研究报告 | 从框架搭建到精准施策 综保区开启高质量发展新阶段

《措施》将“提升新业态新模式发展能级”置于首位，共涵盖保税维修、保税检测、再制造、跨境电商、保税培训、生物医药科研联动、生物医药监管七个细分领域，充分体现了以新业态激发增长潜能的政策导向。这一部分是《措施》最具创新性的内容，针对当前综保区新业态发展中的痛点难点问题，推出了一系列突破性政策。

2019年国发3号文提出“支持综保区内企业开展全球维修业务，实行保税监管”，但同时规定“维修货物应当符合我国有关规定，不得包含禁止进口的旧机电产品”，并实行严格的产品目录管理。而《措施》则实现了三个关键突破：

1.目录限制的放宽：允许国内加工制造的出口产品及其零配件自境外进入综保区维修后复运出境，不受综保区维修产品目录及禁止进口的旧机电产品目录限制

2.成品用途的放宽：允许区内完成保税维修的成品用于以直接离境出口为目的的区内生产加工，打通了维修与加工之间的功能壁垒

3.内销渠道的放宽：探索实施负面清单管理，并在总结评估基础上逐步推进进境保税维修成品转内销，内销时按现行进口管理规定执行

这三个“放宽”有效回应了企业在全球售后服务体系建设中的现实痛点，尤其在工程机械、电子信息等我国出口优势领域具有重要实践价值。从“正面清单”到“负面清单”的转变，更是监管模式的重大创新，将大幅扩大保税维修业务范围。

《措施》完善了保税检测管理制度，鼓励区内企业开展高技术、高附加值的保税检测业务，明确进口用于检测的消耗性材料可根据实际检测耗用核销，解决了长期以来检测消耗性材料核销难的问题。同时，探索实施保税检测正面清单管理，支持国内加工制造的出口产品及其零配件自境外进入综保区开展检测，不受禁止进口的旧机电产品目录限制。

在再制造领域，《措施》积极拓展“两头在外”保税再制造产品范围，明确支持区内企业对境外再制造产品开展“两头在外”的国际物流分拨业务，相关产品自境外进入综保区时不适用我国禁止或限制旧品进口的相关措施，为再制造产业的跨境发展提供了更大的制度空间。

最具突破性的当属生物医药领域的制度创新——试点赋予符合条件的区外生物医药研发企业综保区海关注册编码。除法律法规另有规定外，允许区外赋码企业自境外进口用于研发的料件免于提交许可证件，实施保税监管，可根据实际研发耗用核销。

这意味着区外研发企业可以“零许可证、保税状态”进口研发物料，极大降低了生物医药等研发密集型行业的进口合规成本和资金占用压力。同时，文件要求地方政府建立进境出境血液、病原微生物、生物制品等货物的联合监管机制，在安全可控的前提下优化卫生检疫审批流程，实现了“促发展”与“保安全”的平衡。

《措施》允许跨境电商出口商品退回综保区，与区内货物同仓存储、分拣、合包后再出口，有效解决了跨境电商逆向物流成本高、退货处理难的行业痛点。此外，支持区内企业利用进口飞行模拟器、大型医疗器械等免税设备开展培训业务，进一步拓展了综保区的服务功能。

总体而言，“提升新业态新模式发展能级”部分的显著特征是：从2019年国发3号文提出建设“检测维修中心”“研发设计中心”的目标导向，转向对具体业态逐个“拆墙松绑”、解决实际痛点。这种精准施策的思路，使政策工具从“面上铺开”走向“点上深耕”。

《措施》第二大板块聚焦产业链供应链安全，将综保区功能定位从“开放平台”进一步拓展为“战略支点”。当前，全球产业链供应链加速重构，保障产业链供应链韧性和安全成为我国经济发展的重要任务。《措施》从四个方面入手，强化综保区在产业链供应链中的核心枢纽作用。

支持地方依托综保区建设能源、矿产品等大宗商品集疏和储运基地，允许区内企业以保税物流方式开展金属矿产品的物理混配业务。这一措施直接服务于国家资源安全保障战略——我国作为全球最大的大宗商品进口国，此前在进口环节缺乏灵活配置的保税混配能力。允许在综保区内进行保税状态下的金属矿产品混配，不仅可以降低资金占用成本，更能提升大宗商品供应链的配置弹性和抗风险能力。

对区内企业进出口用于融资租赁的重大技术装备及其零配件，实际入区确有困难的，允许实行海关异地委托监管，降低企业物流成本；对区内飞机及航空发动机生产企业，按企业实际业务布局，允许开展异地完工、试飞、交付。

这一规定充分考虑了大型装备体积大、运输难、成本高的现实，以监管模式创新换取产业链布局的灵活性，对于推动大飞机、航空发动机等国家战略产业发展具有重要支撑作用。

《措施》明确，加工贸易企业生产过程中使用的境外保税进口商品，涉及关税配额管理、贸易救济措施、加征关税措施等特殊管理措施的，其产生的边角料和符合条件的残次品、副产品可以内销。这一规定解决了长期以来“特殊管理措施项下保税料件产生的副产品内销难”的制度障碍，有助于加工贸易企业在复杂国际贸易环境中实现产能灵活调度。

同时，支持区内企业开展人工智能、集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、先进材料、基础软件和工业软件等关键核心技术攻关，对企业进口的有关设备、试剂、耗材，根据国家法定检验要求实施差异化合格评定。该措施精准瞄准当前制约科技创新的进口检验环节堵点，对关键领域“开绿灯”，体现了综保区服务国家科技自立自强的战略价值。

《措施》第三板块聚焦破除内外贸之间的制度壁垒，体现了构建新发展格局下综保区功能定位的深刻转变——从过去侧重“两头在外”的外向型功能，向统筹利用国际国内两个市场、两种资源升级。

在具备条件的综保区设立航空前置货站，建设中欧班列集结中心、国际公路运输集结中心的联动作业设施和配套服务设施，进一步提升国际运输便利化水平。这一举措将综保区的保税功能与口岸的通关功能深度耦合，实质上是在缩短“保税—通关—运输”的时空距离，使综保区真正成为连接“口岸”与“腹地”的枢纽节点。

涉及强制性产品认证的综保区出口转内销产品，减免认证费用、简化认证程序，允许采信国际组织合格评定体系评价结果，减少重复检测认证。这对长期受困于“出口产品转内销双重认证”问题的企业而言是重大利好——此前产品既要取得出口目的国的认证，转内销时又须重新取得国内CCC认证，时间成本和资金成本高昂。采信国际认证结果，有效打通了内外贸的“认证壁垒”。

区内企业生产的属于受控消耗臭氧层物质的产品、已取得境内上市药品批准证明文件的药品、已取得兽药产品批准文号的兽药，内销时分别免予申领相应的进口许可证件和通关单。这是对2019年国发3号文“促进内销便利”要求的进一步细化和拓展，实质上是将“内销便利”从政策口号转化为具体的“清单式免证”，可操作性和确定性大幅提升。

区内加工制造企业承接区外企业委托开展加工业务，不使用保税料件且制成品返回区外的，相关料件和制成品进出区时免予申领许可证件。这一规定大幅降低了区内外企业开展委托加工的制度门槛，为综保区加工制造产能与国内产业链深度融合创造了条件。

同时，《措施》支持在综保区引入商品条码标识，探索实施跨境贸易产品及交易主体数字身份、电子单证在线验证，推动电子签名跨境互认；深化跨境贸易投资高水平开放试点，鼓励区内企业在跨境贸易投资中使用人民币，便利跨境资金结算。前者瞄准贸易数字化基础设施，后者瞄准金融便利化，二者共同构成内外贸一体化发展的“软环境”支撑。

从2019年国发3号文的“拓展两个市场”到2026年国办函40号文的“内外贸一体化”，政策脉络清晰可辨：前者重在“打通”——推广增值税一般纳税人资格试点，让区内企业具备对接国内市场的基础条件；后者重在“畅通”——从认证互认、免证通关、信息互通、资金结算等环节逐一消除制度性交易成本。

《措施》第四板块涉及监管模式和治理机制的深刻变革，是综保区制度型开放的核心支撑。

加强人工智能、物联网、数字孪生、区块链等技术在海关监管中的应用，探索实施嵌入式联网监管模式，实施智能化、差异化、精准化监管，加强与地方政府智慧监管联动，构建与区内企业生产经营相适配的海关智慧监管体系。

值得注意的是，《措施》明确要求监管体系“与区内企业生产经营相适配”，而非让企业适应监管。这一表述转变具有深刻意义——标志着海关监管从“监管导向”向“服务导向”转型，与2023年海关总署发布的第200号公告中关于“优化卡口管理”的改革一脉相承。

坚持严格设立、科学评价、有进有出，优化完善综保区预先评审、申请设立、规划调整、建设验收、绩效评估、区域退出等全生命周期管理制度。值得关注的是，2024 年海关总署已修订《综合保税区发展绩效评估办法》，并在 2025 年度评估中进一步优化指标体系与权重结构，不仅将定量与定性指标权重比例从6:4调整为7:3，还专项增设了新业态创新、监管创新等核心考核维度，这一调整方向与《措施》中“完善全生命周期管理、坚持有进有出” 的动态管理逻辑高度一致。在信用监管方面，《措施》提出在风险可控的前提下，允许区内海关高级认证企业向海关申请开展外发加工、出区检测、出区维修、分送集报等业务时，免除相关担保；对区内海关高级认证企业、纳税信用高等级企业和诚信合规的贸易收支企业，给予更大力度金融信贷支持。以信用为基础的分类监管是国际通行规则，该措施实质上推动了综保区从“普惠式政策洼地”向“信用导向型制度高地”转变。

支持综保区管理机构按需设立生产性配套服务设施，便利区外的非报关基建物资、办公用品、生活消费品、劳保用品等进出综保区，推动改善营商环境、产城融合发展和区内外公共交通设施联通。鼓励各地区结合数字政府建设，构建综保区综合服务管理平台，推动跨境物流、加工仓储、终端消费等各类数据汇聚融合，实现数据共享共治。

同时，《措施》强调守牢安全底线，加强信息共享和风险评估预警，联合打击治理虚假贸易、骗取出口退税、走私等违法违规行为，促进综保区规范运作、健康发展。

1.监管模式的重大创新：从“正面清单”向“负面清单”转变（保税维修），从“区内企业”向“区外赋码企业”延伸（生物医药），从“必须入区”向“异地监管”突破（重大技术装备）。

2.产业导向更加明确：重点支持生物医药、高端装备制造、人工智能、集成电路等战略性新兴产业，推动综保区从传统加工制造向高附加值产业升级。

3.内外贸一体化程度更高：通过简化出口转内销认证程序、优化委托加工监管、便利跨境资金结算等措施，打通了国内国际双循环的关键堵点。

4.监管更加智慧化：全面应用人工智能、物联网、数字孪生、区块链等技术，实现监管的智能化、差异化、精准化。

1.服务构建新发展格局：综保区作为连接国内国际两个市场、两种资源的重要平台，通过扩能提质，将更好地发挥在构建新发展格局中的枢纽作用。

2.推动产业转型升级：通过支持新业态新模式发展，引导综保区向全球价值链高端攀升，推动我国产业从“中国制造”向“中国创造”转变。

3.保障产业链供应链安全：通过建设大宗商品集疏和储运基地、实施重大技术装备产业链异地监管等措施，增强我国产业链供应链的韧性和抗风险能力。

4.打造高水平对外开放新高地：通过对标国际先进水平，进一步提升综保区的开放能级，为我国参与全球经济治理提供重要支撑。

1.立足比较优势，推动差异化发展：各地应根据自身的区位条件、资源禀赋和产业基础，明确综保区的发展定位，避免同质化竞争。

2.加大要素保障力度：加强综保区与口岸的联动发展，完善交通、物流、能源等基础设施建设。加大对综保区的财政、金融、人才等方面的支持力度，为企业发展创造良好的环境。

3.强化部门协同配合：建立健全地方政府牵头、海关等部门参与的综保区发展协调机制，形成工作合力。特别是在生物医药联合监管、智慧监管平台建设等方面，要加强部门之间的信息共享和协作配合。

4.完善配套服务体系：支持综保区管理机构按需设立生产性配套服务设施，推动产城融合发展和区内外公共交通设施联通，提升综保区的综合服务能力。

1.充分利用政策红利：企业应认真研究《措施》的各项政策措施，结合自身业务特点，积极申请享受相关政策。例如，生物医药研发企业可以申请综保区海关注册编码，享受保税研发政策；高端装备制造企业可以申请异地监管，降低物流成本。

2.加快转型升级步伐：企业应抓住政策机遇，加快向高附加值产业升级。例如，传统加工制造企业可以向研发设计、检测维修、销售服务等环节延伸；物流企业可以向供应链综合服务商转型。

3.提升合规管理水平：随着信用监管力度的加大，企业应加强内部合规管理，争取成为海关高级认证企业，享受更多的便利化措施。同时，要严格遵守国家法律法规，规范经营行为。

4.积极参与新业态发展：企业应密切关注保税维修、保税检测、再制造、生物医药等新业态的发展趋势，积极布局相关业务，培育新的增长点。