近日，《全国人大常委会公报2025年第六号》发布，公报正式披露了全国人大常委会对2024年度企业国有资产（不含金融企业）管理情况的监督调研报告。
调研报告显示，截至2024年底，全国国有企业资产总额401.7万亿元，负债总额260.5万亿元，国有资本权益为109.4万亿元。五年来，国有企业资产总额、国有资本权益年均分别增长11.4%、11%。
五年来，国有企业营收年均增长6%，全员劳动生产率年均增长7.7%，在竞争力上得到稳步提升；研发经费则年均增长8.6%，并涌现一系列重大创新成果，在创新力上持续增强；同时，国有企业还在控制力上保持稳定、在影响力上继续扩大、在抗风险能力上不断强化。
报告同时指出，国有资本和国有企业在发展中存在一些突出问题，需进一步推进改革发展。
全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、
全国人民代表大会财政经济委员会
关于2024年度企业国有资产（不含金融企业）
管理情况的监督调研报告
———2025年10月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上
全国人大财政经济委员会副主任委员
全国人大常委会预算工作委员会主任
许宏才
全国人民代表大会常务委员会：
按照《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划(2023-2027)》和《全国人大常委会2025年度监督工作计划》安排，本次常委会会议听取和审议国务院关于企业国有资产（不含金融企业）（以下简称企业国有资产）管理情况的专项报告。为做好常委会审议的服务工作，全国人大常委会预算工委、全国人大财经委组成专题调研组，召开专题座谈会，听取财政部、国务院国资委等国务院部门机构介绍相关情况；与部分中央部门单位和中央企业进行座谈调研；赴江苏、广西、辽宁、甘肃、河南、陕西等地开展实地调研；委托湖南、云南以及部分预算工委基层联系点开展专题调研，并书面征集了部分全国人大代表的意见建议。在此基础上形成了调研报告。部分全国人大财经委组成人员和相关领域的全国人大代表参加了座谈或调研。现将主要情况报告如下：
01
基本情况
02
存在的突出问题
国有资本和国有企业的一些基础性问题仍未有效解决，坚持和落实"两个毫不动摇"不够协调高效，国有企业高质量发展能力和水平还有待提高，还需进一步推进改革发展。
(一)布局结构有待优化
一是统筹调整机制有待健全。国有经济和国有企业布局规划全面性不足，中央对地方，省级对市县均缺乏实质性指导和监督，重复投资，同质化竞争，内卷式竞争问题比较突出。国企未有效实现"三个集中"。国有资本经营预算发挥统筹推进布局优化的作用不充分。
二是战略性新兴产业布局不够合理。各层级，各地域，各类型国企都在布局战略性新兴产业，有的地方要求超过一半的实体类国企将战略性新兴产业列为主业，存在"盲目铺摊子"倾向。战略性新兴产业布局大多集中在新能源，节能环保，人工智能等热门领域，并且主要在相对成熟的"跟跑"环节，产业引领作用发挥不明显。
三是部分传统产业转型升级缓慢。传统产业领域高端不足，低端内卷等现象依然存在。部分传统产业转型升级难度大，进度慢，成本挤压，销售不畅。有地方反映建筑业等传统产业"两金"规模较高，有些国企资金回笼慢，正常周转面临困难。
(二)监督管理有待加强
一是主责主业管理不够严格。部分中央企业将房地产，金融作为主业之一，偏离其承担的国家战略使命等核心主业，有的因房地产周期或金融风险拖累核心主业。部分地方国企在界定主责主业时基本上沿袭过去经营范围，未能有效落实聚焦主业，"瘦身健体"的目标。
二是鼓励创新驱动的机制不够健全。受保值增值和定期考核的制约，国企长远布局主动性不足。尽职合规免责和容错纠错机制不够明确具体，国企成为长期资本，耐心资本面临障碍。
三是部分地方国企监管不够到位。一些地方国企设立比较随意，部分区县级国企的监管职责分散在政府多个部门，管理比较粗放。有些地方国企没有完善的公司治理体系，主要遵照行政指令承担政府公益性项目，累积大量债务。
(三)考核评价还不完善
一是分类考核的精准性不足。不少国企同时从事公益性业务和商业性业务，对不同业务进行分账核算，分账考核的进展滞后，业务复杂，功能多元的国企很难直接与同行业的其他所有制企业横向对比。实践中，国企分类考核评价变为"一企一策"，有些地方实施考核时过度追求设置反映企业自身情况的个性化指标，每个企业都是特殊样本，难以发挥对比引导的作用。
二是评价指标的科学性不够。部分中央部门和地方考核未剔除经济周期，政府补贴投入等非经营性因素的影响，难以客观反映企业真实经营管理能力和水平。年度利润，营收等短期指标多，缺乏科技创新，产业链培育等长期指标引导。国有企业战略使命评价尚未建立，还面临内涵不清，主体不明，难以量化等挑战。
三是结果运用不够充分。部分地方尚未建立考核评价与薪酬追索扣回，"能上能下"有效衔接的机制。有的地方考核评价结果只能很小幅度影响国有企业负责人薪酬，任免等。考核评价报告仅有评价结果，未对企业经营，国资管理开展全面深入的分析，指导企业改善经营的作用不明显。
(四)发展质量有待提高
一是现代公司治理体系不完善。有些国企外部董事少，自身专业能力不强，来源渠道偏窄，董事会成员责任未完全落实。有些国企治理主体权责划分不够明晰，不同治理主体部分清单事项存在重复。有些国企经营透明度不高，外部监督不足，民主决策程序失效，出现盲目投资决策，违规上项目等问题。
二是部分国企风险管控不力。审计反映，近年来一些中央企业会计信息不实问题比较突出。有些国企开展融资性贸易，虚增营业收入规模。有些国企靠借债支持其他存在"爆雷"风险的国企化债，加剧债务风险。一些国企境外运营效益不佳，有的长期亏损，有的年度现金流较少。
三是市县国企经营效率不高。调研发现，市县国企总体上经营效益不高。2024年，区县级国企资产总额接近全国四分之一，亏损面超过50%。有的地方反映辖区内国有企业连续3年未实现保值增值，巨额亏损不仅冲减国有资本权益，还增加了地方政府的财政负担。
四是融资平台转型难度较大。调研发现，部分融资平台企业主要依托其持有的房地产，转型从事物业服务或停车场管理等，不仅收益低难以支撑还债压力，还加剧市场过度竞争。有的平台退出后，作为一般企业难以获得信贷支持，转向非标融资，进一步加剧了债务风险和经营困难。
03
相关建议
进一步深化国资国企改革，应当立足巩固社会主义基本经济制度，锚定构建高水平社会主义市场经济体制的目标，坚持和落实"两个毫不动摇"，推动国企实现高质量发展。
(一)优化国有资本布局
加强统筹协调。健全布局规划的统筹协调机制，加强中央对地方，省级对市县国有资本和国有企业布局的指导和监督，促进分层级，分区域的错位发展。切实遵循国有资本有所为，有所不为的原则，加强全级次国有企业清理，推动有限的资源更好实现"三个集中"。创新优化布局手段方式，发挥国有资本经营预算布局重要行业和关键领域的作用。精准发力战略性新兴产业。要做好战略性新兴产业规划引导，防范"内卷式"竞争。国有资本重点投入国家战略急需且市场力量不足的"卡脖子"领域或产业链环节，推动传统产业转型升级。用好国家"两重""两新"政策，一体推进设备更新，技术改造，工艺升级，不断向产业链价值链中高端迈进，促进传统产业高端化智能化绿色化发展。
(二)加强国企监督管理
严格主责主业管理。要推动国有企业聚焦核心功能，进一步压减无关多元主业。继续推进中央企业压减层级，加强对地方国企主责主业管理的指导，明晰功能定位，避免挤占民营经济发展空间，提高全社会资源配置效率。改革科技创新支持机制。建立健全创新发展激励机制，用好研发经费加计扣除等政策，优化长周期考评，完善尽职合规免责和容错纠错机制，引导国企持续加大研发投入，培育和发展新质生产力，推动国有资本成为更有担当的长期资本，耐心资本，投早，投小，投长期，投硬科技。强化地方国企监管。坚持政企分开，规范地方设立国有企业的条件和程序，明确政府与企业的职责边界。重点加强市县国企监管，压实监管机构责任，不留监管空白。
(三)完善考核评价机制
提高分类考核可比性。研究完善现行国企分类管理制度，加快分账核算工作，夯实分类分账考核基础。既要支持按照企业功能定位，规模大小，发展阶段实行差异化考核，也要平衡好共性指标和个性化指标，增强与同行业，各类所有制企业的横向可比性，强化引导作用。科学设置考核指标。重点考核企业主动作为和真实经营管理水平，更好激励国企主动担当作为。增加反映经营潜在风险和真实创新能力的指标，支持提升企业核心竞争力。平衡好短期和长远，合理量化科技创新，绿色发展等长期经营成效，引导企业高质量发展。加快构建科学合理的战略使命评价指标体系，强化评价结果的转化应用，与现有考核体系统筹协调。更好运用考核评价结果。加大考核结果与工资总额，高管薪酬，晋升培训硬挂钩的力度，强化"三能机制"应用。建立经营绩效评价结果的应用反馈机制，推动企业改进管理。建立公开透明的考核评价结果反馈机制。
(四)提升国企发展质量
完善现代公司治理。完善权责法定，权责透明，协调运转，有效制衡的公司治理架构，进一步细化完善国企党委，董事会，经理层权责清单，全面厘清权责边界，完善外部董事评价和激励约束机制，压实董事会成员责任，推进决策规范化和高效化，提升公司治理水平。细化完善国企信息公开范围，标准和程序，打造"阳光"国资国企。规范国企经营管理行为。针对会计信息不实，融资性贸易，过度负债等方面的风险隐患，建立健全各类风险防控长效机制，切实保障国有资产安全。统筹抓机遇和控风险，一体完善国企"走出去"与境外资产管理，加强前期规划和过程监管，压实企业集团主体责任。推进市县国企减量提质发展。一体推进融资平台清理和转型。推进融资平台有力有序有效出清，综合运用关停并转手段，减少对资产资源的低效无效占用。对确需保留的，制定明确的投资领域和方向指南，严格限定经营范围，防止形成不公平竞 争。
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