2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，标志着城市更新进入了一个全新的制度化、系统化发展周期。这一纲领性文件不仅为全国城市更新工作指明了方向，更对产业园区更新这一关键领域提出了明确要求。而在长三角制造业重镇常州，园区更新的实践早已先行先试，并已形成了一套颇具特色的“常州模式”。本文将从国家政策、行业影响、地方实践与企业探索四个维度，系统梳理常州园区更新的发展脉络与成效。
一、国务院《城市更新“十五五”规划》
国务院印发的《城市更新“十五五”规划》明确提出了到2030年城市更新行动取得重要进展、到2035年基本建成现代化人民城市的发展目标。规划全文涵盖培育城市发展新动能、营造高品质生活空间、推动绿色低碳转型、增强安全韧性等多项核心任务，其中与产业园区和厂房更新直接相关的章节梳理如下：
（一）培育壮大城市发展新动能（第二章）
规划明确提出“推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力”。
（二）激活城市存量资源潜力（第二章第二节）
规划要求“全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等”。
（三）推进老旧街区厂区改造提升（第三章第四节）
规划提出“推动老旧厂区功能转换，完善厂区及周边配套设施，优化景观环境，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升”。
（四）更大力度支持盘活存量土地（第八章第三节）
规划明确“增强国土空间详细规划适应性，制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单并明确规划管控要求”“利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年”“鼓励多主体合作改造。合理降低土地整合、置换、联合开发中的税费负担。规范长期租赁、先租后让、弹性年期供应等土地供应方式”。
（五）鼓励社会资本参与（第八章第二节、第三节）
规划提出“积极吸引社会资本参与。推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等”“规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营”“完善财政支持政策。通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持。中央财政支持实施城市更新行动。允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设”。
二、十五五规划对园区更新的深刻影响
《城市更新“十五五”规划》的发布，对产业园区更新行业产生了深远而系统性的影响，主要体现在以下几个维度：
（一）从“增量扩张”到“存量提质”的战略转向
规划明确了城市更新从“大拆大建”向“循序渐进、有机更新、内涵式提升”的根本转变。这意味着，未来产业用地的供给逻辑将发生颠覆性变化——新增工业用地将日益稀缺，存量低效用地的再开发、更新和提质增效将成为市场的主战场。这对园区运营商提出了更高要求：必须具备强大的存量盘活能力、产业导入能力和长期运营能力，而非仅仅依靠“拿地-建设-销售”的简单模式。
（二）为市场化力量打开制度空间
规划提出“鼓励多主体合作改造”“积极吸引社会资本参与”“允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设”等。这些政策表述，实际上为联东集团等市场化、专业化的产业园区运营商深度参与园区更新，扫清了制度障碍。可以预见，未来“政府主导、市场介入、专业运营”的政企协同模式将成为主流，专业运营商的角色将从“开发商”进一步升级为“产业组织者”和“城市更新合伙人”。
（三）产业导向更加精准，亩均效益成为核心标尺
规划强调“因地制宜发展新质生产力”“提升城市产业创新活力”，这要求园区更新必须与区域产业定位深度绑定，而非简单的“物理空间翻新”。亩均税收、单位产值、技术创新浓度等将成为衡量更新成效的关键指标。那些能够通过更新引入高附加值产业、实现土地效益几何级数提升的运营商，将获得政府与市场双重认可。
三、常州在园区更新方面的政策与特点
常州在园区更新领域，早已走在全国前列，形成了一套较为成熟的“常州模式”。
（一）政策体系：从“破冰”到“完善”
常州园区更新的政策演进经历了清晰的阶段：
破冰探索期（2018年前后）：以联东U谷常州国际企业港等项目为标志，常州率先探索高标准厂房分割销售政策，解决了产业地产产权不清晰的核心痛点。
规范成型期（2019-2022年）：先后出台常政发〔2019〕60号《关于促进土地资源高效优配推动产业高质量发展的若干意见》和常政办发〔2022〕6号《关于进一步推进工业用地提质增效的若干规定》，确立了“按幢、按层分割”“最小分割面积不低于500㎡”“自持比例与税收挂钩”等核心规则。
存量激活期（2022年至今）：常州全面推行“工改”（老旧工业园区更新改造），通过集聚建设、整治提升、功能转换、生态退出四类策略，累计盘活“沉睡”土地1333公顷，25个专业园区拔地而起。
（二）常州模式的核心特点
1. 政府主导、市场化运作：常州经开区通过“政府收储+市场化运营商介入”的方式，实现了低效用地的快速盘活。政府负责土地收储、规划调整、审批提速，运营商负责产业导入、空间设计、后期运营，形成高效协同。
2. “量体裁衣”式的精准更新：常州经开区在园区更新中提出了“量体裁衣”的理念，“过去是企业来了看房子合不合身，不合身自己动手改；现在是先量企业‘身材’，再‘量体裁衣’盖房子”。这种以企业需求为导向的设计理念，大幅提升了空间适配度。
3. “亩均论英雄”的结果导向：常州对所有园区更新项目均设定了明确的亩均税收考核指标（普遍为40-60万/亩），并与土地出让条件、产权分割、政策奖励等挂钩，形成了“以亩均效益论英雄”的鲜明导向。
4. 产城融合的都市型园区：常州园区更新并非简单的“厂房翻新”，而是将老旧工业园改造为“集研发、生产、办公、配套于一体的现代化都市产业社区”，配套餐厅、咖啡厅、超市、银行服务台、政务服务点、共享会议室等设施，全面融入城市功能。
