一、城市轨道发展环境扫描
（一）宏观端，共识形成方向明确
2025年十月，国家发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确了我国“十五五”期间经济发展的整体思路。对轨道交通的影响主要体现在如下三个方面：
一是作为传统产业，整体思路明确。“十五五”发展规划提出，针对传统产业的发展思路是提质升级、产业链自主可控、技术改造、增强质量技术基础能力、优化产业布局。作为传统产业，轨道交通的发展思路明确，各思路已成为行业共识。提质升级的重点是通过技术手段，持续压降综合成本，强化安全韧性，提高运营服务供给水平；自主可控的重点是针对软件端，通过信创+运营，最终实现完全国产替代。技术改造重点是针对老旧线路的现代化技术的升级换代。质量技术基础包括我国轨道标准体系建设、品牌体系建设等，这是走向国外、对外输出的基础。优化产业布局，重点是结合运营场景优势、资源优势、人才经验优势，在新质生产力领域的探索。
二是多元科技迅速提升，推动轨道交通绿智升级。“十五五”期间，新能源、新材料、航空航天、低空经济将得到快速发展，新能源、新材料、低空经济在轨道交通领域有广泛应用场景，各场景的产业化发展将进一步提速。
三是新基建仍是重点，轨道交通基础升级成为必然。十五五规划指出，构建现代化基础设施体系，推进传统基础设施更新和数智化改造。轨道交通拥有十万亿级的传统基础设施资产规模，设施更新和数智化改造将蕴含较大发展机遇。
（二）建设端，国家政策持续收紧
1.建设政策收紧
为切实且有效地管控地方政府债务风险，2018年“52号文”开始，国家先后出台多项政策，提高城市轨道交通建设的申报条件，并收紧审批流程。“十四五”期间，国家发展和改革委员会进一步细化城市轨道交通审批条件，对于不具备条件的城市和一般地级市的首轮建设规划不予受理；同时规定开通运营三年后客流不达标的，不得上报新一轮建设规划。2024年，政策环境进一步收紧。财政部等六部委联合印发了《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号），该办法明确提出要严格控制政府债务风险，严禁针对无收益或收益不足的市政基础设施资产进行违法违规举债，不得以任何形式新增隐性债务。此项规定实质宣告了轨道交通大规模扩张时代的终结，促使各地在进行规划建设时，必须将项目的收益能力作为首要考虑因素。近日，国家相关部委又传出进一步收紧轨道交通审批规则，除了依据即将执行的运营期的成本核算外，针对资本金比例将大幅提高，针对800米可达性覆盖通勤人口及岗位密度将有更细致的要求，对城市经济指标也有大幅提高的要求。
2.批复数量骤减
在政策持续收紧的背景下，城市轨道交通建设规划的审批数量显著减少。除不受理普通地级市的首轮地铁申报之外，已建设地铁的城市也严格把控新一轮建设规划审批。例如，成都在新一轮规划中，将轨道交通线路由55条缩减至36条。数据表明，自2018年起，年均批复数量呈急剧下降态势，且首轮建设规划未有获批情况。“十四五”期间，全国轨道交通获批里程相较于“十三五”期间降低约50%。
图12005-2024年各城市轨道交通规划建设获批情况
数据来源：中国城市轨道交通协会、北大纵横整理
此轮政策收紧的深层动因主要体现在：其一，是防范地方政府债务风险的现实必要，部分城市轨道交通项目过度依赖政府补贴，致使隐性债务不断累积；其二，是提升运营效率的客观要求，全国轨道交通平均客流强度仅为0.6万人次/公里·日，远低于0.7的盈亏平衡线；其三，是优化资源配置的内在需求，部分三四线城市盲目跟风建设，造成实际需求与供给能力的严重不匹配。政策环境的变化正深刻重塑行业发展格局，推动行业从注重规模扩张转变为追求质量效益，这一转变既带来挑战，也蕴含新的机遇。
（三）运营端，进入大运营时代
1.线网规模增速放缓
截至2025年底，共计58个城市开通城市轨道交通运营线路382条，运营里程达13071.58公里。数据显示，2015-2025年，运营里程呈持续增长态势，2015-2024年复合增长率为13.7%。但自2021年起，增长率呈持续下降趋势，城市轨道交通正从快速发展阶段迈向高质量、可持续的平稳发展阶段。由于批复及建设周期性因素，预计“十五五”末期，运营线路增长趋势将断崖式下降。
图32015-2025年轨道交通运营里程及增长率
数据来源：中国城市轨道交通协会、北大纵横整理
2.客运总量稳步增长
2025年全年累计完成客运量340亿人次，同比增长1.5%。数据显示，除2020年至2022年新冠肺炎疫情期间外，近十年来，全年客运水平整体呈现出上升的态势，轨道在城市居民出行中地位越来越高。
2024年，客运量位列前五的城市依次为上海、北京、广州、深圳和成都，全年完成客运量分别为37.74亿人次、36.21亿人次、32.55亿人次、31.02亿人次、22.09亿人次，合计占2024年全国总客运量的49.48%；天津市客运量6.41亿人次，占比1.99%，位于第14位，较2020年降低一位。（注：分城市客运量数据尚未公开）
3.客运强度持续走低
2024年，全国城市轨道交通平均客运强度为0.61万人次/公里·日，较2019年下降14%，较2015年下降27%，2016-2024年，客流强度总体上呈下降态势。随着已批复存量规划项目的建设推进，结合各地经济发展状况，预计在“十五五”期间，整体客运强度仍将在达标线附近波动，超过半数城市的客流强度仍无法达到标准。
2016-2024年轨道交通客运强度
数据来源：中国城市轨道交通协会、北大纵横整理
具体到各城市，与住建部的最低要求相比，仅有一线城市、部分二线城市的轨道交通客运强度达标，60%以上的城市不达标，运力明显过剩。一线城市客运强度均在1以上，以深圳最高，为1.49；新一线、二线城市中，长沙、西安、哈尔滨、成都客运强度也在1以上；杭州、武汉、厦门等城市仅略超达标线。
4.资产规模不断扩大
近年来，轨道交通行业资产规模持续扩大，截至2024年底，在建线路可研批复投资累计达44979.55亿元，全国轨道交通行业总资产预计已超过8万亿元。数据显示，2024年，全年完成投资4749.41亿元，同比下降8.91%。自2020年起，城市轨道交通行业建设投资达到峰值后虽逐年回落，但在建项目投资额仍保持在较高水平，十年间累计完成建设投资总额超5万亿元。
2014-2024年城市轨道交通全年完成建设投资额（亿元）
数据来源：中国城市轨道交通协会、北大纵横整理
资产规模的不断扩大，对轨道交通企业固定资产管理提出了更高要求。资产运营与维护作为运营管理的核心内容之一，其重要性日益凸显。有效管理巨额资产，确保其安全、高效运行，优化资源配置、降低运营成本，成为行业发展的关键课题。这要求企业建立更加精细化、智能化的资产管理体系，以应对规模扩张带来的管理复杂度提升和运营风险加大的挑战。
5.运维市场潜力较大
随着城市轨道交通建设规模的持续扩大和运营里程的不断增加，城轨运营维护市场正逐渐释放增长潜力。这一增长不仅源于日常安全运营保障和不断提升服务质量与效率的需求，还受到技术创新（如智能运维）的推动。目前，众多地铁公司线路进入了更新换代周期，为新技术的运用提供了绝佳窗口期，进一步释放市场潜力。预计到2030年，我国城市轨道交通智能化升级市场规模将接近两千亿元。
城市轨道交通智能化市场规模预测（亿元）
数据来源：中国城市轨道交通协会、北大纵横建模预测
轨道交通运营维护行业存在较高的技术、人才和市场壁垒。技术上，需要掌握先进的轨道检测、设备诊断、智能运维等技术；人才方面，要求具备轨道交通专业知识和实践经验的复合型人才；市场准入上，企业需满足严格的资质认证和业绩要求。目前，我国轨道交通运营维护行业格局相对稳定，市场主要由中国中铁、神州高铁、中国通号等大型国有企业主导。随着行业的发展和技术的进步，新兴企业凭借创新技术和灵活运营模式，也可能在细分领域崭露头角，为行业竞争格局带来新的变化。
（四）经营端，财务压力依然巨大
1.债务压力大，偿债能力较低
地铁公司建设项目，除项目资本金以外的建设资金主要通过银团贷款、发行债券等融资工具筹集解决，导致地铁公司整体财务杠杆水平较高、债务规模比较大。目前债务结构中超过较大比例是银行贷款，与政府债相比，融资成本相对偏高，导致企业债务压力更大。截至2024年底，城市轨道交通行业总债务规模超4.7万亿元，全行业平均资产负债率62%，全国29家样本地铁公司资产负债率和总资本化比率普遍在50%以上。
从偿债指标来看，2023年地铁公司的经营活动净现金流对债务利息的保障能力普遍很低，经营活动净现金流利息保障倍数大于1的公司仅4家（重庆地铁、南宁轨道、西安轨道、昆明轨道），另有13家经营活动现金流为净流出状态，无法对债务利息偿还形成保障。2024年天津轨道经营活动净现金流利息保障倍数为4.61，债务偿还保障能力较高。
2.房地产下行，多元收入受阻
从营收结构看，地铁公司通过“地铁+地产”模式，将土地增值收益作为主要盈利来源。随着中国房地产市场进入下行周期，地铁公司的地产收入急剧下滑，地铁沿线物业开发的利润空间被压缩，以多元化经营盈利反哺地铁运营业务力度下降，甚至产生亏损。如深圳地铁，2022年“站城一体化开发”业务的营业收入为160.48亿元，占其总营收的近七成，但2024年财报显示发生亏损334.46亿，亏损额超过过去五年的利润总额；如武汉地铁，2023年资源开发收入暴跌上97%。
3.整体盈利差，依赖政府补贴
全球范围内，除少数高密度城市（如东京、香港）外，绝大多数轨道交通运营商处于长期亏损状态。据不完全统计，政府补贴在50亿元以上的有北京、青岛、苏州、宁波、成都、深圳、郑州、南京、长春等，其中，北京超200亿元。行业内企业对政府补贴依赖度大，扣除政府补贴后几乎全部亏损，2024年仅有上海、福州地铁实现微利。
4.市场化受限，运营入不敷出
成本增长与城市轨道交通的公益属性，形成结构性矛盾。受限于地铁的公共服务属性，票价难以市场化，票务收入的结构性短板，使得票务收入远远无法覆盖运营成本，地铁运营本身难以实现盈利。2024年全国平均运营收支比为仅为57.85%，2015-2024年，行业平均运营收支比在53.4%-77.7%之间波动，运营入不敷出依然是普遍状况。
据不完全统计，2024年全国城市轨道交通平均每车公里运营收入17.26元，平均每车公里运营成本33.42元，每车公里亏损16.16元；平均每人次公里运营收入0.79元，平均每人次公里运营成本1.60元，每人次公里亏损0.81元。数据显示，2015-2024年车公里亏损额总体上呈扩大趋势，企业运营愈发艰难。
2015-2024年车公里运营收入、运营成本
数据来源：轨道交通行业协会
5.总能耗增加，经营效率提升
2024年，全国城市轨道交通总电能耗270.23亿千瓦时，同比增长6.83%。其中，牵引能耗141.50亿千瓦时，同比增长8.26%。牵引能耗占总电能耗的比为52.36%。随着新投运线路的不断增加，总体能耗指标不断增长，总电能耗和牵引能耗均达历史最高。2024年，城市轨道交通平均每车公里总电能耗3.54千瓦时，同比下降0.42%。平均每车公里牵引能耗1.86千瓦时，同比增长0.91%。2024年，城市轨道交通平均每人次公里总电能耗0.102千瓦时，同比下降1.34%。平均每人次公里牵引能耗0.05千瓦时，同比下降0.01%。
2015-2024年轨道交通行业耗能情况
数据来源：轨道交通行业协会
（五）发展趋势，智绿融创持续深化
智慧化。依托人工智能、大数据与物联网，轨道交通将实现全链条数字化——从智能调度、自动驾驶到预测性维护，系统具备自感知、自决策能力，显著提升运营效率与安全水平。乘客服务也将更加个性化，无感出行、智能引导成为常态。
绿色化。轨道交通本身就是低碳交通骨干，未来将进一步融合新能源技术：车辆轻量化、牵引系统节能化，站点与车辆基地光伏一体化，甚至探索氢能源应用。全生命周期碳管理将贯穿设计、建设与运营，使轨道交通成为绿色交通体系的支柱。
融合化。一是交通制式融合，推动干线铁路、城际轨道、城市地铁“多网合一”，实现一站式出行；二是产城融合，以TOD模式推动站城一体化，促进城市集约发展；三是产业跨界融合，轨道交通与新能源、新材料、数字经济深度融合，催生新业态。
创新。它既涵盖技术创新——如更高速度智能列车、新型列控系统攻关，也包含模式创新——灵活运营组织、多元化投融资机制，以及制度创新——标准体系完善、跨部门协同治理。
二、多元业务发展路径分析
在资源禀赋、财务压力等因素影响下，城市轨道集团往往在成立之初，就开始了多元化的探索。拥有200公里运营里程的城市轨道集团公司的业务布局如下表所示：
综合分析，各轨道集团公司多元化业务布局呈现如下特征：
（一）多元化业务路径
除部分通过资产划转的方式外，轨道交通在开展多元化业务布局时，主要三条路径：
第一，围绕“硬资源”的开发，即对附属土地、站场、地下空间等实体资源进行商业化运营。典型形式包括站点上盖及沿线物业开发（TOD）、商业租赁、停车场经营、广告传媒与线下零售等。这类业务直接依赖轨道区位带来的稀缺空间价值，变现路径明确，是当前最主要的收益补充来源。
第二，挖掘“软资源”的价值，即对运营过程中积累的数据、场景、品牌及技术能力进行转化。例如，依托列车控制、调度指挥、安防系统等经验，成立科技公司，对外输出“地铁大脑”类的智慧化解决方案；或基于庞大客流通行场景，开展数字媒体、会员经济与本地生活服务。这类业务延伸了轨道交通作为“移动空间”的平台功能。
第三，转化“人才与知识资源”，将长期在建设、运营、管理中形成的专业能力产品化。不少地铁集团成立咨询公司，为其他城市轨道项目提供规划、设计、工程管理及运营筹备服务，甚至将安全管理、设备维保等体系打包输出，实现从“实践者”到“服务商”的转变。
无论选择哪条路径，其本质都是在行业运营压力增大、财政补贴趋紧的背景下，对既有资源进行市场化变现的探索。这些业务的成功，很大程度上得益于轨道企业在其系统内的天然垄断地位——包括稳定的客流量、专属空间资源、政府背书及专业壁垒。然而，这种依赖性也隐含风险：一旦脱离轨道专属场景与资源支持，许多衍生业务便面临市场竞争力的真正考验。因此，多元化能否持续成功，不仅取决于资源禀赋，更取决于企业能否突破体制与思维上的“轨道依赖”，真正构建起市场化的运营能力和创新基因。
（二）多元化业务拓展模式
无论哪种多元化业务，拓展模式都是多样化的，大体分为独立经营和联合经营两种模式，这主要和各公司的经营理念、资源掌握程度、自身专业性有关。
独立经营模式通常见于资金雄厚、专业团队完备、且目标业务与核心运营协同度高的领域。例如，依托土地资源的一级整理业务、地铁站点开发的商业零售、自营广告传媒、内部工程建设公司等。此模式的优势在于掌控力强、决策链条短、收益独享，便于将轨道交通的流量优势、品牌信誉和安全文化直接注入新业务。但这也要求公司具备跨行业的管理能力与风险承担实力，若对新市场理解不足，易导致投资效率低下。
联合经营模式则更为灵活普遍，通过战略合作、合资、特许授权等方式，引入专业伙伴的资源与经验。这在涉及专业壁垒高或需要快速规模化的业务中尤为关键，例如上盖物业与知名开发商合作，智慧交通服务与科技公司联手，新能源业务与能源企业共建。该模式以资源互补、风险共担为核心，能快速弥补自身短板，缩短市场进入周期，但需在利益分配、管理文化融合及长期战略协同上精心设计。
（三）多元化业务成功的关键因素
专业化人才。地铁公司拥有丰富的轨道运营人才，但存在明显的结构失衡，尤其是商业人才、经营人才、投资人才、科技人才储备比较薄弱。地铁公司多元化业务需要既懂轨道交通逻辑又通晓市场规则的复合型人才，必须在专业深度上叠加轨道认知，才能满足业务拓展的现实需求。
开放的思想。地铁长期处于自然垄断与稳定运营环境，易形成内向、保守的系统思维。多元化成功，要求企业自上而下建立真正的开放心智：一是战略开放，敢于与互联网、金融、商业地产等顶尖伙伴平等合作，而非以资源所有者自居；二是组织开放，允许新业务试错，包容与传统安全文化相冲突的敏捷、创新文化；三是评价体系开放，对市场化业务采用不同于运营主业的容错与激励标准，以打破“不敢试、不愿变”的僵局。四是组织体系开放，打破条块分割的组织壁垒，建立起市场敏感的组织结构体系。
前瞻的布局。行业内多元化业务成功的案例看，大多均具备明显的前瞻性。比如北京地铁布局装备制造业务、申通地铁布局轨道科技业务等等。这些布局既非临时起意，也非形势所迫，而是基于对城市功能演进、技术迭代周期与政策窗口期的精准预判。前瞻的布局，一是时机前瞻，如在土地资源未兑现、客流未饱和时，提前锁定开发权益与商业接口，人工智能+轨道场景的先行先试等；二是方向前瞻，如信创+运营场景、深度智能+运营场景、资源循环等业务，使多元业务与城市未来需求同频；三是模式前瞻，提前设计轻资产输出、股权投资的可能性，为从重资产持有者向能力输出者转型埋下伏笔；四是技术前瞻，通过整合集团内外技术资源，建立博士后工作站、国家实验室等，提高集团技术储备，把集团打造成轨道交通行业技术策源地。
较强的组织学习力。地铁主业知识体系与市场化业务所需知识存在本质差异。强大的组织学习力，在于建立双轨学习与转化机制：一方面，能从多元业务的试错中快速萃取市场洞察、用户思维与竞争策略，将其提炼为方法论；另一方面，能将主业积累的庞大体系管理经验、工程技术诀窍转化为可标准化、产品化的知识资产。最终，通过设立创新孵化器、内部案例库、跨业务轮岗等机制，促成两类知识在组织内流动、碰撞与再生，形成持续进化的核心竞争力。
三、“十五五”发展建议
（一）坚定不移的培育、发展新质生产力
轨道集团应对技术足够重视，大力培育、发展新质生产力。这是通过技术创新驱动价值创造模式的根本变革，它将帮助轨道公司从消费者向生产者转型，帮助轨道公司在智慧轨道、绿色低碳等关键领域构筑高技术壁垒，将科技能力转化为可对外输出的产品与服务，从而打开超越运输业务的增长天花板，形成面向未来的核心竞争力
（二）集中资源在有限的产业
轨道交通产业链条比较长，对于迫于压力转型的公司来说，可能意味着“机会遍地”。从某种意义上说，机会也是陷阱，若盲目四处探索、资源分散，极易陷入低效扩张的困局。这要求轨道交通集团在多元化拓展时必须从机会导向的多元化转向战略导向的聚焦发展。其核心意义是规避资源分散风险，通过将有限的管理精力、资金与人才精准投入最具潜力和协同效应的赛道，形成局部优势与示范效应，确保在选定的产业中做深做透，实现从“有所为”到“有所成”的实质性突破。我们建议，轨道集团公司的多元化探索以2-3个方向最佳。
（三）逐步摆脱对轨道资源的依赖
背靠轨道资源拓展多元化业务是起点，走出轨道取得行业靠前排名才是成功的标志。走出集团，迫使衍生业务从依赖垄断资源的温床走向市场竞争的深海，真正检验其产品力与商业模式的有效性。这是集团培育不依赖于政策与专属场景的、内生性增长能力的唯一路径，决定了多元化业务的长期生命力。因此，我们建议，在多元化探索时，首先思考所拓展的多元化业务能否走出轨道、走出所在城市，如果答案是否定的，那这样的多元化就失去了意义。
（四）持续积累多元复合型人才
很多企业多元化失败的原因是缺失专业人才。进入一个新的产业，仅仅依靠集团中个别人对业务的了解，或者仅仅依靠和第三方的交流，通过交流获得对该业务的认知是远远不够的。只有建立起一支融合行业认知与市场智慧的人才队伍，才能驾驭新产业、运用新技术、理解新市场。这是破解战略执行困境、将规划蓝图转化为实际成果的最根本保障。因此，轨道集团需构建“引、育、用、留”一体化人才机制，定向引进具备跨领域实战经验的领军人才、技术团队，建立起内部创业、创新的文化氛围，建立起让优秀者突出、让成功者获益、让创新者敢为、让执行者敢干的体制机制。
（五）树立经营意识，强化市场思维
无论是建设还是运营，长期对安全零忍度，规范化、标准化要求较高，员工思维固化，市场思维薄弱。经过长期的努力以及外部环境的压力，轨道公司的经营意识在增强，但户导向以及由此产生的竞争意识和能力普遍欠缺。经营意识、市场思维，不能仅仅是个别高层人员，中层管理人员、基层员工也非常重要。轨道公司需要持续深化三项制度改革，真正实现能进能出，拉开绩效差距，对管理人员进行动态管理，才有可能真正市场化，否则，市场化只能是空谈。
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