金融法律监管年度报告(2026):绿色金融与碳市场篇

2025监管大事记

2025监管主线回顾

1. 碳市场扩容与提质同步推进，交易活力进一步提升

2025年，全国碳市场扩容政策落地，并有多项配套政策相继出台。2025年3月，生态环境部发布的《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场覆盖范围，标志着全国碳市场首次扩大行业覆盖范围工作正式实施。作为配套措施，生态环境部在2025年4月、11月分别印发工作通知和配额总量及分配方案，针对上述新纳入全国碳市场的钢铁、水泥、铝冶炼行业的重点排放单位名录制定、数据质量管理、配额分配与清缴工作作出了宏观部署，并明确了其配额计算方法和配额发放、清缴以及结转程序等细化规定。截至2025年12月，钢铁、水泥、铝冶炼行业已有1291家重点排放单位被纳入全国碳排放权交易市场配额管理。

其次，交易机制和碳配额分配方式继续优化。一方面，2025年6月，全国碳市场启用单向竞价交易方式，相比原本的协议转让方式，更具有流动性、公开透明性、价格发现性。在机制优化的效应下，截至2025年12月31日，全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，成交额146.30亿元，交易规模持续扩大。另一方面，在前期的免费分配为主的碳配额分配方式之外，监管在政策层面就探索有偿分配方式释放更积极信号：2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的纲领性文件《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》提出“稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例”，生态环境部也在2025年的多次发言中也指出，加快推行配额有偿分配是碳排放配额管理下一步的主要发展方向，可以压实重点排放单位减排责任、丰富企业履约渠道、强化市场供需调控。

2. 绿色金融建设统一标准，进一步发挥行业导向性支持作用

2025年，绿色金融逐步在支持范围、识别标准、风险管理等层面推进统一标准建设。

此前，绿色金融领域存在多套标准并行的局面：绿色债券依据《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（“《项目目录》”）认定；绿色信贷遵循《绿色贷款专项统计制度（2019）》与《绿色融资统计制度（2020）》；《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》（“《指导目录》”）则明确了绿色低碳转型重点产业的细分类别和具体内涵。这一现状虽助力绿色金融起步，但也导致监管统计缺乏可比性与一致性，增加了市场运行成本。

2025年，监管层面密集释放标准统一信号：2025年1月，金监总局与央行联合印发《银行业保险业绿色金融高质量发展实施方案》，既针对绿色信贷、绿色保险业务特点提出差异化要求，也对银行保险机构增强风险防控能力和加强绿色金融机制建设提出了统一要求，推动不同金融子行业在风险管理和业务标准的协同；次月，证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》，明确完善绿色金融标准体系，统一绿色债券募集资金用途、信息披露及监管要求。

在上述宏观政策推动下，央行、金监总局和证监会以《指导目录》和《项目目录》为基础，在2025年10月联合修订形成《绿色金融支持项目目录（2025年版）》。该目录统一适用于除上海、深圳、北京三大证券交易所上市及股票发行、新三板挂牌及股票发行业务外的各类在该目录发布后新发的绿色金融产品，实现对绿色金融产品统计口径整合、降低金融机构项目识别成本、消除跨监管体系的“绿色”认定差异，为跨市场、跨产品绿色资产管理提供制度保障。

3. 绿色金融产品创新加快，既有产品优化司法保障

2025年，绿色金融产品创新持续加快，多个具有示范意义的“首单”相继落地。2025年8月，国家外汇管理局在十六个省市开展绿色外债业务试点，首次将外债额度和资金用途与绿色低碳项目直接挂钩，并通过扩大跨境融资上限、简化外债管理流程，为非金融企业拓展中长期绿色资金来源开辟了新的制度通道，也为我国绿色金融与国际资本市场的衔接提供了可操作的政策样本。2025年11月，三家“双碳”重点企业率先签约绿色外债，融资总额超过3亿元人民币，为分布式新能源、储能中心和循环经济等前沿绿色科技项目建设注入了新的资金动能。此外，其他创新型绿色金融产品也不断涌现，例如：首单“碳中和草票”落地，将草原资源的生态价值与经济价值进行票面化表达，并以此作为质押为牧民提供生产性贷款；首单碳信息披露责任保险推出，通过市场化保险机制应对企业在碳足迹管理和信息披露中的合规风险。

在现有绿色金融产品中，碳排放配额在司法层面的保障也进一步明确。2025年3月，北京丰台区人民法院公布了北京首例碳排放配额变现案，创新性地将被执行人在北京市碳排放管理系统注册登记账户内的碳排放配额放入强制执行程序进行变现，意味着司法认可碳排放配额作为企业资产具有财产属性。进一步地，针对碳排放配额质押融资，广东在2025年8月出台《关于推进碳排放配额担保助力绿色金融发展的若干意见》，首次在省级层面围绕质押登记确权、担保产品创新和司法服务保障三大维度，为碳排放配额质押融资构建了较为系统的司法保障机制，形成了可供复制推广的“广东经验”。

4. 可持续信息披露规则制度化推进，企业可持续信息披露质量稳步提升

2025年，我国可持续信息披露规则呈现出由原则走向标准的趋势，并强调与国际规则接轨。随着相关规则持续完善，可持续信息的质量不断增强、更深度地服务于绿色转型决策。

从宏观政策上，2025年2月，生态环境部、财政部、央行与金监总局联合发布《关于促进企业温室气体信息自愿披露的意见》，首次在国家层面系统性提出企业温室气体信息披露的顶层设计与实施路径。该意见提出构建覆盖核算、披露、鉴证的全链条技术规范体系，也明确提出加强企业温室气体信息自愿披露相关技术规范与国际温室气体信息披露准则的衔接与互认，释放出中国温室气体信息披露规则将与国际体系逐步互通互认的清晰信号。

在上述宏观政策的引导下，具体制度工具开始密集落地。在国家层面的准则与指南方面，2025年9月，财政部印发《〈企业可持续披露准则——基本准则（试行）〉应用指南》，在原本的基本准则之上，补充了更具指导性和可操作性的指南。2025年12月，财政部等九部门联合印发《企业可持续披露准则第1号——气候（试行）》，与国际可持续性准则理事会（ISSB）发布的IFRS S2的规则保持总体一致，有助于在实践中与国际接轨，帮助企业在满足国内监管要求的同时，应对跨境资本市场的披露要求。在交易所层面，2025年9月，沪深北交易所就修订可持续发展报告编制指南公开征求意见，新增污染物排放、能源利用和水资源利用等应用指南，重点针对相关领域风险和机遇的识别与评估、核算流程与方法、披露要点等重点难点问题。

随着可持续发展信息披露不断完善，企业可持续信息披露质量稳步提升。2025年8月，中国上市公司协会发布的可持续信息披露情况分析报告显示，上一年度A股上市公司可持续发展信息披露质量整体提升、披露率稳步提高。

5. 国内国际并进，积极应对绿证绿电挑战

2025年，绿证绿电仍面临着发展中的诸多挑战：供应过剩导致证书价格走低、用能主体的消纳责任仍未完全落实；从国际环境看，欧盟的碳边境调节机制（CBAM）及《欧盟电池与废电池法规》等政策，对中国出口产品设定了更严格的环保标准，增加了绿色贸易壁垒的压力。为应对上述挑战，国家给出了多维度的应对策略。

一方面，在拉动内需层面，顶层制度设计提供了目标引领和具体方案。2025年年初，发改委等五部门联合印发《关于促进可再生能源绿色电力证书市场高质量发展的意见》，明确到2030年“全社会自主消费绿色电力需求显著提升、绿证国际应用有效实现，绿色电力环境价值合理体现”的宏观政策目标。2025年5月，发改委、国家能源局发布《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》，明确要求项目新能源年自发自用电量占总发电量的比例不低于60%。2025年7月，发改委、国家能源局发布的《关于2025年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》，针对绿电消纳行业和部门作出扩围，增设钢铁、水泥、多晶硅行业和国家枢纽节点新建数据中心绿色电力消费比例，并要求重点用能行业以绿证为主对该比例进行核算。在政策助推下，绿证市场呈现量价齐升的良好态势，绿电消纳需求稳健进步：2025年我国共计核发绿证29.47亿个，累计交易绿证9.3亿个，同比增长1.2倍，全年交易量超过此前历年总和；全国参与绿证交易的消费主体达到了11.1万个，同比增长87.5%；个人购入绿证724万个，数量是2024年的6倍；2025年下半年绿证平均交易价格约4.14元/个，较上半年增长90%。

另一方面，在对齐国际标准、应对绿色贸易壁垒方面，中国绿证也在积极应对“走出去”的挑战。2025年3月，RE100作为国际上具备重要影响力的、倡导绿电消费的非政府组织，宣布无条件认可中国绿证，有效提升了中国绿证在国际范围内的认可度；2025年11月，中国绿证体系及实践亮相第三十届联合国气候变化大会，同样取得了积极反响。

6. 碳足迹管理体系持续完善，数据库基石初步筑建

在2024年碳足迹管理体系初步建成的基础上，2025年，我国主要从标准体系完善、认证实践落地和数据基础夯实三个角度持续推动碳足迹体系稳步发展。

足迹核算，标准先行。2025年1月，生态环境部联合发改委等部门印发《产品碳足迹核算标准编制工作指引》，明确了多项“统一性”要求，旨在提升碳足迹标准体系的规范化建设水准。在上述指引政策指导下，相关标准逐步推出：2025年3月，生态环境部就5项产品的碳足迹量化方法与要求的国家生态环境标准征求意见，标准化体系逐渐纵向渗透细分具体产品；2025年4月，涵盖铸造、有色、化工等多个国民经济重要产业的18项企业温室气体排放核算国家标准正式实施，为“算什么，怎么算”提出统一要求。

认证落地，由点及面。2025年1月，国家认证认可监督管理委员会公布了我国首批产品碳足迹标识认证试点参与机构遴选结果，26家试点机构成功入选，标志着我国产品碳标识认证制度建设正式启动。2025年3月，国家认证认可监督管理委员会正式发布《产品碳足迹标识认证通用实施规则（试行）》，在建设全国统一的产品碳标识认证制度工作进程上树立突破性的里程碑。2025年7月，生态环境部等三部门联合印发全国首批产品碳足迹标识认证试点认证目录，包括锂离子电池、光伏组件等17种产品。从2024年到2025年，我国碳标识认证制度从地方试点、总结经验走向全国试点、建立国家通行规则，开始真正发挥碳足迹体系标准一致的核算体系的核心作用。

数据建构，箭在弦上。2025年12月，生态环境部等七部门联合印发《产品碳足迹因子数据库建设工作指引》，提出2027年初步构建、2030年基本建成产品碳足迹因子数据库，继续为加强产品碳足迹管理提供数据和标准化支撑，加速与国际碳标准体系的接轨。

7. 环保立法稳步推进，向法典化、系统化、绿色低碳化发展

2025年，我国生态环境保护领域的立法进程呈现出系统性、集成性特征，正从分散的单行法规向结构严谨的法规体系与法典编纂迈进，立法内容已超越了传统的污染防控范畴，正向绿色低碳发展等前瞻领域积极延伸。

这一进程的核心标志，是《中华人民共和国生态环境法典（草案）》的编纂。该法典草案在2025年进入实质性审议，截至2025年底已出具了第三次审议稿，预计最快在2026年3月的十四届全国人大四次会议上审议通过，届时将成为民法典之后第二部法典形式的法规。法典编纂转变以往以单一生态要素为保护目标的立法思路，突出系统保护理念。法典草案中专设绿色低碳发展编，以及审议中强调完善三水统筹、生态保护补偿等制度，表明立法理念正从末端治理向源头预防、系统治理、低碳转型全方位拓展。

与此同时，配套的专项立法与制度建设同步强化，与法典编纂形成呼应。2025年5月，中共中央、国务院印发《生态环境保护督察工作条例》，通过强化监督问责来保障各项环保法律法规的落地实施，体现了立法与执行并重的思路。2025年11月，国务院公布我国首部生态环境监测领域行政法规《生态环境监测条例》，直指环境监测数据质量这一生命线，通过规范监测活动为环境管理、执法司法乃至碳核算等提供了重要的科学依据。

8. 国际承诺量化深化，合作实践坚持担当

在全球气候治理中，中国的角色正从参与者向引领者、贡献者深化。

2025年9月，国家主席习近平在联合国气候变化峰会上宣布中国新一轮国家自主贡献，明确“到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%-10%”等一系列目标。随后，我国于2025年11月向《联合国气候变化框架公约》秘书处正式提交的《2035年中国国家自主贡献报告》，其中包含“三个定量指标”的具体硬性指标承诺：在非化石能源消费占能源消费总量的比重达30%以上、风光装机容量达到2020年6倍以上、森林储蓄量达到240亿立方米以上——为全球气候行动注入了强劲的确定性。

截至2025年10月，中国已经与43个发展中国家签署了55份气候变化南南合作谅解备忘录。通过合作建设低碳示范区，开展减缓和适应气候变化项目，举办应对气候变化交流研讨班等方式，帮助其他发展中国家提升应对气候变化能力。在区域行动中，《中日韩环境合作联合行动计划（2026—2030）》也于2025年9月通过，显示出中国与周边国家长期一致应对全球环境与气候治理的决心与行动力。

综合观之，当前中国在气候与环境领域的国际合作，已形成“庄严承诺—量化落实”的立体化推进格局。在2026年初美国正式退出《巴黎协定》的严峻背景下，中国将通过自身实践为应对全球性挑战贡献关键性力量。

2026监管趋势展望

1. 2026年中国ESG“信披大考”，从监管强制到行业规范全面升级

根据上海、深圳证券交易所发布的可持续发展报告自律监管指引，从2026年4月30日起，被纳入披露主体的上市公司均需要正式提交2025年度的《可持续发展报告》。企业再也不能把ESG当作软性选项，而是必须落实到日常管理、数据治理乃至公司战略的每一个环节。

在统一监管标准层面，预计2026年金融领域将加速构建统一的ESG评级与评价体系：监管机构或通过“激励+约束”双机制，强化对上市公司的ESG考核，防范漂绿风险；同时，统一的评价体系将推动企业提升治理水平与信息透明度。例如，2025年12月，由央行指导、中央国债登记结算有限责任公司牵头起草的《债券发行人环境、社会和治理评价框架》国家标准正式发布，成为我国金融领域首部以ESG命名的国家标准，为债券市场ESG评价提供了统一的基准。

此外，ESG服务和评价领域也预计在2026年迎来规范化发展。在2025年12月，中华环保联合会发布国内首部《企业环境社会治理（ESG）评价机构要求》团体标准，明确ESG评价机构的资质门槛、评价流程及信息披露义务，从标准层面破解“为评级而评级”的行业乱象，推动ESG评价行业走向专业规范。

2. 自愿碳市场供给扩容，CCER制度生态有望重塑

CCER在经历了2025年数个批次方法学相继发布、行业范围覆盖范围大幅扩展的扩容阶段之后，预计将在2026年迎来正式的深化改革。

一方面，根据2024年国家能源局综合司、生态环境部办公厅印发的《关于做好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场衔接工作的通知》，绿证与CCER的衔接规则（即深远海海上风电、光热发电项目有关企业可自主选择核发绿证或申请CCER）的两年过渡期将于2026年10月1日到期。届时，相关部门将对于CCER给出更明确的衔接方案。

另一方面，2026年年初，生态环境部部长在全国生态环境保护工作会议上，将“持续加大全国温室气体自愿减排交易市场供给、建立自愿减排项目和减排量监管机制”列入2026年重点工作任务。此外，在“十五五”规划的开局之年，全国碳市场有望将石化、化工、建材等更多高耗能行业纳入管控，间接导致CCER的需求基数扩大，新规跟上也是趋势所至。伴随着碳市场深化改革的政策风向，不仅是绿证与CCER的衔接规则，CCER抵销比例调整、方法学进一步扩容等政策，也都有望在2026年落地，带领CCER加速驶入市场的核心航道。

3. CBAM正式实施，贸易壁垒继续带来监管挑战

2026年初，全球碳市场迎来新一轮关键窗口期：欧盟碳边境调节机制（CBAM）结束过渡期，正式进入收费实施阶段，对钢铁、铝、水泥、化肥、电力、氢六大行业的进口产品，强制要求企业购买CBAM证书，证书价格直接挂钩欧盟碳价。CBAM覆盖的产品范围也在扩围。

面对新年度的国际碳边境管控的升级，可以预见我国会出台监管新规，以应对外部绿色合规压力。从2025年10月底商务部印发的首个绿色贸易领域专项政策文件《关于拓展绿色贸易的实施意见》，到2025年年末经全国人大常委会修订通过、将在2026年3月1日正式施行的新修订的《对外贸易法》，都体现着这一应对趋势。其中，新修订的《对外贸易法》规定国家加快建立绿色贸易体系，鼓励绿色低碳产品进出口，推动与绿色贸易有关的产品标准、认证、标识体系建设，加强绿色贸易国际合作。绿色低碳相关产品和技术的进出口活动，以及外贸企业在产品设计、生产、包装、运输等环节落实绿色低碳要求都属于“绿色贸易”覆盖范畴，而这与CBAM的细化要求形成对应，有利于我国出口企业应对外部绿色合规要求。

4. 碳市场：继续推进免费和有偿结合分配方式并扩容行业，碳交易迎来国际化元年

在碳排放市场，推进免费与有偿相结合的碳配额分配方式已经是近年来常谈的趋势。预计在2026年，这一方式将继续深化发展，并预计在监管立法中体现在纸面。2026年初，生态环境部部长在全国生态环境保护工作会议上说明，2026年的工作重点包括修订《碳排放权交易管理办法》，稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式。此前《碳排放权交易管理办法》中的措辞是碳配额“以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配”，预计此次修订稿会进一步强化有偿分配的地位和效能。

在碳市场行业扩容层面，2025年10月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围”。而在作为“十五五”规划开局期的2026年，生态环境部在2025年年底已启动化工、石化、民航、造纸等行业扩威前期准备工作，预计2026年将本着“成熟一个、纳入一个”的原则，将行业覆盖范围逐步扩展至化工、石化、民航、造纸等行业领域，为2027年的碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业夯实道路。在碳市场的开放融合方面，预计2026年将会成为中国碳市场国际化元年。生态环境部部长在2026年生态环境保护工作报告中，直接明确“制定跨境碳交易管理办法”是2026年生态环境部的重点工作任务之一。2026年1月，国家相关部门也组织召开了“建立跨境交易监管制度、推动自愿碳市场国际化发展”研讨会，围绕跨境碳交易有关经验及我国参与跨境碳交易机制各环节面临的关键问题展开深入交流。在我国面临压力较大的减排目标的背景下，预计2026年跨境碳交易新规出台后，会对于碳信用出口进行较为严格的管控及规范，确保国内减排资源优先服务于中国NDC目标。

5. 央行碳减排金融支持工具扩容，升级为全社会低碳转型支点

2025年绿色金融进一步标准统一化、产品创新化。迈入2026年，1月份央行发布了《中国人民银行拓展碳减排支持工具支持领域 推动经济社会发展全面绿色转型》公告（“《公告》”），将节能改造、绿色升级、能源绿色低碳转型等具有直接碳减排效应的项目纳入碳减排支持工具支持领域，这标志着碳减排支持工具正式从阶段性试点，升级为长期性、系统性、制度化的核心绿色金融工具。自2021年创设以来，碳减排支持工具一直聚焦于风电、光伏等本身属于低碳领域的“天生绿色”项目，而本次《公告》则打破这一局限，将钢铁、化工、有色等高碳行业的节能技改、清洁替代项目纳入支持，以“直接碳减排”为核心标准，既包括能源供给端的绿色转型（如工业园区分布式光伏建设），也包括用能端的节能增效（如高耗能设备升级）。这昭示着碳减排支持工具从特定领域到全场景延伸的跨越，将大量传统行业的技改、设备更新、工艺替代，首次系统性地纳入央行低成本资金支持框架。

此次扩容本质上是转型金融理念在货币政策层面的制度化落地。伴随着央行此次扩容，预计2026年绿色金融政策将协同反映该等成熟的绿色金融观念，即碳中和需要的是从供给端到需求端“全面开花”地推动全社会经济结构的低碳转型。对金融机构而言，不仅需开辟绿色业务新空间，更需引导银行构建“纯绿+转型”的多元化绿色资产组合和绿色工具。