全国城市更新与存量资产盘活深度调研报告
北宫韵墨/文
引言
随着中国城镇化进程迈入中后期，城镇化率突破67%，城市发展彻底告别过去以土地扩张、新建开发为主的增量时代，全面转向以空间优化、功能提升、资产盘活、文脉传承为核心的存量高质量发展新阶段。城市更新作为新型城镇化战略的核心抓手，不再是单一的城市建设工程，而是融合城市治理、产业升级、民生保障、资产运营、生态保护、文化传承的系统性、综合性、长期性社会经济工程，关乎城市可持续发展、区域经济活力释放、居民生活品质提升以及存量资产价值重构。
本报告立足国家顶层政策导向、现行法律法规，结合全球城市更新发展规律与中国本土实践，全面阐释城市更新的核心内涵与全覆盖范畴，梳理中国城市更新发展演进历程、当前发展阶段特征，剖析全国存量大宗物业与不良资产盘活现状、实施路径，研判行业发展挑战与未来趋势，力求以专业、系统、通俗的论述，实现外行清晰读懂城市更新全貌，内行精准把握行业核心逻辑与发展方向。
一、城市更新的核心概念与全维度覆盖范畴
（一）城市更新的专业定义与核心内涵
城市更新是指对城市建成区内，功能老化、设施落后、产业低效、环境失序、存在安全隐患以及不符合城市发展规划、公共利益需求的存量空间、建筑载体、基础设施、生态环境等，进行系统性整治、改造、提升、重构与盘活的全流程城市治理行动。
其核心内涵区别于传统粗放式大拆大建，秉持以人为本、留改拆并举、生态优先、文化传承、资产增值、可持续发展的核心理念，以优化城市空间结构、完善城市服务功能、提升城市人居品质、激活存量资产价值、修复城市生态肌理、延续城市历史文脉为根本目标，统筹政府、市场、社会、居民多方主体利益，推动城市从外延式扩张向内涵式提质转型，实现经济价值、社会价值、生态价值、文化价值的协同统一。
城市更新本质上是城市发展到成熟阶段的自我迭代与修复升级，是破解城市发展瓶颈、化解存量风险、补齐民生短板、提升城市核心竞争力的必然选择，贯穿城市规划、建设、运营、管理、维护的全生命周期，是一项兼具政策性、专业性、社会性、市场性的系统工程。
（二）城市更新的全维度覆盖范畴
城市更新涵盖城市建成区的方方面面，涉及空间、产业、民生、资产、生态、文化、治理等多个领域，无明确边界但有清晰指向，具体可分为七大核心板块，全面覆盖城市各类存量资源：
1.居住空间更新板块
主要针对建成年代久远、基础设施老化、公共服务缺失、居住环境恶劣的老旧小区、老旧住宅楼、城中村、棚户区等居住载体。涵盖建筑本体修缮、危房加固、电梯加装、管线改造、停车位增设、绿化提升、物业服务完善、配套养老托育、便民商超等公共服务植入，核心是改善居民居住条件，保障居住安全，提升居住舒适度，实现居住空间的宜居化、便民化升级。
2.产业空间更新板块
聚焦城市低效闲置的产业载体，包括老旧工业厂房、仓储物流用房、产业园区、批发市场、低效商办楼宇等。通过产业业态重构、建筑功能改造、基础设施提档、产业资源导入，将传统低效产业空间转型为科创园区、文创基地、数字经济载体、总部办公、现代物流中心、新兴产业集群等，推动城市产业迭代升级，提升产业空间经济效益与就业带动能力。
3.商业商务空间更新板块
覆盖城市老旧商圈、闲置商业综合体、空置写字楼、老旧酒店、零散商铺等商业商务存量资产。通过空间改造、业态升级、运营模式创新、智慧化赋能，盘活闲置商业资源，优化商业布局，适配现代消费需求与商务办公需求，解决商业商务载体空置率高、运营低效、功能落后等问题，重塑城市商业活力。
4.公共服务与基础设施更新板块
包含城市老旧市政基础设施、公共服务设施、公共空间的更新改造，如老旧道路、桥梁、管网、排水排污系统、垃圾处理设施、老旧学校、医院、文化馆、体育馆、公园广场、街头绿地、城市步道等。旨在完善城市公共服务体系，提升城市基础设施承载力、安全性与智能化水平，优化城市公共空间品质，保障城市高效有序运转。
5.历史文化空间更新板块
针对城市历史文化街区、历史建筑、文物保护单位、工业遗产、老字号商铺、传统风貌街巷等具有历史文化价值的载体，实施保护性修缮、活化利用、风貌修复、文化传承。杜绝破坏性改造，保留城市历史记忆与地域特色，推动历史文化资源与现代生活、商业业态、文旅产业融合，实现历史文脉传承与城市现代化发展共生。
6.生态环境更新板块
围绕城市生态修复、环境整治、低碳改造开展更新行动，包括城市黑臭水体治理、废弃地生态修复、扬尘污染整治、老旧建筑节能低碳改造、海绵城市建设、绿色低碳社区打造、城市绿化扩容等，践行绿色发展理念，提升城市生态韧性，打造宜居生态城市。
7.存量不良与闲置资产盘活板块
属于城市更新的核心细分领域，涵盖城市烂尾楼、债权抵押不动产、产权纠纷闲置楼宇、长期闲置国有资产、低效非经营性资产、破产企业不动产等不良及闲置资产。通过产权整合、债务重组、功能改建、市场化运营等方式，化解资产风险，激活闲置资源，实现存量资产的价值重估与增值变现。
二、中国城市更新的发展演进历程
中国城市更新并非一蹴而就，而是伴随城镇化进程、城市发展需求、政策导向变化，历经四个阶段性演进，逐步从粗放改造走向精细化、规范化、市场化、资产化发展：
（一）第一阶段：建国初期至改革开放前（1949-1978年）——危旧房简易整治阶段
这一时期城市发展核心是恢复生产、保障基本民生，城市更新以政府全额出资、被动式、简易化危旧房抢修、基础设施修补为主，无系统性规划与市场化运作，仅解决城市住房安全、基本居住与市政运转问题，改造范围小、标准低、形式单一，属于城市更新的初级雏形阶段。
（二）第二阶段：改革开放至2010年——大拆大建开发阶段
随着城镇化快速推进、土地有偿使用制度落地，城市更新进入政府主导、市场参与、大规模拆建阶段。以城中村改造、旧城整体拆除重建、新区开发为主要形式，核心依托土地财政与房地产开发，追求城市面貌快速改变与土地价值变现，改造力度大、速度快，但存在拆迁矛盾突出、历史文脉破坏、重建设轻运营、民生权益保障不足、过度商业化等诸多问题，是典型的增量扩张式更新。
（三）第三阶段：2011-2020年——微更新与规范化探索阶段
面对大拆大建带来的诸多弊端，加之城市土地资源日趋紧张、社会矛盾凸显，城市更新理念开始转型。国家逐步严控大规模拆除重建，各地开始探索小规模、渐进式、留改拆并举的微更新模式，重点推进老旧小区改造、历史街区保护性修复、工业遗产活化利用，开始注重公众参与、文化保护与民生改善，城市更新从粗放开发向精细整治转型，政策体系逐步完善。
（四）第四阶段：2021年至今——存量资产盘活与高质量发展阶段
党的二十大明确将实施城市更新行动上升为国家战略，城市更新全面迈入法治化、市场化、资产化、高质量发展新阶段。国家出台系列政策严禁盲目大拆大建，构建起完善的政策法规体系，更新核心转向存量资产盘活、低效空间提质、不良资产处置、全生命周期运营，兼顾产业升级、民生保障、生态保护、文化传承多元目标，形成政府引导、市场运作、公众参与、专业运营的多元共治格局，成为推动城市高质量发展的核心抓手。
三、当前中国城市更新的发展阶段与全国发展格局
（一）当前城市更新的核心阶段特征
当前中国城市更新处于战略定型、法治规范、模式成熟、资产驱动的关键时期，呈现五大核心特征：
一是发展逻辑质变，从过去土地开发驱动转向存量资产价值驱动，核心是盘活存量、提升质量、释放效能；
二是实施模式质变，从单一工程建设转向全生命周期规划、改造、运营、管理一体化，重视长期可持续发展；
三是参与主体质变，从政府、房企为主，转向政府、国企、民企、金融机构、专业运营商、居民多方协同参与；
四是政策体系质变，从政策引导为主转向法律法规刚性规范，各地城市更新条例陆续出台，更新行动有法可依；
五是目标导向质变，从单一城市面貌改造，转向产业、民生、生态、文化、资产五大目标协同推进，实现综合价值最大化。
（二）全国城市更新区域发展格局
受城镇化水平、经济实力、存量资产规模、政策落地力度影响，全国城市更新呈现明显的区域分化格局：
1.一线核心城市
北京、上海、广州、深圳等城市城镇化率趋近饱和，存量资产规模庞大、商办楼宇空置率高、老旧载体集中，城市更新进入深耕存量、资产资本化、精细化运营高阶阶段，重点聚焦大宗物业盘活、不良资产处置、产业空间升级、历史文化活化，市场化程度高、金融工具应用成熟，更新模式与标准引领全国。
2.二线省会及重点城市
杭州、成都、武汉、重庆、西安等城市处于存量提质与增量优化并重阶段，既有老旧小区、老旧商圈改造等民生类更新需求，也有产业园区升级、存量资产盘活等发展类需求，政策体系逐步完善，市场化资本加速入局，更新规模持续扩大，是全国城市更新的核心主战场。
3.三四线及县域城市
此类城市城镇化进程相对滞后，城市更新以基础民生改造为主，重点推进老旧小区整治、市政基础设施补短板、简易环境提升，存量大宗资产与不良资产盘活需求逐步显现，但面临资金短缺、专业运营能力不足、市场化程度低等问题，更新处于起步探索阶段。
四、城市更新核心政策法规与存量资产盘活政策支撑
（一）国家顶层政策体系
城市更新已形成国家战略引领、部委政策规范、地方落地实施的完整政策体系，核心顶层政策明确了城市更新的总体方向、基本原则与实施要求：
从中央经济工作会议首次提出城市更新，到中办、国办印发城市更新专项指导意见，再到住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等系列文件，确立了“严控大规模拆除、增建、搬迁”“留改拆并举、以保留提升为主”“市场化可持续”等核心原则，为全国城市更新划定政策红线与发展路径。
（二）法律法规支撑体系
城市更新严格遵循国家现行法律法规，以《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国民法典》等法律为根本遵循，规范更新过程中的规划审批、土地使用、建筑安全、文物保护、产权界定、利益分配等核心环节。
同时，北京、上海、天津、广州、深圳等多地陆续颁布实施地方性城市更新条例，明确更新范围、实施主体、审批流程、产权整合、激励政策、责任义务，推动城市更新从政策驱动全面转向法治驱动，保障更新工作合法合规推进。
（三）存量资产盘活专项政策
针对城市存量大宗物业、不良资产盘活，国家及地方出台专项支持政策，打通盘活堵点：
在土地政策上，支持存量物业用途兼容转换、容积率弹性调整、产权归集整合，简化存量资产改造审批流程；
在金融政策上，鼓励银行提供专项信贷支持、发行城市更新专项债，支持通过REITs、CMBS、ABS等资产证券化工具拓宽融资渠道，允许金融资产管理公司（AMC）参与城市不良不动产处置；
在税费政策上，对存量资产改造、保租房改建、历史建筑活化等项目给予税费减免、财政补贴；
在产业政策上，支持老旧产业载体、商办楼宇转型新兴产业、保障性租赁住房、康养医疗等业态，全方位赋能存量资产盘活。
五、城市存量大宗物业与不良资产盘活核心路径
存量资产盘活是当前城市更新的核心任务，针对不同类型资产特点，行业已形成成熟、可落地的实施路径：
（一）功能业态转型盘活
这是最基础、最常用的盘活方式，根据城市发展需求与市场供需，改变存量资产原有使用功能，适配新的市场需求。例如将闲置商办写字楼、老旧酒店改建为保障性租赁住房、人才公寓、康养中心；将老旧工业厂房、仓储用房改造为文创园区、科创办公基地、文旅体验空间；将老旧批发市场、零散商铺升级为社区便民商业中心、沉浸式消费商圈，通过功能转换激活资产价值。
（二）产权整合与连片开发
针对产权碎片化、分散化的存量资产，通过市场化收购、产权置换、委托运营、集中收储等方式，实现零散资产产权归集，开展连片更新、统一规划、统一改造、统一运营。解决单一零散资产改造难度大、运营效率低、价值难以提升的问题，通过片区化更新打造城市功能新载体，实现资产规模效应与价值倍增。
（三）债务重组与不良资产处置
针对烂尾楼、债权抵押不动产等不良资产，依托金融资产管理公司、专业处置机构，通过债权收购、债转股、破产重整、司法拍卖、债务和解等方式，化解资产债务风险，清理资产权属问题，再通过改造、运营实现资产盘活。有效化解城市不动产风险，盘活长期停滞的存量项目，恢复资产使用价值与市场价值。
（四）资产证券化与金融赋能
针对运营成熟、现金流稳定的存量物业，通过发行基础设施REITs、CMBS、ABS等资产证券化产品，打通“投资-改造-运营-退出”的资金闭环，盘活存量资产流动性，吸引社会资本参与城市更新。同时，通过设立城市更新产业基金、Pre-REITs培育基金，为存量资产改造、运营提供长期资金支持。
（五）智慧化与精细化运营提升
对现有运营低效的存量物业，通过智慧化改造、物业服务升级、业态优化调整、专业运营管理，提升物业运营效率、租金收益与资产估值。摒弃“重改造、轻运营”的传统模式，以全生命周期精细化运营，实现存量资产长期稳定增值，这也是城市更新存量盘活的核心竞争力所在。
六、城市更新与存量资产盘活面临的现实挑战
（一）政策落地与制度配套不足
国家顶层政策方向明确，但部分地方配套实施细则不完善，审批流程繁琐、周期较长，存量资产产权历史遗留问题、无证资产处置等难题缺乏明确解决方案，政策落地“最后一公里”受阻，影响更新项目推进效率。
（二）存量资产盘活难点突出
城市存量资产普遍存在产权复杂、权属不清、历史遗留问题多、资产估值体系不健全等问题，同时存量改造项目投资规模大、回报周期长、盈利空间有限，导致社会资本参与意愿不足，长期低成本融资渠道狭窄，资金供需矛盾突出。
（三）专业运营能力整体欠缺
行业普遍存在重建设、轻运营的问题，缺乏集规划设计、改造施工、产业导入、资产管理、资本运作为一体的复合型专业运营团队，三四线城市专业人才更是严重短缺，导致更新项目改造后运营低效、资产价值难以充分释放。
（四）多方利益平衡难度较大
城市更新涉及政府、市场主体、产权人、居民等多方利益，在拆迁补偿、产权置换、利益分配、业态布局等方面易产生矛盾纠纷；部分更新项目存在过度商业化倾向，忽视民生保障与历史文化保护，难以实现多方利益共赢。
（五）区域发展不均衡问题明显
一线及重点二线城市更新资金、人才、模式成熟，而三四线及县域城市缺乏资金支持、专业力量与市场化运作经验，更新工作推进缓慢，存量资产盘活滞后，区域间城市更新发展差距逐步拉大。
七、城市更新未来发展趋势与行业展望
（一）法治化规范化水平持续提升
国家层面将加快推进城市更新专项立法，地方配套法规与实施细则持续完善，审批流程不断简化、标准更加统一，城市更新全流程实现法治化、规范化、标准化运作，行业发展更加有序。
（二）市场化金融化程度不断加深
社会资本将全面参与城市更新，资产证券化、产业基金、专项信贷等多元化金融工具持续创新，形成成熟的投融资、运营、退出闭环，存量资产资本化、证券化成为主流趋势，破解行业资金难题。
（三）运营专业化成为核心竞争力
城市更新将彻底摆脱工程化思维，转向运营为王的发展逻辑，专业运营机构成为行业核心主体，智慧化、精细化、产业化运营成为标配，资产长期增值能力取代短期建设收益，成为行业核心评判标准。
（四）多元价值融合成为发展核心
未来城市更新将更加注重民生保障、产业升级、生态保护、文化传承与资产增值的深度融合，杜绝单一商业化导向，打造宜居、韧性、智慧城市，实现城市更新的经济、社会、生态、文化价值协同统一。
（五）全域覆盖与区域均衡发展
城市更新将从一线核心城市，逐步向二线、三四线及县域城市全域延伸，国家通过政策倾斜、资金扶持、人才输出、模式复制等方式，推动区域间更新均衡发展，存量资产盘活覆盖全类型、全区域城市资产。
（六）绿色低碳智慧化成为主流方向
双碳目标下，绿色低碳改造、生态修复、海绵城市建设将成为更新标配；大数据、物联网、人工智能等数字技术深度融入城市更新，打造智慧社区、智慧楼宇、智慧商圈、智慧基础设施，推动城市更新向数字化、智能化、低碳化转型。
八、结语
城市更新是中国城镇化下半场的必然选择，是城市实现高质量发展、破解发展瓶颈、激活内生动力的核心路径，更是一项关乎民生福祉、产业发展、文化传承、资产增值的系统性工程。从简单的危旧房修缮，到全维度空间提质，再到存量资产全面盘活，中国城市更新历经数十年演进，已然迈入全新的发展阶段。
当前，城市更新既面临政策完善、市场扩容、资本入局的发展机遇，也存在制度配套、资金缺口、运营不足、利益平衡等现实挑战。未来，唯有坚守以人为本、可持续发展的核心理念，坚持法治化、市场化、专业化、精细化发展路径，统筹多方主体利益，兼顾多元价值目标，才能真正盘活城市海量存量资产，让城市更宜居、更有活力、更具底蕴，推动中国城市发展迈向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的全新阶段。
对于外行而言，城市更新是让居住环境更舒适、城市生活更便捷、城市面貌更美好的民生工程；对于内行而言，城市更新是万亿级存量资产价值重构、产业模式创新、行业转型升级的时代机遇，其发展价值与市场潜力，将在未来城市发展中持续释放。
