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由华南反垄断沙龙团队更新撰写的《中国反垄断之经营者集中公开案例研究报告（2008-2025）》，于今日正式发布，感兴趣的读者可关注“华南反垄断沙龙”公众号并私信可获取报告PDF版本。 |
目 录
第一章 2023-2025中国经营者集中立法动态
1.1 2023年立法动态回溯
•《经营者集中审查规定》施行
2023年3月24日，市监总局发布包含《经营者集中审查规定》在内的四部配套规章，自4月15日起生效施行。《经营者集中审查规定》细化了新反垄断法规定，健全了分类分级审查制度，厘清了重要概念法律边界，明确了相关主体责任义务，并完善了法律责任。
•《经营者集中反垄断合规指引》发布
2023年9月11日，市监总局发布《经营者集中反垄断合规指引》。《经营者集中反垄断合规指引》是《反垄断法》实施以来，国务院反垄断执法机构出台的首部经营者集中监管领域合规指导性文件，对提升经营者集中常态化监管水平具有重要意义。《经营者集中反垄断合规指引》重点提示经营者集中各环节的注意事项及风险，介绍如何有针对性地制定经营者集中合规管理制度和保障其有效实施，旨在引导和帮助企业建立经营者集中合规管理体系。1.2 2024年立法动态回溯
•《关于经营者集中申报标准的规定》修订
2024年1月22日，新修订的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》公布，并于同月26日起实施。相比之下，新标准大幅提高申报门槛，提高审查效率，强化了对可能具有竞争问题交易的监管。
•《经营者集中反垄断申报指导手册》发布
2024年1月31日，市监总局发布《经营者集中反垄断申报指导手册》。《经营者集中反垄断申报指导手册》采用问答形式，对经营者集中的定义、申报方式、申报材料、申报时间、营业额计算、违反申报义务的法定后果等内容进行了指引，增加了企业申报的可操作性。
•《简易案件反垄断审查申报表》《简易案件公示表》修订
2024年9月14日，新修订的《简易案件反垄断审查申报表》《简易案件公示表》公布，并于2024年10月12日开始正式施行，是《反垄断法》施行以来对经营者集中简易案件申报材料要求的首次优化。本次修订取消了对非保密版申报表的材料要求，将必备的主体申报材料从3份减至2份，信息填报项目从44项减至38项，申报材料的简化有效降低了企业的申报负担。同时，修订针对简易案件特点，实质性简化了竞争分析文件要求，如对“纯境外交易”及适用“低市场份额”标准的案件，不再要求提交完整的竞争分析文件等。
•《横向经营者集中审查指引》发布
2024年12月20日，市监总局正式发布《横向经营者集中审查指引》，这是是我国出台的首部经营者集中专项审查指引。《指引》共十二章八十七条，分为总则、证据材料、相关市场、市场份额和市场集中度、单边效应、协调效应、潜在竞争、市场进入、买方力量、效率、其他因素、附则。各章节清晰地反映了反垄断执法机构评估横向经营者集中竞争影响的分析框架，系统阐述了各个竞争分析考虑因素的概念内涵、目的作用以及具体评估方式。此外，《指引》还包括参考案例二十九个，介绍了以往横向经营者集中审查情况，为企业提供更具操作性的参考依据。1.3 2025年立法动态回溯
•《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》发布
2025年2月19日，市监总局发布的《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》，其自发布之日起实施。这是我国反垄断执法领域首部行政处罚裁量权基准，主要关注的是当今日益盛行的违法实施经营者集中行为，将《反垄断法》第五十八条、第五十九条等抽象性规定转化为可操作的标准，解决了长期以来违法实施经营者集中处罚“尺度不一、弹性较大”的问题。该文件共十八条，采用条文与示例相结合的方式，包含7个辅助说明的指引示例，对违法实施经营者集中行为的处罚裁量进行了全面细化和明确。
•《经营者集中申报规范》市场监管行业标准发布
为服务企业规范、高效申报经营者集中，市监总局于2025年9月29日发布市场监管行业标准《经营者集中申报规范》。其首次以市场监管行业标准形式，明确经营者集中申报的要求，为企业提供全面、系统指导，便利企业规范、高效申报，是贯彻落实党中央、国务院有关优化政务服务、提升行政效能决策部署的创新举措，有利于推动企业“高效办成一件事”。作为市场监管行业标准，《经营者集中申报规范》明确了经营者集中申报的申报条件、申报材料、申报流程的相关要求，包括：范围、规范性引用文件、术语和定义，以及经营者集中申报条件、申报材料、申报流程及附录等内容。
•《非横向经营者集中审查指引》发布
2025年12月15日，市监总局发布《非横向经营者集中审查指引》印发实施。相比去年12月20日发布实施的《横向经营者集中审查指引》，其明确为在不同相关市场开展业务的经营者集中审查提供了针对性、专门化的指引，提高了对非横向经营者集中的审查专业程度与效率。新时代的市场竞争，已不局限于单一市场，越来越多的纵向、混合市场成为经济发展的重要“高地”，规范审查在上下游、混合相关市场开展业务的经营者集中尤为重要。
《非横向经营者集中审查指引》采用条文与案例相结合的方式，全文共9章、82条，并穿插设置34个案例，对重要概念和条款进行解释说明。其与《横向经营者集中审查指引》审查框架基本保持一致，分为总则，证据材料，相关市场，市场份额和市场集中度，纵向经营者集中的竞争影响，混合经营者集中的竞争影响，市场进入、买方力量和效率，其他因素以及附则，共9章。
在相关章节，基于非横向经营者集中的特点，《非横向经营者集中审查指引》专门阐述了非横向经营者集中的类型及相应的相关市场界定思路，列举了非横向经营者集中审查时还可以关注的证据材料类型和来源，并基于市场份额等标准初步划分了不同的竞争风险，对消除双重加价等非横向集中特有的效率提升进行了专门说明。同时，《非横向经营者集中审查指引》围绕非横向经营者集中特有的竞争损害，专门设置了两个章节。第五章阐述了对纵向经营者集中的审查思路，包括原料封锁和客户封锁等单边效应的损害原理，以及能力、动机和效果的评估思路；第六章阐述了混合经营者集中的审查思路，重点关注存在相邻、互补等紧密关系的集中，阐述了混合经营者集中可能通过搭售、捆绑等将一个市场中的控制力传导到其他市场的竞争损害，以及能力、动机和效果的评估思路。
第二章 中国经营者集中申报与审查制度概述
根据《反垄断法》第二十五条规定，经营者集中是指下列情形：
（一）经营者合并；
（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；
（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。
与经营者集中案件申报、审查及决定、责任处罚等主要法律规定如下：
根据《反垄断法》第二十六条规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。
经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。
经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
对于《反垄断法》第二十六条第一款规定的形式申报标准数额，根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2024）》第三条规定，经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报：
（1）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；
（2）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。
（1）根据《反垄断法》第三十、三十一条规定，经营者集中审查分为两个阶段：
• 初步审查阶段：反垄断执法机构应当自收到经营者提交的符合规定的文件、资料之日起30日内，对申报的经营者集中进行初步审查，作出是否实施进一步审查的决定。
• 进一步审查阶段：反垄断执法机构决定实施进一步审查的，应当自决定之日起90日内审查完毕，作出是否禁止经营者集中的决定。符合反垄断法第三十一条第二款规定情形的，市场监管总局可以延长本款规定的审查期限，最长不得超过六十日。
（2）根据《反垄断法》第三十三条规定，经营者集中审查主要考虑以下因素：
• 参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；
• 相关市场的市场集中度；
• 经营者集中对市场进入、技术进步的影响；
• 经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；
• 经营者集中对国民经济发展的影响；
• 国务院反垄断执法机构认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。
根据《反垄断法》第三十四条、第三十五条以及第五十八条规定，对于经营者集中申报案件，由国务院反垄断执法机构审查之后，作出以下四类决定：
①无条件批准经营者集中；
②附加限制性条件批准经营者集中；
③禁止经营者集中；
④违法实施经营者集中处罚。
根据《反垄断法》第五十八条规定，经营者违反本法规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，主要面临的法律责任包括：
——行为罚：由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态；
——财产罚：处上一年度销售额百分之十以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款。
第三章 中国经营者集中执法、诉讼实践概述
2008年8月1日，《中华人民共和国反垄断法》正式施行，标志着我国反垄断法律制度进入新阶段。经营者集中审查制度作为反垄断法三大支柱之一，对于防止市场过度集中、维护市场竞争秩序具有重要意义。
十七年来，我国经营者集中审查制度不断完善，执法实践日益成熟，审查效率持续提升，为保护市场公平竞争、促进经济高质量发展发挥了重要作用。
本报告基于2008年8月1日至2025年12月31日期间中国反垄断执法机构公开的经营者集中案例数据，对我国经营者集中反垄断审查制度的实施情况进行全面梳理和深度分析。
截至2025年12月31日，我国反垄断执法机构共处理经营者集中案件情况如下：
2024年12月，北京知识产权法院对先声药业有限公司收购北京托毕西药业有限公司股权案作出一审判决，驳回原告托毕西不服附条件批准上述股权收购决定的诉讼请求。该案是2008年《反垄断法》施行以来，我国首例经营者集中审查领域的法院生效判决，具有重要示范效应。
本案判决明确了经营者集中行政诉讼的诉的利害关系认定标准，确立了“附加限制性条件优先于禁止”的救济原则，为同类案件提供了司法指引。
第四章 无条件批准经营者集中案件分析
图1无条件批准案件年度趋势（2008-2025）
图2 经营者集中参与主体类型分布（2023-2025）
第五章 附条件批准与禁止经营者集中案件分析
附条件批准和禁止集中是反垄断执法机构对具有竞争关注的经营者集中案件采取的规制措施。截至2025年12月31日，共有附条件批准67件，禁止集中4件。
以下从多个维度对附条件批准、禁止集中两类案件进行分析：
在笔者曾撰写统计的《中国反垄断之经营者集中公开案例研究报告（2008-2022）》基础上，经过上述公开渠道，共计发现了67件附加限制性条件批准的案件，其中2023-2025年新增10起。从案件统计数据来看，似乎平均每年案件数量均稳定在4至5起案件，每年变化并不大。
2008-2022年的57件附加限制性条件批准案件情况，请参见笔者撰写的《专题报告 | 中国反垄断之经营者集中公开案例研究报告（2008-2022）》。
以下为2023-2025年新增的10件附加限制性条件批准案件列表：
附条件批准经营者年度分布呈现一定波动性，与宏观经济形势和并购市场活跃度相关。近年来，执法机构对具有竞争关注的案件审查更加审慎。
图3 附条件批准与禁止经营者集中案件年度分布（2008-2025）
从经营者主体类型分布来看，附条件批准案件中集中主体占比最大的是外国经营者之间，占比 88.1%，共 59 件；其次是外国与本国经营者之间，占比 7.5%，共 5 件；最小的部分是本国经营者之间，占比 4.5%，共 3 件。
图4 附条件批准经营者集中案件—经营者主体类型分布（2008-2025）
从交易行为类型来看，附条件批准案件主要涉及股权收购（54件，占比80.6%）、资产收购（6件，占比9.0%）、新设合营企业（7件，占比10.4%）等多种类型。其中，股权收购是最常见的集中类型，占比超过八成。
图5 附条件批准经营者集中案件—交易行为类型（2008-2025）
经营者集中类型主要分为横向、纵向和混合三类。在67件附条件批准经营者集中案件中，笔者统计发现每起案件涉及的集中类型存在交互重叠的情况，即一起案件可能是单一的横向集中、纵向集中或混合集中，也可能是这三种类型交互重叠而成。具体情况如下：
横向集中是附条件批准的主要集中类型（54件，占比80.6%）。这与反垄断理论一致，即横向合并直接消除竞争对手，最易产生单边效应或协调效应，因而更可能被附加限制性条件。
涉及纵向集中的案件数量为24件，占比约35.8%。涉及上下游关系的集中，主要担忧“客户封锁”或“原料封锁”，但通常可通过行为性条件（如FRAND供应、不歧视）解决，因此附条件批准中纵向集中相对较少。
混合集中的案件数量仅有14件，占比最低（20.9%）。由于混合集中一般不直接消除竞争，仅在存在“传导效应”（如捆绑销售、搭售）时才可能引发竞争担忧，因此执法机构在实践中对混合集中的干预较为谨慎。
图6 附条件批准经营者集中案件—集中类型（2008-2025）
在67件附条件批准经营者集中案件中，共有58件案件涉及行为性条件，26件案件涉及结构性条件。其中，两者兼具的有17件，仅涉行为性条件的有41件，仅涉结构性条件的有9件。
67件附条件批准案件涉及多个行业领域，其中生物医药、化学化工、电子制造、半导体、交通运输、汽车等行业的案件较为集中。这些案件通常涉及市场份额较高、竞争影响较大的交易。
图7附条件批准经营者集中案件—限制性条件类型分布（2008-2025）
截至2025年12月31日，反垄断执法机构共禁止经营者集中4件，体现了执法机构维护市场公平竞争的决心。
图84件禁止经营者集中案件简要示意
1. 时间分布特点：4起禁止案件分布在2009年、2014年、2021年、2025年，时间间隔逐渐缩短，体现了反垄断执法力度的不断加强。
2. 行业分布特点：涉及饮料市场、班轮运输市场、游戏直播市场、医药市场等，均为与民生息息相关或具有重要战略意义的行业。
3. 审查耗时特点：4起案件的审查耗时均超过6个月，远超普通案件，体现了审查部门对禁止案件的慎重性。
从审查内容的要点进行分析，我国执法机构对四起禁止经营者集中案件审查内容的情况存在一定出入，但均考虑了相关市场的市场份额、对市场的控制力、相关市场的市场集中度、对消费者和其他有关经营者的影响等因素。
四起案件审查内容的考量因素存在差异通常是由于经营者集中所影响的行业领域不同所致。可乐案额外考虑到的对国民经济发展的影响、对技术进步的影响、对市场竞争的影响因素，是因其牵涉中国果汁饮料市场，一方面果汁所使用水果来源于中国广大农民，另一方果汁市场中小民营企业数量众多，所带动的国民经济发展、农民增收作用不容忽视，一旦汇源果汁被收购，很有可能在饮料市场形成垄断，给中国果汁饮料产品市场竞争格局造成不良影响。马士基案与虎牙案所涉行业领域分别为国际航运与游戏直播，该两行业领域并不直接影响广大消费者，且领域中不存在大量中小民营企业。对于用通案，笔者认为执法机构的审查存在不周延、不全面之嫌，即用通案亦应如可乐案进行全面审查。用通案所涉行业领域为包含原料药与注射剂的医药市场，不仅关联广大患者即消费者对药品可及性、合理价格的需求，而且会影响相关医药经营者乃至整个医药市场竞争格局，损害国民经济发展。药品的研发通常与专利相关，如用通案形成垄断会阻碍药品研发技术的进步与创新。
从附加限制性商谈的要点进行分析，四起经营者集中案件均开展商谈，说明我国执法机构在审查经营者集中时，注重通过商谈沟通，推动企业自主解决反垄断问题，是反垄断审查柔性执法的体现。
对于救济方案而言，应讲究其能防控集中行为排除、限制竞争，减少反竞争不利影响，维护市场公平秩序与社会公共利益。仅有用通案提出直接“转让股权、解除协议”的救济方案被执法机构所认可认定为企业自愿采取措施恢复到集中前状态，极大程度影响执法机构作出行政审查决定的导向，进而降低被处以高额罚款的概率。
可乐案、马士基案与虎牙案仅责令禁止集中，而用通案在责令禁止集中的基础上应采取转让股权、解除经销代理协议等措施恢复到集中前状态，并要求及时报告措施履行情况。
显然，无论是《反垄断法（2008）》第四十八条规定的“可以处五十万元以下的罚款”，抑或是《反垄断法（2022）》第五十八条规定的“处上一年度销售额百分之十以下的罚款”，四起经营者集中案件均未分别依照上述规定处以罚款。
从法律条款的文义解释出发，一方面为“可以”，另一方面并非以“应当”规定，我国新旧反垄断法对经营者集中处以罚款的权力本质上系自由裁量权，也即罚款并非强制而是可罚可不罚，视具体情况而定。但缺憾的是，我国反垄断执法机构没有就四起禁止经营者集中案件为何不处以罚款明确给出具体原因，这与前述新修反垄断法的规制论调存在实践偏差。对于企业发展而言，亟需从合规视角探究禁止经营者集中未处以罚款的可能原因，进而作出合理、科学的企业经营发展规划。
第六章 未依法申报经营者集中处罚案件分析
未依法申报经营者集中是指达到申报标准的经营者集中，经营者未向反垄断执法机构申报而实施集中的行为。截至2025年12月31日，共查处未依法申报案件209件。
2008-2022年的174件未依法申报经营者集中处罚案件情况，请参见笔者撰写的《专题报告 | 中国反垄断之经营者集中公开案例研究报告（2008-2022）》。笔者在此提醒，这份报告数据统计不完全，遗漏了应属于2022年范围的28件未依法申报处罚案件，故2008-2022年的案件数量应为202件。
这28件案件的链接参见：
https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/xzcf/art/2022/art_9c16c0601cdf4a318ecf1687c7bc44ce.html
以下为2023-2025年新增的7件未依法申报经营者集中处罚案件列表：
在笔者曾撰写统计的《中国反垄断之经营者集中公开案例研究报告（2008-2022）》基础上，经过上述公开渠道检索，共计发现了209件未依法申报经营者集中处罚案件，其中2023-2025年新增7起。
2008年至2020年12月31日期间，执法机构作出的处罚案例共计63起，然而2021全年增加了107起案件，将未依法申报案件总数剧增到了170起，这表明2021年是未依法申报经营者集中而被处罚案件大爆发的一年，其全年案件数超十七年案件总额的50%。可见，执法机构在2021年加强了执法处罚力度。
纵观2023-2025全年，未依法申报而被处罚的案件平均每年新增6起，处罚力度大幅回落。2021年以来，查处案件数量显著增加，执法威慑效应逐步显现。
图9 未依法申报经营者集中案件数量年度分布
执法机构在确定罚款金额时，通常会综合考虑以下因素：
①违法行为的性质、程度和持续时间；
②经营者的主观过错程度；
③经营者配合调查的情况；
④经营者是否建立并有效实施反垄断合规制度。
从罚款金额来看，由于2008年版的《反垄断法》规定未依法申报经营者集中的顶格处罚金额最高为50万元，故在2022年以前的未依法申报经营者集中大部分案件的罚款金额均在100万元以下。在2022修订《反垄断法》实施以后，其第五十八条规定，经营者违法实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，处上一年度销售额百分之十以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款。由此，近年来也出现了多起高额罚款案件，罚款金额维持在100万元以上，不仅体现了执法力度的加强，而且这也是新法修订的具体实践。
图10 未依法申报案件罚款金额年度分布
第七章 中国经营者集中典型案例评述
本章选取附条件批准、禁止、未依法申报处罚三类案件中的典型案件，以及经营者集中行政诉讼第一案，进行详细的案情概述与分析点评。
2022年6-7月，先声药业有限公司与北京托毕西药业有限公司（以下简称“托毕西”）先后向国家市场监督管理总局提交经营者集中申报材料，交易内容为前者收购后者全部股权。该交易虽未达法定申报标准，但市监总局经审核后决定立案审查。
审查发现，先声药业通过独家协议控制全球唯一巴曲酶原料药供应商在中国境内的货源，托毕西则垄断中国巴曲酶注射液市场（市场份额100%），且先声药业正自主研发该注射液（与托毕西存在横向竞争重叠）。该集中可能消除潜在竞争、巩固市场支配地位并引发原料封锁，具有排除、限制竞争效果。
2023年9月，市监总局附加限制性条件批准交易，要求：解除独家协议、剥离在研业务、下调药品价格等。
本案具有以下典型意义：
• 未达申报标准案件的审查：本案表明，对于未达法定申报标准但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，执法机构有权依法要求申报并进行审查。
• 纵向封锁与横向竞争关注：本案同时涉及纵向原料封锁和横向潜在竞争消除问题，执法机构综合考虑了多种竞争损害因素。
• 救济措施的设计：附加的限制性条件包括结构性救济（剥离在研业务）和行为性救济（解除独家协议、降价），体现了“量身定制”的救济思路。
2025年7月22日，市场监管总局发布公告，禁止武汉用通医药有限公司（以下简称“武汉用通”）收购山东北大高科华泰制药有限公司（以下简称“华泰制药”）股权案。
本案的基本情况是：2018年11月，武汉用通与股权出让方签订协议，收购华泰制药50%的股权，并于2019年3月完成股权变更登记。本交易未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果，市场监管总局依法于2025年1月3日书面要求武汉用通及其最终控制人就本交易进行申报。
该项集中涉及民生药品盐酸罂粟碱注射剂。市场监管总局经审查认为，此项集中对中国境内盐酸罂粟碱注射剂市场具有排除、限制竞争效果，决定禁止此项集中。
市场监管总局决定禁止此项集中，并责令武汉用通及其最终控制人采取以下措施：
1. 2026年1月22日前，向无关联关系的第三方转让其间接持有的华泰制药的股份，股权转让完成前，不得以任何形式参与华泰制药的经营管理；
2. 2025年9月30日前，解除与原料药经营者之间的盐酸罂粟碱原料药代理协议，解除前不得执行相关协议；
3. 向市场监管总局及时报告转让股权和解除原料药代理协议的情况。
同时，武汉用通的最终控制人主动承诺未来不再在盐酸罂粟碱原料药、盐酸罂粟碱注射剂领域从事经营者集中。
• 未达形式标准的经营者集中排除、限制竞争效果的认定
本案的武汉用通医药与山东华泰制药实施的经营者集中尚未达到《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条规定的形式标准，但其却实质上对盐酸罂粟碱原料药市场产生了纵向操纵，实际产生了排除、限制市场竞争效果，构成“未达形式标准但具有实质效果”。
一方面，集中后实体掌握盐酸罂粟碱注射剂市场的重要原料且具有较强控制力，具有排除、限制竞争的能力。另一方面，集中后实体具有排除、限制中国境内盐酸罂粟碱注射剂市场竞争的动机，且产生了排除、限制竞争效果。主要体现如下：
①武汉用通医药自2016年起独家代理青海制药的盐酸罂粟碱原料药，合同约定“未经同意不得向第三方销售”，2018年后其成为全国唯一供应商（除一家自产自用企业外），市场份额长期维持在80%以上。另，山东华泰制药借助武汉用通医药控制的原料货源优势，其市场份额从25%-30%飙升至50%-55%。
②武汉用通医药和山东华泰制药利用市场支配地位将原料药及盐酸罂粟碱注射剂价格提升到前所未有的水平。盐酸罂粟碱注射剂在2018年平均出厂价格较2017年甚至上涨超过400%，两家企业集中完成后，2019年盐酸罂粟碱注射剂平均出厂单价进一步上涨60%—65%，2020年至2022年的平均出厂价格也均高于2018年。
• 首次恢复集中前状态的认定及其措施
本案是首例对禁止型经营者集中案作出恢复相关市场集中前状态的决定。根据《反垄断法》第58条规定，经营者违反本法规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态。
通常而言，我国反垄断法对何以“恢复集中前状态”的救济型规制模式由“限期处分股份或者资产、限期转让营业”的结构性救济与“其他必要措施”的行为性救济构成。
本案中，市监总局结合经营者集中当事人提出的承诺方案，主要采取的是一种结构性救济措施，以恢复禁止型经营者集中相关市场集中前状态。具体包括：
第一，限期股权转让：2026年1月22日以前，向无关联关系的第三方转让其间接持有的山东华泰制药股份。股权转让完成前，不得以任何方式参与山东华泰制药的经营管理。
第二，限期解除包销协议：2025年9月30日前，解除与青海制药等经营者之间的盐酸罂粟碱原料药代理协议，解除前不得执行相关协议。
2025年1月3日，市场监管总局对湖南零食很忙商业连锁有限公司（以下简称“零食很忙”）收购宜春赵一鸣食品科技有限公司（以下简称“赵一鸣”）股权未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，处以175万元罚款。
本案的基本情况是：2023年11月9日，零食很忙与赵一鸣签署股权收购协议，收购赵一鸣87.76%股权，并于次日完成股权变更登记。零食很忙在收购前未依法向市场监管总局申报，构成未依法申报实施经营者集中。
经查，该项经营者集中不会产生排除、限制竞争效果。考虑到零食很忙及其关联方此前未因违法实施经营者集中受到过行政处罚，能够积极配合调查，建立并有效实施反垄断合规制度，市场监管总局决定对零食很忙处以175万元罚款。
本案具有以下典型意义：
• 量贩零食行业首例反垄断处罚：本案是量贩零食行业首例经营者集中反垄断处罚案件，对该行业的合规经营具有警示作用。
• “抢跑”行为的规制：本案体现了执法机构对“抢跑”（即未申报先实施）行为的严格规制，即使交易不具有排除、限制竞争效果，程序性违法仍需承担法律责任。
• 罚款裁量因素：本案罚款金额综合考虑了当事人的配合调查情况、合规制度建设等因素，体现了过罚相当的执法原则。
• 行业影响：本案涉及零食很忙与赵一鸣两大品牌的合并，直接改变了量贩零食行业的竞争格局，引起社会广泛关注。
2022年6-7月，先声药业与北京托毕西药业（下称“托毕西”）先后向国家市场监督管理总局（下称“市监总局”）提交经营者集中申报材料（交易为前者收购后者全部股权），虽未达申报标准，但市监总局经审核后立案审查。
审查发现，先声药业通过独家协议控制全球唯一巴曲酶原料药供应商在中国境内的货源，托毕西则垄断中国巴曲酶注射液市场（份额100%），且先声药业正研发该注射液（与托毕西存在横向竞争重叠），集中可能消除潜在竞争、巩固市场支配地位并引发原料封锁，排除限制竞争。2023年9月，市监总局附加限制性条件批准交易（要求解除独家协议、剥离在研业务、下调药品价格等）。
托毕西不服，先后申请行政复议（市监总局维持原决定）、提起行政诉讼。2024年12月，北京知识产权法院认定市监总局决定事实清楚、法律适用正确、程序合法，驳回原告诉求；托毕西未上诉，判决生效。
本案法院裁判要旨围绕经营者集中审查的权限、救济原则及程序合法性展开：
1. 审查权限：市监总局对未达法定申报标准的自愿申报经营者集中，有权依据《反垄断法》及相关规定启动实质审查，审查标准与强制申报案件一致，聚焦集中对市场竞争的实际影响。
2. 救济原则：经营者集中审查中，禁止并非法定或首选救济方式，应遵循“例外干预”原则，优先考虑附加限制性条件的方式消除竞争风险，仅当该方式无法奏效时，才考虑禁止集中。
3. 承诺方案评估标准：评估经营者集中承诺方案时，应从有效性、可行性、及时性三个维度考量，确保方案能切实解决集中带来的竞争问题、具备落地条件且可及时执行。
• 明确诉的利害关系认定标准
本案首次司法明确，经营者集中审查中，申报人就市监总局作出的禁止决定、附加限制性条件批准决定有权提起行政诉讼，而就不予禁止决定无权起诉。法院认定，此类审查决定属于行政许可范畴，仅当决定否定申报人基于集中协议的权利义务、施加法定义务时，申报人才具有诉的利害关系，精准衔接《行政诉讼法》受案范围规定与《反垄断法》经营者权利救济条款，填补了同类案件的司法空白。
• 确立“附加限制性条件优先于禁止”的救济原则
本案中，托毕西主张案涉集中会形成独占垄断而应直接禁止，但法院与市监总局均依据《反垄断法》第六条及第三十四条、三十五条等规定，明确“禁止并非法定或首选救济方式”，仅当附加限制性条件无法消除竞争风险时，才考虑禁止。
• 司法确认审查程序规范化要求
法院在判决中全面认可市监总局审查程序的合法性，明确经营者集中审查需履行听取交易各方意见、征求政府部门及行业协会意见、调研上下游主体、聘请专业机构开展经济学分析、召开专家咨询会等流程，落实程序正义与审查公开相关规范。
第八章 结论与展望
通过对2008年至2025年经营者集中公开案例的分析，可以得出以下主要结论：
1. 我国经营者集中审查制度日趋完善，审查效率持续提升，无条件批准案件数量稳步增长；
2. 附条件批准和禁止案件体现执法机构对具有竞争关注案件的审慎态度，有效维护市场公平竞争；
3. 未依法申报案件查处力度持续加强，执法威慑效应逐步显现；
4. 半导体、医药、互联网等行业成为经营者集中审查的重点领域；
5. 首例经营者集中行政诉讼案件的判决，为司法审查提供了重要指引。
附录 数据来源与案件索引
一、数据来源说明
1. 国家市场监督管理总局反垄断局官方网站（https://www.samr.gov.cn/fldys/）；
2. 国家市场监督管理总局经营者集中审查案件公示信息；
3. 中国裁判文书网公开的行政诉讼判决书；
4. 相关行业协会、笔者研究发布的反垄断研究报告。
二、案件统计结果特别说明
• 无条件批准案件统计范围为2014年至2025年市场监管总局公示的案件，此前年份数据未完全公开；
• 附条件批准案件和禁止集中案件统计范围为2008年8月1日至2025年12月31日期间公开公告的全部案件；
• 未依法申报处罚案件统计范围为2008年8月1日至2025年12月31日期间公开处罚决定的全部案件；
• 部分案件可能涉及商业秘密或个人隐私，未予公开，故实际案件数量可能高于本报告统计数量；
• 本报告数据截止日期为2025年12月31日，此后新公开案件未纳入统计范围。
三、三类案例链接索引
1. 先声药业收购托毕西药业股权案（附条件批准）：
https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/ftj/art/2023/art_xxxxx.html
2. 武汉用通医药收购山东北大高科华泰制药股权案（禁止集中）：
https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/ftj/art/2025/art_9990ea41eb174c84980e4d22dc99e7c4.html
3. 零食很忙收购赵一鸣股权案（未依法申报处罚）：
https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzcf/art/2025/art_4ce8f0a0a0764f9696e59c21b2f0d25b.html
4. 经营者集中审查行政诉讼第一案（判决书）：
https://www.samr.gov.cn/fldes/sjdt/gzdt/art/2025/art_31958b03bf61477cab60b5d0c669768f.html
北京市知识产权法院（2024）京73行初5180号
四、参考文献
1. 华南反垄断沙龙：《中国反垄断之经营者集中公开案例研究报告（2008-2022）》
https://mp.weixin.qq.com/s/W6f-78rZf_E0l-Y_rmCaaw。
2. 华南反垄断沙龙：《2023反垄断回顾 | 经营者集中》
https://mp.weixin.qq.com/s/QqoMWOjX-uDdhmxxn05b1Q
3. 华南反垄断沙龙：《2024反垄断回顾 | 经营者集中》
https://mp.weixin.qq.com/s/BgwWgTTHZwA_3Qe1uQzu7w
4. 华南反垄断沙龙：《2025反垄断回顾 | 经营者集中》
https://mp.weixin.qq.com/s/YujrIHhzraYnp-lJJzkSog
