目标与路径，构建起以总体规划为引领、专项政策为支撑的“1+N”政策框架，为工作提供清晰指引。成立由镇主要领导牵头的养老服务工作领导小组，建立“党委领导、政府落实、部门协同、村社承办”的工作机制，并将相关工作纳入年度绩效考核，定期研判难题，确保任务落地见效。
（二）服务设施网络基本覆盖，服务形态多样。延陵镇已初步形成“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务框架。居家社区养老服务方面，已建成居家养老服务中心10家，其中3A级3家，2A级7家，覆盖了主要行政村和社区。建有麦溪、延星和利民3个助餐点，为老年人提供了便利的用餐服务。政府购买居家上门服务已覆盖80岁以上老年人，每月提供3.5小时的理发、保洁等生活照料。机构养老方面，拥有4家养老机构（红叶怡馨园、爱心养老院、行宫敬老院、为民养老院），总床位数900余张，提供了从基本照护到较高端颐养的多层次选择。
（三）政策支持体系初步形成，引导多元投入。初步构建了以市级财政补贴为引导、镇村投入为补充、社会资本参与的多渠道投入机制。对考核达标的居家养老服务中心实行分档给予运营补贴（3A级10万元，2A级5万元），发挥了积极的引导作用。对70、80岁以上老年人分别给予每餐2元、3元的助餐补贴，体现了政府对基本民生服务的支持。4家养老机构中，社会力量运营的占主体，市场活力正被逐步激发。
二、问题与挑战：
城乡养老服务均衡发展面临的深层矛盾
调研发现，养老服务发展，特别是在农村地区，仍面临一系列严峻挑战，城乡二元结构问题较为突出，整体发展还不够平衡和充分。
（一）服务供给与有效需求错位，“有”与“优”的矛盾凸显。一是居家社区服务存在“形式化”现象。村级居家养老服务中心功能单一，多沦为“棋牌室”，专业服务项目匮乏。负责人多由村“两委”干部兼任，专业性不足，运营成效不彰，对老年人的实际吸引力弱。各类文体活动同质化，与老年人真实需求（如实用的健康管理、便利的社交空间）错位。二是机构养老“两极化”。一方面，多数农村民办养老院（如爱心、行宫、为民）因设施陈旧、服务单一、专业性不足，面临“空床率”高（全镇900张床位仅使用500余张）与运营困难并存的窘境。另一方面，高端机构（如红叶怡馨园）因价格门槛，将大部分支付能力有限的农村老人拒之门外。这种结构性失衡，使得“一床难求”与“资源闲置”同时并存。
（二）可持续运营机制缺失，“输血”与“造血”的双重困境。一方面，过度依赖补贴，自身“造血”不足。无论是居家养老服务中心还是民办养老机构，普遍严重依赖政府补贴。市级运营补贴考核趋严，居家养老服务中心多数村级站点难以获取补贴，仅靠村级财力难以为继。农村养老机构收费则受制于农村老人支付能力，难以覆盖成本，陷入“低收费-低质量-低入住率”的恶性循环。同时，专业人才“引不来、留不住”。养老服务行业，尤其是在农村，面临严峻的人才短缺。护理人员多为本地中老年妇女，缺乏系统培训，流动性大。康复、营养、心理、专业管理等人才更是凤毛麟角。薪酬待遇低、社会认同度差、职业发展路径模糊是根本原因。
（三）医养资源割裂，“融”与“合”的机制不畅。镇卫生院服务能力有限（药品目录窄、诊疗面窄），与养老机构合作松散，难以提供有效的慢病管理、康复护理、上门诊疗等服务。农村地区“医养结合”未能实现资源、流程和服务的深度整合，面临的“最后一公里”难题较为突出。
（四）传统观念与支付能力制约，“需”与“求”的转换受阻。农村老年人普遍保有“养儿防老”和“不愿离家”的传统观念，对机构养老接受度低。同时，他们将有限的支付能力优先用于基本生活和医疗保障，对于购买社会化养老服务意愿不强、能力不足。这使得潜在的养老服务需求无法有效转化为市场消费，抑制了养老服务产业的健康发展。
三、路径与对策：
构建城乡养老服务均衡发展新格局
针对上述问题，我们必须坚持系统观念，以改革创新为动力，着力破解深层次矛盾，推动全市养老服务从“有”到“优”、从“分治”到“协同”的深刻变革，努力让每一位老年人，无论身在城市还是乡村，都能享有幸福美满的晚年。
（一）强化顶层设计，构建分层分类、城乡一体的政策支持体系。一是要制定和完善《基本养老服务清单》。明确基本养老服务的项目、内容、标准和责任主体，优先保障经济困难的高龄、失能、独居等重点老年群体，并逐步惠及全体老年人。二是要优化财政补贴机制。改革“一刀切”的运营补贴模式，建立与服务绩效、老人满意度、实际服务量挂钩的“以奖代补”动态补贴机制。适时设立市级养老服务发展引导基金，重点支持农村薄弱地区的设施改造和能力提升。三是大力发展普惠养老。落实“城企联动”政策，鼓励社会力量兴办面向中低收入群体的普惠型养老机构。探索建立“政府补一点、企业让一点、个人出一点”的成本共担机制，有效扩大普惠服务供给。
（二）激发内生动力，推动服务供给从“形式覆盖”到“有效供给”转变。一方面，推动居家社区服务“提质增效”。要引导专业运营，逐步推行村级居家养老服务中心与村“两委”行政事务分离，通过“公建民营”、购买服务等方式，交由专业社会组织或企业连锁化运营。要强化需求导向，开发“服务菜单”，除助餐外，重点发展助浴、助洁、康复护理、精神慰藉等刚性服务。将活动资源向普通老人倾斜，打造以棋牌、阅读、聊天为主的“乡村老人会客厅”。要推广智慧赋能，普及“家庭养老床位”，为分散供养的特困、高龄独居老人安装智能监测设备，联通市级智慧养老平台，实现紧急呼叫、安全预警等功能。另一方面，促进机构养老“优化转型”。要明确功能定位，推动公办养老机构（敬老院）聚焦特困人员集中供养，并向社会开放。鼓励民办机构差异化发展，支持部分机构转型为专业护理院或社区嵌入式小微机构。要盘活闲置资源，对空置率高的机构，鼓励其开展日间照料、短期托养、康复训练等社区服务，提高床位利用率。
（三）聚力人才振兴，打造一支扎根农村的专业化服务队伍。一是要拓宽培养渠道。与本地高职院校合作，开设养老护理专业，实行“订单式”培养。将养老护理员培训纳入职业技能提升行动，落实和完善培训补贴制度。二是要完善激励保障。全面落实并适当提高养老护理员岗位补贴和入职补贴标准，建立基于技能等级和工作年限的薪酬体系。开展“丹阳最美养老护理员”评选，大力宣传先进事迹，提升职业荣誉感。三是要引入专业力量。通过政府购买服务，引导社工、康复师、营养师等专业人才以定期巡访、项目合作等方式为农村养老服务提供支持。
（四）深化医养结合，打通健康养老的“最后一公里”。要建立紧密型医养协作体。探索推广养老机构与镇卫生院、村卫生室签订合作协议，明确服务内容、流程和责任。支持镇卫生院选派医生定期到养老机构巡诊，并将符合条件的机构内设医务室纳入医保定点。要提升社区医养结合能力。实施“社区医养结合能力提升工程”，在社区养老设施中嵌入医疗康复服务。借鉴“镇江市中西医结合医院延伸服务模式”，利用远程医疗等手段，将市级优质医疗资源下沉到乡村。要探索“医养康护”一体链。在市级层面，统筹规划老年医院、综合性医院老年医学科、护理院、康复机构的功能布局，建立“治疗-康复-长期照护-安宁疗护”无缝衔接的服务链。
（五）倡导多元共治，营造敬老孝老的社会氛围。要弘扬孝亲文化。依法督促家庭成员履行赡养义务，鼓励“代际融合”住宅模式，对与老人共同居住或就近居住的子女给予一定的政策激励。要发展互助养老。在农村推广“邻里互助点”、“时间银行”等模式，鼓励低龄健康老人服务高龄失能老人，激活农村内生养老力量。要培育银发经济。引导企业开发适合农村老年人的产品和服务，探索发放“养老服务消费券”，激发消费潜力。同时，还要加强市场监管，严厉打击针对老年人的欺诈行为。
