【研究报告】保护地役权视角下湿地生态补偿制度优化路径

1.1 补偿标准认定模糊

准确认定补偿标准与范围是湿地生态保护补偿的核心工作之一，但实践中补偿标准仍缺乏统一依据，可能造成补偿不足或过度补偿，影响补偿公平性和资源配置效率（孔凡斌等, 2025）。《湿地保护法》第36 条虽明确“国家建立湿地生态保护补偿制度”，但未规定具体补偿标准，导致地方实践补偿标准差异较大，例如天津市规定对退耕还湿的集体土地流转每667m² 每年补偿500 元（天津市人民政府办公厅, 2021），武汉市则仅给予省级保护区核心区最高每667m²补偿35元（武汉市人民政府, 2021）。

1.2 利益平衡实现困难

湿地生态补偿中补偿主体、受偿主体、保护义务主体的界定常存在交叉、模糊甚至错位，特别是涉及集体土地或权属复杂的湿地时，由于集体土地面积占比高，受偿主体在长期人地关系演化过程中形成强烈的生计依赖（赵雪雁等, 2023），其需补偿损失不仅包括因野生动物采食农作物等遭受的直接损失，也包括因退耕还湿、退塘还湿等而遭受预期收入降低的间接损失，同时还存在农户、村集体和乡镇政府等多元主体嵌套问题，利益分配方式和产权结构复杂，导致生态补偿工作难以实现完满的利益平衡。

1.3 资金来源渠道单一且可持续性弱

由于我国生态保护补偿资金主要依赖中央和地方财政投入，市场化、多元化筹资机制发育不足（潘佳, 2024），使补偿只停留在基础性保障而非更优的鼓励性激励，这就难以实现生态保护与经济补偿平衡的制度初衷。同时有研究指出，我国83.87% 的省份有条件支付补偿标准，但仍有16.13% 的省份有较大困难支付补偿标准，其中作为大江大河的发源地和主要集水区的青海、西藏基本没有条件支付补偿标准（胡运禄等, 2024），财政资金受预算约束且存在不稳定性，可能降低保护与补偿项目开展的可持续性。

1.4 权利限制补偿缺乏稳定的法律保障

湿地生态补偿的核心在于权利人开发利用湿地权利的限制，但现行制度对产权限制的对应补偿缺乏强有力的物权法层面确认和保障，若仅依赖义务本位的行政措施可能导致实践中出现违反公平原则的情况（唐孝辉, 2015）。《生态保护补偿条例》对补偿协议的规定仅限于地方政府间的横向补偿协议，而未对政府与集体或个人间补偿协议的签订及履行进行规范，难以保障作为行政相对人的受偿主体的受偿预期，进而可能影响保护补偿效果的长期稳定性。

2.1 保护地役权的概念与制度基础

保护地役权又称自然保护地役权，是一种为特定生态保护目的而设立的，通过地役权协议要求土地权利人实施某些行为（如定期清除污染物）或禁止实施某些行为（如不得设置排污设备），由地役权人向权利受限者支付一定对价或补偿的权利构造（罗姮等, 2023）。保护地役权模式缘起于美国国家公园道路沿线自然景观的权利限制，在1981 年美国《统一保护地役权法案》中得到制度确立，并引起多个海洋法系国家的效仿。我国《民法典》并未确立保护地役权，但中办国办《国家生态文明试验区（海南）实施方案》、国家林草局《关于进一步放活集体林经营权的意见》等规范性文件，以及江西婺源、浙江丽水、开化等地的实践，均已提出进行保护地役权试点，因此，有必要结合我国现实，对保护地役权模式的本土化路径展开严谨系统的研究，以弥合理论与政策的间隙。

保护地役权虽然以协议为根本载体，却具有绝对性财产权的特质，对土地上的后续权利人有追及性的约束力，这也是其最根本的物权法基础和功能，通过固化财产权，降低产权变动频率，保障权利人的预期利益和生态环境的持续保护。

我国土地公有制下，挑战更多来自于管制主导的路径依赖、集体产权行使实效以及法律法规依据不足，其路径特征表现为政府引导下的地役权改革，强调在集体产权制度内借助物权化措施探索解决保护与发展平衡的问题。认识到土地私有制下与我国土地公有制下保护地役权模式的差异，有助于更务实地设计和优化适用于我国国情的保护地役权模式。

2.2 保护地役权的核心功能与比较优势

保护地役权的核心功能在于通过创设具有物权效力的、长期稳定的土地利用限制协议，清晰界定保护行为与补偿义务，将保护责任法定化、具体化。同时，有研究表明农户更倾向选择合同期限长、补偿金额高、要求负担林地管护作为义务的保护地役权合同（罗姮等, 2025）。

保护地役权模式作为私法权利构建与运行工具，相较于管制型征收补偿路径，能够在一定程度上克服公法规制路径强制色彩浓厚、权利话语缺失的问题（潘佳, 2021），避免土地权利人因被强加负担而降低生态保护的主动性。同时，保护地役权也能节约保护成本，在美国土地私有背景下，政府得以“低于购买价格”的成本使用土地是该制度产生的重要原因（吴卫星等, 2015）；而在我国土地公有的现实下，该模式下政府也无需支付使用土地的全部对价，而可以采用机会成本对价与生态服务效益抵销等灵活方式节约成本。

2.3 保护地役权适用于湿地生态补偿的内在契合性

一方面，从制度运行看，若将湿地生态补偿中的湿地地块视为供役地，将补偿主体政府视为地役权人，开展生态保护、限制权利或造成损失、给予对应补偿视为地役权合同的内容，可以发现湿地生态补偿制度中本就蕴含地役权的逻辑。

另一方面，从适用场景看，保护地役权模式高度适配于集体所有湿地，集体湿地中普遍存在的产权交叉、主体多元及生计依赖性高等问题，恰恰可以通过物权化工具进行确权保障而纾解。在湿地生态补偿中加入保护地役权要素，可以生成以不动产登记证为核心的信用价值凭证，成为湿地银行的交易标的，并以持续性保护、集体所有保护等要素拓展补偿场景，同时通过地役权登记加强不动产监管，降低湿地银行监管成本，从而促进湿地补偿制度中各类模式的互补融合。

3.1 制定规范性文件推广试点

在体系定位上，由于保护地役权模式尚未在我国取得成熟经验，不宜直接编入高度稳定的法律、行政法规中，因此，可通过制定行政规范性文件，为保护地役权等改革创新实践厘清法律关系、明确行为边界、固化有效措施。实践中，浙江省开化县人民政府通过印发《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》（开政发〔2018〕44 号），以规范性文件的形式明确试点工作的各方面要求，因此，可以通过在试点地区制定规范性文件，明确当地保护地役权规范运行的基本原则、核心流程、监督保障等，将碎片化的试点经验转化为具有指引、预测、强制作用的规范文本。

3.2 构建基于保护地役权的湿地生态补偿运行模式

3.2.1 开展评估与协商，诊断保护需求与权属关系 一方面，应开展生态评估与权属评估。补偿主体应开展湿地生态环境评估，结合地面调查、遥感测绘等多种方式，识别并明确需要纳入保护地役权模式保护的生态系统、生物多样性、水文连通性等各类保护对象，划定核心保护区、缓冲区、生态保育区等空间范围，并对已退化需修复的湿地进行程度量化（王宇飞等, 2019）。同时，应厘清湿地及周边土地权属，尤其是分析是否存在产权缺位、产权交叉、产权争议，以及是否存在湿地资源的经济用途与生态保护用途重叠等问题（宋文飞, 2024）。另一方面，应进行多元主体协商，发挥保护地役权私法模式的“意思自治”原则优势，由地方政府主导，湿地管理机构、村集体、农户等广泛参与。

3.2.2 订立地役权合同，确认平等有效的权利义务 订立地役权合同应当确保湿地生态保护要求与农户、集体权益通过多层次协商达成一致。首先，以户代表会议形式讨论集体湿地设立保护地役权事宜，在所有权人中形成补偿预期初步共识和委托村委会全权代理的决议；同时，动员承包经营户、养殖户等使用权人签订书面委托协议，将个人承包湿地设立地役权的事项全权授权村委会代理，可由村集体经济组织委托村委会代理。随后，由村委会召集村民（代表）大会，形成全村地役权改革决议以及补偿金使用方案，最终由村委会凭集体委托书与补偿主体签订湿地保护地役权合同。

3.3 建立健全配套支撑保障机制

建立湿地保护地役权登记制度是该模式有效运行的核心保障，我国自然资源统一确权登记的实践已为湿地保护地役权登记奠定了基础。可借鉴钱江源国家公园首创的“保护地役权登记系统”实践经验，将集体湿地使用权等产权关系与保护地役权证深度绑定，通过数字化手段实现登记业务办理、流程管理、证明签发、信息查询等全流程功能集成（浙江省林业局, 2020）。

强化履约监管是支撑湿地保护地役权模式运行的重要保障。一方面，可以构建“科技保障+ 多元共治”的监管体系，建立河长、警长、检察长协作机制，对违约行为实施追责（吕富来等, 2024）。另一方面，仍有必要构建法治轨道上的履约监管模式，对于保护地役权合同的违约行为，基于生态保护的公益性质，应首先请求违约人采取继续履行的违约责任承担方式，只有在履行不能的情况下才能考虑替代履行、金钱赔偿等方法；同时，在因违约导致生态环境损害的情形下，可探索民事公益诉讼在湿地保护地役权运行中的适用路径（阙占文, 2022），作为兜底救济程序。

基于保护地役权模式可完善集体所有湿地生态保护补偿机制，有助于推进建立我国湿地生态补偿制度，统筹推进湿地领域高质量发展与高水平保护。从私法规范思维出发，以物权化契约明确生态保护义务与补偿权利，能够有效弥合管制主导型路径在标准科学性、主体权益保障及资金可持续性等方面的不足；法律确权与市场激励协同运作，不仅能为土地权利人建立长期稳定持续的权益回报预期，更能够显著提升生态保护的制度效能。这一模式的创新价值在于，为权属复杂的生态区域探索法治化治理新路径，推动生态补偿增加平等协商的权益平衡机制；同时，通过强化法律保障与多元参与，切实保障其持续有效运行。完善湿地生态补偿制度，更能真正实现湿地生态产品价值转换、让群众得到实实在在的好处，为构建“保护者受益、使用者付费”的生态环境保护与经济社会发展协同共进体系贡献中国方案。

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结语

将保护地役权模式引入湿地生态补偿实践，特别是聚焦于集体所有湿地这一矛盾集中地，有望为我国湿地生态保护补偿制度整体优化提供全新方案。