山东省17地市经济财政实力及债务分析

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近年来，山东省可支配财力[3]持续增长，2013-2015年分别为1.19万亿元、1.28万亿元和1.48万亿元，其中一般公共预算收入总计占可支配财力的比重分别为62.55%、62.37%和71.80%，处于较高水平。整体看，山东省可支配财力稳定性较好。同期，山东省省本级可支配财力分别为0.30万亿元、0.32万亿元和0.53万亿元，其中上级补助收入分别为0.22万亿元、0.23万亿元和0.21万亿元。整体看，山东省省本级可支配财力对上级补助的依赖度高。

山东省一般公共预算收入在全国处于较高水平，近年来保持较快增长，但增速有所放缓。2013-2015年，山东省一般公共预算收入分别为0.46万亿元、0.50万亿元和0.55万亿元，同比分别增长12.33%、10.24%和10.00%；其中税收收入分别为0.35万亿元、0.40万亿元和0.42万亿元，占一般公共预算收入的比重均超过76%，处于较高水平。整体看，山东省一般公共预算收入持续性和质量较好。此外，国家对于山东省的财政补助力度较大，对一般公共预算收入总计亦形成了较有力的支撑，2013-2015年山东省上级补助收入分别为0.20万亿元、0.20万亿元亿元和0.22万亿元。考虑到上年结余及调入资金等因素后，2013-2015年山东省一般公共预算收入总计分别为0.74万亿元、0.80万亿元和1.06万亿元。

与经济总量相比，山东省一般公共预算收入占地区生产总值的比重较低，2013-2015年分别为8.34%、8.46%和8.78%。2015年，山东省一般公共预算收入占地区生产总值的比重位列全国各省（区）市第26位，排名靠后，单位地区生产总值形成财政收入的能力相对较差。

山东省一般公共预算支出主要集中于教育、农林水事务、社会保障和就业、城乡社区事务和医疗卫生等领域，2013-2015年一般公共预算支出分别为0.67万亿元、0.72万亿元和0.78万亿元，同比分别增长13.28%、7.30%和14.95%，其中上述5个领域支出合计分别为0.39万亿元、0.44万亿元和0.52万亿元，占一般公共预算支出的比重均超过58%。同期，山东省一般公共预算自给率[6]分别为68.17%、70.04%和67.02%，处于尚可水平。考虑到上级补助收入、上年结余、上解上级支出、结转下年支出等因素后，2013-2015年山东省全省一般公共预算收入总计和支出总计实现平衡。

山东省政府性基金预算收入主要来源于国有土地使用权出让收入，近年来受房地产市场景气度等因素影响有所波动。2013-2015年，山东省政府性基金预算收入分别为0.36万亿元、0.40万亿元和0.30万亿元，其中国有土地使用权出让收入分别为0.29万亿元、0.31万亿元和0.21万亿元，占政府性基金预算收入的比重均超过74%。考虑到上级补助收入、上年结余和调入资金等因素后，2013-2015年山东省政府性基金预算收入总计分别为0.44万亿元、0.48万亿元和0.41万亿元。

从政府性基金预算支出情况看，2013-2015年山东省政府性基金预算支出分别为0.37万亿元、0.40万亿元和0.31万亿元，基本能够被政府性基金预算收入所覆盖。同期，山东省城乡社区事务支出分别为0.33万亿元、0.36万亿元和0.28万亿元，占政府性基金预算支出的比重均超过88%。考虑到上解上级支出、调出资金及年终结余等因素后，2013-2015年山东省政府性基金预算支出总计和收入总计实现平衡，且有一定结余。2013-2015年，山东省政府性基金预算年终结余分别为675.57亿元、723.84亿元和410.54亿元。

根据山东省财政厅提供的数据，截至2014年末山东省（含青岛）地方政府性债务总额为1.17万亿元[7]，与2014年可支配财力（1.28万亿元）相比，债务风险总体可控；其中政府负有偿还责任的债务余额为9252.8亿元，位列全国各省（区）市第2位，排名靠前，较2013年末增加3865.52亿元，占地方政府性债务总额的比重为79.01%；负有担保责任的债务余额和可能承担一定救助责任的债务余额分别为1089.1亿元和1368.7亿元，较2013年末分别减少356.76亿元和218.93亿元。

以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比，2014年末山东省地方政府债务余额是其2015年一般公共预算收入的1.67倍，位列全国各省（区）市第21位，处于相对较低水平；同期末，贵州省、青海省、辽宁省、云南省、广西壮族自治区和内蒙古自治区地方政府债务余额分别是其2015年一般公共预算收入的5.84倍、4.42倍、4.13倍、3.32倍、2.83倍和2.79倍，位列全国各省（区）市前六。

从举债主体所在地方政府层级来看（含青岛），2014年末山东省省本级、市本级、县级的债务比重分别为10.25%、42.77%和46.98%，其中省本级债务占比较2013年6月末下降4.37个百分点，债务进一步向市县级集中。从各层级债务结构看，市本级和县级债务以政府负有偿还责任的债务为主，省本级债务以负有担保责任的债务为主。

从地方政府性债务举债主体来看（含青岛），2014年末山东省融资平台公司、经费补助事业单位、政府部门和机构、国有独资或控股企业、其他主体分别举借债务5343.50亿元、1940.20亿元、2856.00亿元、1283.70亿元和287.20亿元。其中，融资平台公司政府性债务占比45.63%，是政府性债务的主要举债主体。

从债务资金来源看（含青岛），银行贷款、发行债券、转贷债务、非银行金融机构融资、供应商应付款是山东省政府性债务的主要来源，2014年末分别为5378.30亿元、1338.60亿元、842.70亿元、883.80亿元、1876.50亿元。

根据《关于2015年山东省地方政府债务限额及省级预算调整方案的报告》，山东省2015年度地方政府债务限额为9533.8亿元（含青岛市地方政府债务限额1090.6亿元），具体构成为山东省经清理甄别确认的截至2014年末政府负有偿还责任的债务余额9252.8亿元，以及2015年新增债务限额281亿元。

青岛市1986年10月获国务院批准成为计划单列市，并获得相当于省一级的经济管理权限。截至2014年末，青岛市地方政府性债务余额为1623.84亿元，其中负有偿还责任的债务余额为1047.59亿元，占地方政府性债务总额的比重为64.51%；负有担保责任的债务余额和可能承担一定救助责任的债务余额分别为106.76亿元和469.49亿元。扣除青岛市政府性债务余额后，2014年末山东省（不含青岛）政府性债务余额为1.01万亿元，其中负有偿还责任的债务余额为8205.21亿元，占地方政府性债务总额的比重为81.35%，全省（不含青岛）政府债务率为86.7%，处于尚可水平；负有担保责任的债务余额和可能承担一定救助责任的债务余额分别为982.34亿元和899.27亿元。

经全国人大、国务院批准，2015年财政部下达了6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。根据财库〔2015〕102号，地方政府可采用定向承销方式在置换债券限额内发行一定额度地方债。2015年全年，全国34个省（区）市[8]完成公开和定向发行地方政府债券285支，发行金额合计3.84万亿元。

2015年，山东省（不含青岛）累计发行地方政府债券1994.00亿元，发行规模在全国34个已发债省（区）市中位列第4。其中公开发行规模为1675.20亿元（其中，1409.20亿元用于置换到期债务本金，266.00亿元为新增额度），定向发行规模为318.80亿元。按债券类别分，一般债券发行规模为1691.66亿元，专项债券发行规模为302.34亿元；按发行期限分，3年期发行规模为454.97亿元，5年期发行规模为633.80亿元，7年期发行规模为579.74亿元，10年期发行规模为325.49亿元。从发行利率来看，与前五日国债收益率均值相比，定向发行利差[9]区间为43~54BP，公开发行利率低于定向发行，公开发行利差区间为0~26BP。

2015年，青岛市累计发行地方政府债券227.00亿元，发行规模在全国34个已发债省（区）市中位列第32。其中公开发行规模为57.00亿元，全部为新增额度，定向发行规模为170.00亿元。按债券类别分，一般债券发行规模为178.19亿元，专项债券发行规模为48.81亿元；按发行期限分，3年期发行规模为17.82亿元，5年期发行规模为77.86亿元，7年期发行规模为63.22亿元，10年期发行规模为68.10亿元。从发行利率来看，与前五日国债收益率均值相比，定向发行利差区间为42~53BP，公开发行利率低于定向发行，公开发行利差区间为0~25BP。

2015年12月，财政部下发了财预[2015]225号文件，提出对地方政府债务实行限额管理，省级人民政府要严格按照限额举借地方政府债务。2016年1月，财政部下发了财库[2016]22号文件，重申了地方政府债务限额管理原则，并对2016年地方政府债券发行工作做出了指导意见。2016年前三季度，全国34个省（区）市发行了地方政府债券，发行支数合计259支，发行金额合计5.08万亿元。

2016年前三季度，山东省（不含青岛）累计发行地方政府债券3433.40亿元，发行规模在全国34个已发债省（区）市中位列首位。其中公开发行规模为2116.90亿元（其中，1527.50亿元用于置换到期债务本金，589.40亿元为新增额度），定向发行规模为1316.50亿元。按债券类别分，一般债券发行规模为1831.61亿元，专项债券发行规模为1601.79亿元；按发行期限分，3年期发行规模为686.67亿元，5年期发行规模为1030.02亿元，7年期发行规模为1030.02亿元，10年期发行规模为686.68亿元。从发行利率来看，与前五日国债收益率均值相比，定向发行利差区间为35~42BP，公开发行利率低于定向发行，公开发行利差区间为3~27BP。

2015年前三季度，青岛市累计发行地方政府债券305.40亿元，发行规模在全国34个已发债省（区）市中位列第32位。其中公开发行规模为78.00亿元，全部为新增额度，定向发行规模为227.40亿元。按债券类别分，一般债券发行规模为169.64亿元，专项债券发行规模为135.76亿元；按发行期限分，3年期发行规模为16.96亿元，5年期发行规模为118.77亿元，7年期发行规模为78.04亿元，10年期发行规模为91.62亿元。从发行利率来看，与前五日国债收益率均值相比，定向发行利差区间为37~44BP，公开发行利率低于定向发行，公开发行利差区间为15~25BP。

山东省下辖济南、青岛2个副省级市，以及淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、莱芜、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽15个地级市。作为我国海岸线长度第四的省份，山东省全省海岸线全长约2531公里，有7个市为沿海城市[10]。目前，山东省已形成山东半岛蓝色经济区、省会城市群经济圈、西部经济隆起带、以及黄河三角洲高效生态经济区发展格局。其中，山东半岛蓝色经济区包括青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市沾化区和无棣县；省会城市群经济圈包括济南、淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州7个市；西部经济隆起带包括枣庄、济宁、临沂、德州、聊城、菏泽6市及泰安市宁阳县和东阳县；黄河三角洲高效生态经济区包括东营、滨州两市及潍坊寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县和烟台莱芜市。

从各经济区域的发展规划看，山东半岛蓝色经济区主要发展海洋经济、省会城市群经济圈主要依托省会城市优势带动周边地区发展、黄河三角洲高效生态经济区主要发展高效和循环经济、西部经济隆起带主要致力于打造能源化工、生物医药、机电制造、农产品加工、商贸物流等产业基地。2014年，山东半岛蓝色经济区和省会城市群经济圈对山东省经济增长的贡献率分别为46.64%和35.13%。2015年，中韩自贸区谈判完成，将威海市列为自由经济区，有望助推山东省经济更好发展。

作为计划单列市，青岛市经济实力在山东省内位列首位，烟台市凭借良好的区位优势和快速发展的新兴工业、经济实力在省内位列第二，省会城市济南市经济实力位列第三，潍坊市近年来经济发展速度较快、经济实力在省内位列第四。以上四个城市2015年地区生产总值均超过0.50万亿元，其中青岛市地区生产总值规模较大，为0.93万亿元，占山东省地区生产总值的9.68%，同比增长8.1%。除济南市外，经济实力排名靠前的其他三市均处于半岛蓝色经济区内。

除以上四市外，山东省内各市地区生产总值大多处于0.20万亿元至0.42万亿元之间，经济实力从高到低排名依次为淄博市、济宁市、临沂市、东营市、泰安市、威海市、德州市、聊城市、菏泽市、滨州市和枣庄市，其中位列第五的淄博市地区生产总值为0.41万亿元，同比增长7.1%；位列第十五的枣庄市地区生产总值为0.20亿元，同比增长7.1%。除东营市和威海市外，经济实力次之的城市均处于省会城市群经济圈或西部经济隆起带、大多为内陆城市。

经济实力排名靠后的地级市为日照市和莱芜市，其中日照市以采矿业、制造业和电力等传统工业为支柱产业，经济实力位列全省倒数第2位，2015年实现地区生产总值0.17万亿元，同比增长7.5%；莱芜市以钢铁等相关产业为主导，产业结构单一，经济实力排名末位，2015年仅实现地区生产总值665.83亿元，同比增长6.6%，增速亦排名末位。

整体看，山东省内沿海和省会城市经济较发达，内陆城市经济发展相对较均衡，以采矿、钢铁等传统产业为主导的城市经济实力偏弱。

从经济增速看，受宏观经济下行等因素影响，2015年山东省内各市（除青岛市外）地区生产总值增速均不同程度放缓，仅青岛市地区生产总值增速较上年提升0.1个百分点。2015年，山东省地区生产总值同比增速为8.0%，省内各市地区生产总值同比增速区间为6.6%至9.3%，其中同比增速较高的为菏泽市和聊城市，分别为9.3%和8.8%，分列第一和第二；同比增速较低的为东营市和莱芜市，分别为6.9%和6.6%，分列倒数第二和末位。其中，东营市[11]地区生产总值增速较低系石油、天然气开采业等行业景气度大幅下滑所致。

从人均地区生产总值看，由于人口较少，2015年东营市、威海市和淄博市人均地产生产总值规模较大，分别为16.39万元、10.70万元和8.92万元，分列山东省内第一、第二和第五；剩余3个人均地区生产总值大于山东省人均地区生产总值（6.42万元）的地区为省内经济强市青岛、烟台和济南，人均地区生产总值分别为10.25万元、9.20万元和8.59万元，分列山东省内第三、第四和第六。人均地产生产总值规模最小的地区为菏泽市，2015年人均地区生产总值为2.82万元。除上述7个省市外，山东省内其他各市（不包括聊城市[12]）人均地区生产总值处于4.79万元到6.12万元，分布相对均衡。

从经济发展的驱动力看，投资和消费是拉动山东省下辖各市经济发展的主要动力，进出口对各市经济发展的拉动力差距较大、对沿海城市的拉动力较强。固定资产投资方面，2015年山东省固定资产投资保持较快增长，同比增速为10.6%，较上年下降2.0个百分点，省内各市固定资产投资同比增速区间为13.5%至14.6%，处于较高水平；从规模看，青岛市、烟台市、潍坊市和济南市固定资产投资总额位列前四，分别为6555.67亿元、4667.14亿元、4516.70亿元和3498.42亿元，莱芜市固定资产投资总额位列末位、为619.07亿元，其他各市固定资产投资规模处于1000亿元至3300亿元之间。

社会消费方面，2015年山东省社会消费品零售总额同比增速为10.6%，较上年下降2.0个百分点，省内各市社会消费品零售总额增速区间为9.0%至11.3%，均保持较高水平；从规模看，青岛市、济南市、烟台市和潍坊市社会消费品零售总额位列前四，分别为3713.70亿元、3410.30亿元、2679.45亿元和2277.50亿元；滨州市、枣庄市、东营市、日照市和莱芜市社会消费品零售总额低于1000亿元，分别为813.63亿元、805.40亿元、728.05亿元、603.87亿元和320.88亿元，排名后五位；其他各市社会消费品零售总额规模处于1000亿元至2000亿元之间。

外贸方面，山东省下辖各市进出口总额差异较大，沿海城市进出口总额规模较大，2015年青岛市和烟台市以798.88亿美元和527.52亿美元位列第一和第二，潍坊市、威海市、日照市和东营市以189.21亿美元、169.38亿美元、151.85亿美元和129.12亿美元分列第三至第六，其他各市进出口总额均低于100亿美元。从增速看，2015年山东省内多数地区进出口总额呈下降状态，当年山东省进出口总额同比增速为-12.7%，省内各市进出口总额同比增速区间为-57%至23%，其中同比增速为正的地区有菏泽市、滨州市、枣庄市、潍坊市、济宁市和威海市六市；除以上地区外，其他各市进出口总额均呈下降状态，其中降幅最大的为日照市，同比增速为-56.3%。

与经济发展水平相适应，2015年山东省内经济实力较强的青岛市、济南市、烟台市和潍坊市一般公共预算收入规模位列前四，分别为1006.26亿元、614.32亿元、542.66亿元和484.51亿元；莱芜市一般公共预算收入规模位列末位，为49.60亿元，其他省内各市一般公共预算收入规模处于110亿元至430亿元之间。

从一般公共预算收入增速看，2015年山东省一般公共预算收入同比增速为10.0%，较上年下降0.2个百分点，省内各市一般公共预算收入同比增速区间为1.1%至13.1%，除菏泽市、枣庄市和淄博市一般公共预算收入实现恢复性增长、同比增速较上年有所提升外，其他省内各市一般公共预算收入同比增速基本与上年持平或呈现不同程度下降，其中同比增速与上年基本持平的地区有潍坊市、济南市和威海市；同比增速较上年降幅较大的有莱芜市、东营市和德州市，2015年德州市一般公共预算收入同比增速较上年下降7.4个百分点，降幅最大，主要系当地支柱产业（如农产品加工、建材、化工等）增长乏力，工业效益低位运行，企业所得税和行政事业性收费大幅下降所致[13]。

从一般公共预算收入构成看，2015年山东省下辖各市税收收入占一般公共预算收入的比重均处于70%至85%之间，整体看山东省下辖各市一般公共预算收入质量较好。从一般公共预算收入对一般公共预算支出的覆盖程度看，2015年山东省下辖各市一般公共预算自给率差别较大，其中济南市、东营市、烟台市、淄博市和青岛市一般公共预算自给率均超过79%，一般公共预算收入对其支出的覆盖程度较好；其他各市一般公共预算自给率均低于75%，一般公共预算收入对其支出的覆盖程度欠佳，主要依靠上级补助收入等弥补，其中一般公共预算自给率最低的地区为菏泽市、仅为44.5%。

2015年，山东省政府性基金预算收入同比下降25.1%，下辖各市（除泰安市、日照市和莱芜市）政府性基金预算收入也普遍下降，其中降幅较大的地区为枣庄市、临沂市、东营市和德州市，同比分别下降50.9%、56.2%、57.8%和65.1%。

从政府性基金预算收入规模看，2015年济南市、青岛市和潍坊市政府性基金预算收入规模较大，分别为493.06亿元、468.51亿元和330.32亿元，分列省内各市前三。以政府性基金预算收入与一般公共预算收入规模相比，2015年日照市、济南市和威海市地方财力对政府性基金预算收入的依赖度大，政府性基金预算收入对一般公共预算收入的比率[14]均超过80%，分别为89.0%、80.3%和80.0%；潍坊市、泰安市、济宁市和临沂市地方财力对政府性基金预算收入的依赖度次之，政府性基金预算收入对一般公共预算收入的比率均超过50%，分别为68.2%、62.8%、57.2%和52.0%；其他各市地方财力对政府性基金预算收入的依赖度较低，其中东营市、滨州市以政府性基金预算收入对一般公共预算收入的比率27.3%和25.6%，位列倒数第二和末位。

从政府性基金预算自给率情况看，山东省下辖各市（除东营市、临沂市和菏泽市）政府性基金预算收入对其支出的覆盖程度较好，2015年政府性基金预算自给率均超过90%，其中泰安市和莱芜市政府性基金预算自给率分列第一和第二，分别为144.0%和104.5%。东营市、临沂市和菏泽市政府性基金预算收入对其支出的覆盖程度相对欠佳，2015年政府性基金预算自给率分别为88.1%、86.9%和79.7%。

从山东省下辖各市房地产开发投资情况看，经济实力较强的青岛市、济南市、烟台市、潍坊市房地产开发投资额规模较大，2015年分别为1122.35亿元、1014.14亿元、607.06亿元和467.91亿元，同比分别增长0.4%、10.5%、-0.8%和4.0%。除上述四市外，山东省内其他各市房地产开发投资额规模较小，处于30亿元至400亿元之间，其中房地产开发投资规模最小的为经济实力位列末位的莱芜市。

从房地产开发投资增速看，在库存压力下，2015年山东省内大部分地区房地产开发投资额同比增速较2014年有所下滑，其中增速下滑幅度最大的为济宁市，同比增速从2014年的29.3%下降42.7个百分点至-13.4%；增速下滑幅度次之的为淄博市，同比增速从2014年的17.9%下降21.5个百分点至-3.6%。受此影响，2015年山东省房地产开发投资额同比增速为1.6%，较上年下降5.6个百分点，部分省内地区房地产开发投资额呈现负增长状态，滨州市、东营市、烟台市、淄博市、枣庄市、威海市和济宁市房地产开发投资额均不同程度下降。

2015年，山东省内房地产开发投资额同比增速有所提升的地区为潍坊市、莱芜市、滨州市、威海市和菏泽市；其中，除菏泽市外，剩余四市房地产开发投资额均为恢复性增长[15]。同年，得益于商业营业用房投资大幅增长34.5%，菏泽市房地产开发投资额同比增速较上年提升0.5个百分点。