调查报告:2026年国家治理领域值得关注的十个课题
2025年是“十四五”收官之年，回望“十四五”时期，我国发展历程极不寻常、极不平凡。以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民化危机、闯难关、应变局、开新局，克服重重困难挑战，圆满完成目标任务，我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力跃上新台阶，绿水青山成为亮丽底色，人民群众获得感幸福感安全感不断增强，在中国式现代化新征程上迈出稳健步伐。2026年是“十五五”开局之年，在新年贺词中，习近平总书记提出殷殷嘱托：“我们要锚定目标任务，坚定信心、乘势而上，扎实推动高质量发展，进一步全面深化改革开放，推进全体人民共同富裕，续写中国奇迹新篇章。”贯彻落实习近平总书记的殷殷嘱托，2026年国家治理领域有哪些重大课题值得我们关注？2025年11—12月，《国家治理》杂志开展“2026年国家治理领域值得关注的十个课题”大型调查活动。在前期征集百余位各领域专家学者建议基础上，初步提炼出16个候选课题，面向全国社会各界人士进行网络问卷调查和投票。截至目前，“国家治理领域值得关注的十个课题”大型调查活动已连续开展七年，入选课题反映国家治理现代化进程中亟待研究的重大命题，是观测国家治理理论和实践发展趋势的重要风向标。《国家治理》编辑部在连续多年重大课题追踪研究基础上，结合专家意见和网络调查结果，最终遴选出2026年国家治理领域值得关注的十个课题，分别是：当前，人工智能技术加速迭代演进，正在深刻改变人类生产生活方式、重塑全球产业格局。人工智能发展和治理，成为世界各国面临的共同课题。从“人工智能爆发式发展对国家治理的影响”（2024），到“完善人工智能发展和治理体系”（2025），再到“‘人工智能+’背景下的治理范式变革与风险防控”（2026），人工智能相关课题连续三年入选“国家治理领域值得关注的十个课题”，反映出专家学者和广大读者对人工智能发展与治理问题的持续关注。人类发展的历史雄辩地证明，技术不仅是工具性革新，更是深刻重塑社会结构与治理逻辑的力量。技术革新产生复杂的衍生风险，构成当前国家治理必须面对的重要命题。党的二十届四中全会提出“全面实施‘人工智能+’行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合”，强调“加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则”。随着“人工智能+”行动开展，人工智能进入千行百业，针对“人工智能+”与产业融合、数智化转型、国家安全、大模型的开发和应用、全球网络空间治理等议题的讨论，在理论界、学术界广泛展开。人工智能大模型深度融入公共决策、社会服务、城市管理等领域，催生治理理念、运行机制与服务模式的深刻变化，引发决策范式的结构性变革。大模型替代经验判断，通过海量数据挖掘与政策仿真，形成“数据—知识—决策”的智能闭环，在大幅提升治理的精准性与预见性的同时，也带来一系列风险挑战。例如，治理主体异化、算法偏见、责任归属模糊、敏感数据泄露与隐私侵犯风险等。因此，亟需研究国家层面的人工智能治理框架，构建“数据驱动、人机协同”的治理新范式。重点包括：建立人工智能辅助决策模型，实现政策效果的精准预测和动态优化；强化数据安全和隐私保护，在保障安全的前提下充分释放数据价值，推动治理模式创新；提升算法透明度、公平性与可解释性，探索金融、医疗、政务等重点领域人机协同决策的权责界定和监管框架，加快自主可控的人工智能治理技术体系建设等。治国之道，富民为始。习近平总书记强调：“我们始终坚定人民立场，强调消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，是党和政府的重大责任。”党的二十届四中全会提出：“稳步扩大中等收入群体规模”，“推动形成橄榄型分配格局”，“扎实推进全体人民共同富裕”。从“共同富裕的内涵与实现路径”（2022），到“共同富裕的阶段性衡量标准”（2023），再到“共同富裕背景下的乡村振兴”（2024），共同富裕课题连续三年入选“国家治理领域值得关注的十个课题”。2026年入选的“稳步扩大中等收入群体规模的重点与难点”课题，是共同富裕课题的深化延伸。国家统计局将家庭年收入在10万至50万元的群体列入中等收入群体。据此标准，我国目前中等收入群体总人数突破4亿人，主要有国有企业管理层和技术人员，大中型民营企业领导层，科研机构、金融、教育、会计、评估、计算、咨询、中介等行业员工等。2022年11月，习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会上提出“使中等收入群体在未来15年超过8亿”的目标。党的二十届四中全会首次提出“中等收入群体倍增”计划，目标将中等收入人口从4.2亿增至6亿左右。稳步扩大中等收入群体，从理论上看是形成橄榄型分配格局、缩小收入差距的关键；从发展阶段看，是跨越“中等收入陷阱”的重要支撑；从国际经验看，是社会稳定的“压舱石”。当前，我国扩大中等收入群体规模，主要面临以下几方面困难。一是我国的中等收入群体城乡分布不均衡，多集中在城镇，农村人口难以进入。二是我国经济增速放缓，部分中等收入人群，难以维持原有的收入水平。三是潜在中等收入群体向实际中等收入群体的转化过程，受就业机会、收入来源、社会保障等因素影响，面临一定困难。建议从以下方面精准施策，解决扩大中等收入群体难点。深入推进以人为本的新型城镇化，提高农村居民收入和民生保障水平。完善民营经济促进法配套法规政策，优化民营经济发展环境，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长。聚焦高校毕业生、科技领域技能人才、中小企业主、个体工商户、进城务工农民工、灵活就业人员等潜在中等收入群体，深入研究其面临的现实问题，通过完善潜在中等收入人群社会保障等精准施策。大力发展职业教育，健全终身职业技能培训制度，优化人力资源布局。习近平总书记指出：“我国长期是世界人口最多的国家，人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事。”人口问题多次入选“国家治理领域值得关注的十个课题”，从2022年的“应对人口老龄化挑战的治理创新”，到2024年“人口负增长阶段的人口高质量发展”，再到2026年“人口高质量发展与全人群全生命周期人口的服务体系”，学术界对于人口问题的关注热度不减。人口老龄化问题、人口高质量发展、人口服务体系等议题，都是对我国人口发展新阶段特征的回应，也是推进中国式现代化的战略抉择，体现了对人口发展现实挑战、国家战略导向与民生需求升级的关切。从人口发展新形势看，当前我国已进入人口减量发展阶段，少子化、老龄化、区域人口分化呈现叠加演进态势。根据《中国统计年鉴（2025）》数据，2024年，我国65岁及以上人口占比达15.66%，与0—14岁少儿人口占比基本持平。16—59岁劳动力供给将持续下降，区域间人口结构分化明显，人口跨区域流动规模仍达3.76亿人，呈现出长江流域及南方相对年轻、黄河流域及北方相对老龄化的地理格局。党的二十届四中全会提出“促进人口高质量发展”，强调从应对老龄化向全面提升人口素质转变。健全覆盖全人群全生命周期的人口服务体系，正是将人口压力转化为人力资源红利的关键举措，重点在于构建衔接各年龄段、覆盖各群体的制度框架，推动人口工作从“数量调节”向“素质提升、结构优化、流动畅通”转型。从民生需求升级来看，健全覆盖全人群全生命周期的人口服务体系直击群众急难愁盼问题。当前，幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的公共服务和社会保障体系已初步建成，但存在服务碎片化、覆盖不全面、协同性不足等短板。普惠托育资源短缺、老年人力资源开发不足、流动人口公共服务不均等问题相对突出，养老床位闲置与供给不足并存的矛盾亟待破解。建议聚焦“全人群、全过程、全周期”服务供给，重点攻克“一老一小”服务短板，回应新就业群体、大龄单身群体等需求。从治理能力现代化来看，健全覆盖全人群全生命周期的人口服务体系是促进人口高质量发展的新路径。人口问题的复杂性要求突破部门分割、政策碎片化阻碍，构建跨部门协同机制。建立健全人口服务立法、财政投入稳定增长、大数据信息共享等制度，推动治理模式从“管理”向“服务”转型，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要实践样本，其成果将为延迟退休、长期护理保险、基本公共服务均等化等关键改革提供理论支撑。党的二十届四中全会提出：“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴。”2020年至今，乡村振兴相关课题持续入选“国家治理领域值得关注的十个课题”。2020年“全面脱贫与乡村振兴有效衔接”，课题聚焦破解政策延续性难题；2021年“全面建成小康社会后如何更好推进乡村振兴”，立足新发展阶段，探索脱贫后可持续路径；2022年“乡村振兴与城乡融合发展”，直面城乡二元结构痛点，推动要素向乡村下沉；2024年“共同富裕背景下的乡村振兴”，着眼共同富裕战略全局，着力缩小城乡差距；2026年“增强乡村全面振兴内生动力”，乡村振兴从外部帮扶转向内生驱动。党的十八大以来，党和国家通过一系列帮扶政策，推动脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接。然而，依靠外部资源输入的模式具有一定局限性，实现从外部“输血”向内生“造血”转变，是增强乡村发展内生动力，推动乡村全面振兴取得新进展、农业农村现代化再上新台阶的关键。当前，乡村发展内生动力不足的问题主要表现为：有的农民缺乏“主人翁”意识，存在“等靠要”思想，缺乏主动参与意识；农村集体经济薄弱，产业支撑乏力；青壮年大量外出务工，农村“空心化”“老龄化”严重，劳动力结构失衡；县域富民产业链条较短等。为进一步提升乡村发展内生动力，建议完善过渡期后的帮扶政策体系，健全国家投入保障机制，形成乡村资产长效管理机制；提高农业社会化服务质效，因地制宜发展新型农村集体经济、特色产业，增强村集体“造血”功能；促进城乡资金、人才等要素双向流动，以新产业新业态引领乡村产业提质增效，促进农民就业和增收；创新乡村振兴投融资机制，完善差异化金融服务体系，助力“三农”发展；加强文明乡风建设，丰富农民文化生活，推进农村移风易俗，为乡村全面振兴铸魂。优化新质生产力空间布局，是治国方略的空间安排，是妥善处理区域发展公平和效率的关键举措。习近平总书记强调：“不同地区、不同领域要从实际出发，因地制宜发展新质生产力，不能一哄而起。”党的二十届四中全会提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，强调“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。2025年中央经济工作会议将“坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力”作为2026年经济工作的重点任务之一，强调“制定全国统一大市场建设条例，深入整治‘内卷式’竞争。”2024—2026年，“国家治理领域值得关注的十个课题”连续三年关注新质生产力发展：2024年“新质生产力与高质量发展新动能”话题首次入选，2025年聚焦“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”，2026年探讨“优化新质生产力空间布局”。“十四五”时期，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，迎难而上、砥砺前行，推动经济运行稳中有进，新质生产力稳步发展，高质量发展取得新的历史性成就，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶。同时要看到，我国新质生产力空间布局还面临以下现实问题：一是区域协同不畅，东中西部、南北方、城市群与县域间发展差距明显，产业同质化与低水平重复建设制约整体合力；二是产业链供应链韧性不足，要素流动壁垒导致资源错配，新兴产业发展存在盲目跟风，关键产业链存在断点、堵点；三是绿色转型基础不牢，有的区域能耗排放偏高，绿色技术支撑与激励机制仍不完善。优化新质生产力空间布局，我们必须深入学习领会习近平总书记关于发展新质生产力的重要论述精神，不折不扣贯彻落实好党的二十届四中全会精神和中央经济工作会议部署，立足国家战略全局，通过因时因地制宜、因业分类施策，强化区位发展位势，推动产业布局、人口分布、基础设施建设、资源环境承载能力等多个方面相互匹配、相互促进。学者建议，一是从东部与中西部、南方与北方、城市群与县域之间发展差距依然显著的实际出发，综合考虑各省（市、区）发展的基础和条件，根据各地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展。二是构建跨区域、跨部门的新质生产力协同布局机制，推动创新要素自由流动，引导形成“研发—制造—应用”跨区域协同链，将欠发达地区嵌入国家创新体系，着力解决重复建设、资源错配、协同不足问题，避免“强者恒强、弱者掉队”。三是综合运用政策引导、财政转移支付、重大定向项目与创新走廊共建等手段，推动要素精准配置，补齐供应链短板，促进产学研用融合。立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。习近平总书记强调：“时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善。”党的二十届四中全会提出：“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设。”2026年，“加强新兴领域立法”首次进入“国家治理领域值得关注的十个课题”，反映出学者和公众对建设更高水平的法治中国的共同关切。当前，以人工智能、数字经济、低空经济等为代表的新兴领域迅猛崛起，成为培育新质生产力、推动高质量发展的重要引擎。但新兴领域技术迭代快、业态创新多、跨界融合深的特性，也带来新的问题。例如，人工智能大模型研发中的知识产权争议、数据信息泄露与数据安全问题、自动驾驶事故的责任认定难题、低空飞行器的监管标准空白与安全隐患等，都是新兴领域立法不容回避的重大议题。相较于一般的立法工作，新兴领域立法有其独特性：一是前瞻性，技术迭代带来新问题新风险频发，事后监管难以完全满足治理需要，因而对立法的前瞻性提出更高要求；二是平衡性，新技术发展具有不确定性，过严监管抑制技术创新，监管不足易致风险失控，立法应注重安全与发展、公平与效率等一体两翼的平衡统一；三是系统性，新兴领域立法是一项系统工程，需统筹不同领域之间的逻辑治理关系，考虑法法衔接的治理秩序；四是跨域性，新兴技术具有突破国家或地域界限适用的特性，开展新兴领域立法工作，需统筹国内治理和涉外法治建设。针对新兴领域治理，我国近年来着重加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、风险防控等方面立法，加快发展新质生产力、数字经济、低空经济和碳达峰碳中和、人工智能、大数据等领域法律法规制度建设。“十四五”期间，《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律先后颁布实施；《关键信息基础设施安全保护条例》《未成年人网络保护条例》《网络数据安全管理条例》《政务数据共享条例》等行政法规，以及算法推荐、数据出境、生成式人工智能、人脸识别技术应用安全等配套规章，相继制定出台。这些法律法规，共同构建起我国网络发展与安全、数据安全和共享利用、个人信息保护等方面的制度基础。未来，我们还需推动新兴领域立法从“跟跑”“并跑”向“领跑”转变，持续加强互联网内容管理、数字经济、无人驾驶、人工智能、低空经济等新技术新业态法律法规制度供给，以高质量立法护航高质量发展。加快建设全国统一大市场，不仅是构建新发展格局、推动高质量发展的需要，而且是赢得国际竞争主动权的需要。2025年7月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议提出，纵深推进全国统一大市场建设的基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。2025年10月，党的二十届四中全会将“全国统一大市场建设纵深推进”作为“十五五”时期经济社会发展的主要目标，专章部署“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”，强调“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”。这些都为破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，指明方向、提供遵循。2026年“破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”入选“国家治理领域值得关注的十个课题”，凸显有力有效地破除各种体制机制障碍，释放我国超大规模市场潜力，增强国内大循环内生动力的必要性和重要性。近年来，我国围绕全国统一大市场建设打出一套“组合拳”，推动市场基础制度不断健全，市场设施互联互通持续增强，商品服务和资源要素流动更加顺畅，一批妨碍全国统一大市场建设的突出问题得到初步整治，全国统一大市场建设取得明显成效。同时要看到，地方保护的“隐性篱笆”、企业低价无序竞争、“不愿”共享“不敢”开放“不能”流通的数据壁垒等卡点堵点问题还亟待破解。纵深推进全国统一大市场建设，需聚焦重点难点问题，既“拆墙”又“建路”，既有“硬联通”也有“软联通”，从顶层设计、法律法规、要素市场化改革以及市场监管等多个方面入手破除卡点堵点，推进国内市场由“大”转“强”。其一，打通妨碍商品要素流动的卡点堵点，综合整治企业“内卷式”竞争、规范政府采购和招标投标、规范地方招商引资、推动内外贸一体化发展、开展规范涉企执法专项行动等举措。其二，完善有利于纵深推进全国统一大市场建设的体制机制，健全有利于市场统一的财税体制、深化统计核算制度改革、健全社会信用体系和监管制度、完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系等。其三，进一步强化金融监管协同，推动支付清算、征信体系全国一体化，引导金融资源向中西部及县域市场倾斜，为全国统一大市场建设筑牢金融基础，促进经济循环畅通与区域协调发展。党的二十届四中全会提出，“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新”。实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。2024年“韧性城市建设与应急管理”入选“国家治理领域值得关注的十个课题”，2026年“城市更新面临的新挑战新任务”受到学者与读者广泛关注。城市治理相关主题再度入选“国家治理领域值得关注的十个课题”，反映人民群众对于建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的迫切期待。当前，推进城市更新面临一系列新挑战新任务，如投入资金回报周期长，单靠政府难以兜底，社会资本观望情绪浓；有的地区城中村、老旧街区产权主体多、租赁关系复杂，文物保护限制交织，多方利益协调机制缺位，导致项目周期不可控；有的地区文化传承与社区营造“软任务”变硬指标，大拆大建造成“千城一面”，历史肌理、市井网络消失，社区参与度不足导致空间更新后活力有待提升等等。城市更新需遵循周期性、协同性原则，兼顾韧性治理与人本导向，积极推动城市发展理念、方式、动力、重心、方法的系统性转变，将共建共治共享理念深度融入城市更新全过程，以城市更新推动城市发展方式和经济发展方式转型升级，以城市高质量发展带动经济社会高质量发展。为此，需着力在规划、资金、运营、治理等方面下功夫，因地制宜、探索创新，持续推进城市更新行动。专家学者建议，建立可持续的城市建设运营投融资体系，发挥政府资金撬动作用，鼓励金融机构开发金融产品，提供长周期、低利率的信贷支持；依托“一委一办一平台”工作体系，推动“城市管理进社区”“物业服务进家庭”；优先对灾害风险最大、最脆弱的承灾体进行更新改造，筑牢城市的公共安全防线；将历史建筑活化率、社区活动频次、居民满意度纳入更新验收评价体系，对文保区实行“微改造+业态针灸”，把文化IP转化为可持续运营资产。党的二十届四中全会提出，“构建中华文明标识体系”。中华文明是世界上唯一绵延不断且以国家形态发展至今的伟大文明，具有突出的连续性、创新性、统一性、包容性、和平性。中华文明标识体系，是中华民族在历史长河中形成的一系列展现中华文明深厚内涵，彰显中华文明特质与中华民族精神追求的代表性符号和标志性象征，其存在形态丰富多样，涵盖视觉、听觉、触觉、嗅觉与味觉等全感官领域。伴随数字技术的迅猛发展，通过构建中华文明标识体系，展现中华文明延绵不断、兼收并蓄的发展脉络，增强中华民族自豪感、凝聚力，意义重大而深远。中华文明标识体系的构建与传播，是新时代提升国家文化软实力、推动文明交流互鉴的战略工程。当前，中华文明标识体系构建已从理论构想走向系统实践。专家提出，中华文明标识体系的构建与传播，需综合历史学、考古学、文化学、传播学等多学科视角，推动人文社科领域的交叉融合与范式创新；超越标识的简单罗列，深入探析其生成、演进与认同的内在机理，系统揭示中华文明标识何以形成、如何维系传承并发挥凝聚功能的内在逻辑；既要“守正”又要“创新”，将历史智慧与时代创新结合，通过话语形式的现代化转型，以共情传播强化情感认同，借助全媒体矩阵拓宽覆盖，凝聚价值共识、深植认同基因。专家建议，中华文明标识体系的构建与传播，需突破“文化符号大杂烩”惯性，将浩如烟海的中华文明资源按“物质—精神—制度—行为”四大维度重新编码：物质层面，长城、故宫、汉服、饺子等可触可感的实体，成为“视觉冲击+文化锚点”的支点；精神层面，中庸、和而不同、天人合一等中国传统哲学思想，通过生活化场景完成“解构概念+价值联结”；制度层面，礼乐教化、选贤任能、监督监察等，以“历史逻辑+当代实证”凸显中国制度的世界价值；行为层面，中医诊疗、茶道、春节习俗等，借助“活态展示+参与互动”丰富传播样态与渠道。当前，世界进入新的动荡变革期，全球治理走到新的十字路口。冷战思维、霸权主义、保护主义阴霾不散，气候变化、数字鸿沟等全球性问题应对迟缓，人工智能、网络空间、外空等新疆域的治理相对缺位，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字等多重赤字交织叠加，完善全球治理体系成为世界各国共同的迫切需求。在此背景下，继2021年“‘两个大局’下的国家治理与全球治理”入选“国家治理领域值得关注的十个课题”后，2026年“完善全球治理体系的中国方案”再度入选，凸显当前完善全球治理体系的紧迫性。应对全球治理困境，中国作为负责任大国，坚定站在历史正确一边，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展，持续为人类文明和进步事业贡献中国智慧、中国方案。2025年9月1日，习近平主席站在世界各国安危与共和人类社会发展进步的高度，在“上海合作组织+”会议上郑重提出全球治理倡议，成为继全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议之后，中国贡献的又一重要国际公共产品，共同构成中国推动全球治理变革的完整框架。完善全球治理体系非一日之功，也非一国之事。在百年变局加速演进的背景下，唯有坚持真正的多边主义，践行全人类共同价值，推动全球治理体系不断完善，才能筑牢安全与繁荣的根基。一是践行真正的多边主义，切实发挥联合国在全球治理中不可替代的重要作用，推动国际货币基金组织、世界银行等机构改革，提升发展中国家代表性与发言权，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。二是强化行动导向，将四大全球倡议的核心理念转化为具体领域的国际规则与标准，提升我国在国际事务中的制度性参与能力，推动多边机制协同发力，在新兴领域凝聚国际共识，制定普惠互利共赢的国际规则，以务实合作化解治理碎片化难题。三是对我国在脱贫攻坚、绿色发展、数字经济发展等方面的成果经验进行理论提炼与国际表达，提升中国方案在国际社会的影响力，展现大国担当。来源 | 《国家治理》2026年第1期
新媒体编辑 | 王皎皎
美编 | 宋扬
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