【研究报告】规则与失序:南海仲裁裁决的十年效应评估

郑志华

上海交通大学日本研究中心副研究员，东亚海洋政策项目负责人 , 兼任上海市日本学会副会长、中国海洋法学会理事、上海仲裁委仲裁员、上海法学会海洋法治研究会副秘书长、中国航海学会航海历史与文化研究专业委员会委员等。

南京大学中国南海研究协同创新中心“海洋安全与发展”研究报告

第51期，2026年4月

自2016年7月12日南海仲裁案所谓“最终裁决”出台以来，中国与菲律宾的双边关系经历了一段波折起伏且极具挑战性的历史时期。一个未经当事国同意、超权作出的裁决，是否能够成为重塑地区秩序的“法源”？如果不能，它为何在十年间持续改变南海的政治结构与安全格局？

中菲之间原本可以在双边框架内管控的海上分歧，在裁决出炉后被嵌入更为复杂的权力结构之中。法律文本不再只是争议解决的工具，而被转化为政治动员与对外联结的资源。争端的性质也随之改变，从领土与海域划界的具体问题，转向主权叙事的竞争、规则解释权的争夺，以及域外力量制度性介入的通道。

十年来，中菲关系的起伏并非偶发。即便在一度强调务实合作的阶段，仲裁裁决始终作为菲律宾单方面主张的支点存在。它被反复援引，用以固化国内政治立场，也为安全政策与外部联盟安排提供合法性包装。结果并非分歧的终结，而是对峙频率的上升、互信结构的削弱，以及合作预期的收缩。

更为深远的影响在于秩序层面。裁决所确立的解释路径，被部分国家视为可供援用的范式，从而强化了以规则话语介入地区事务的正当性。南海问题因此脱离原有的双边协商轨道，转入大国战略博弈的坐标系。海上摩擦的常态化，法律与安全议题的交织化，使这一海域成为地缘政治竞争的前沿。

回望十年，这一裁决并未消解争议，反而在关系结构、地区秩序与海洋法实践之间投下持续性的阴影。本文将从中菲双边关系的演变、地区安全格局的变动，以及相关法律实践所引发的连锁反应三个层面，检视这一裁决所带来的破坏性后果。

仲裁裁决改变的，不只是个别法律论点，而是争端的运行轨道。原本可以通过谈判管控的海域分歧，被转化为围绕“裁决效力”的持续拉扯。裁决文本被制度化为政策资源，成为国内动员与对外联结的支点。此后，中菲关系在“对抗——缓和——再对抗”的节律中往复，稳定性逐渐流失。

（一）互信结构的侵蚀

即便在一度强调务实合作的阶段，裁决始终作为可被激活的政治符号存在。双边磋商机制得以延续，却难以触及核心议题。每逢海上摩擦，裁决即被重新置于前台，成为检验立场的尺度。制度仍在运行，信任却在递减。

更深层的变化来自菲律宾国内政治。裁决被纳入权力竞争的话语体系，不同政治力量围绕其解释与运用展开攻防。对华政策因此与内部政争绑定，稳定性下降，延续性削弱。双边关系的波动，部分源于这种内生变量。

（二）对峙常态化的形成

当裁决被理解为行动的正当化资源，海上冒险的门槛随之降低。补给、护航、锚泊、伴航、近距离机动，这些原本可以通过技术性安排管控的行为，被置入政治叙事之中。每一次接触都可能被转化为立场宣示。执法行为与主权主张相互叠加，使风险管理更加困难。

裁决公布后，菲律宾在若干敏感海域的行动方式出现结构性变化：以裁决为依据组织海上行动，以舆论配合形成外部压力。海上摩擦因此不再是孤立事件，而成为政策设计的一部分。

仁爱礁长期存在的“坐滩”军舰，在裁决之后被赋予新的政治意义。补给行动由维持人员生活的常态安排，转向带有工程性质的加固与扩建。行动节奏与舆论发布相互配合，形成可被持续放大的公共议题。海上接触由低强度执法互动，转为高风险的近距离对峙。摩擦的频率与强度同步上升，管控空间相应压缩。

裁决虽未涉及黄岩岛主权归属，却对所谓“传统捕鱼权”作出解释。这一表述被菲律宾转化为政策工具，用以组织渔民集结与公务船护航。渔业活动与行政力量结合，构成持续性的存在宣示。媒体跟随与即时传播，使现场互动被嵌入更大的舆论场。结果是，原本围绕资源利用的分歧，被推向管辖权与执法权的正面碰撞。

仙宾礁成为新的焦点，并非偶然。围绕低潮高地与专属经济区权利的解释，被部分菲律宾政策制定者视为行动空间。长时间锚泊与补给尝试，使该海域呈现出“前沿驻点”的特征。海上执法力量的密集出现，意味着冲突由流动性摩擦转向阵地化对峙。风险累积，不再依赖单一事件，而取决于双方持续投入的强度。

十年回看，裁决并未终结争议，反而改变了争议的组织方式。它将法律解释转化为政策动员的支点，使海上摩擦制度化、舆论化、常态化。中菲关系由此失去原有的弹性空间，进入一种高频震荡的结构之中。

仲裁裁决的影响，不是止步于中菲双边关系，也对南海区域秩序带来冲击。它以“原子化”的方式处理南沙群岛，将长期形成的整体性地理认知与历史实践拆解为若干孤立单元。岛礁被分割，权利被切片，历史连续性被异化为技术性判断。由此产生的，不只是法律争议，而是秩序认知的断裂，使海洋秩序的形成脱离地区政治现实。其结果不是秩序的澄清，而是共识的松动。

（一） 对《南海行为准则》磋商的牵制

中国与东盟国家自 2002 年签署《南海各方行为宣言》以来，一直以对话与协商为基本路径，并逐步推进“南海行为准则”磋商。仲裁裁决的出现，使这一进程承受新的张力。部分国家试图将裁决作为准则谈判的前提或依据，把裁决内容嵌入多边文本。多边磋商因此承载超出其原有功能的争议。原本旨在管控风险的制度安排，被赋予确认裁决效力的象征意义。程序尚在推进，分歧却被提前固化。准则文本的技术讨论，反复被拉回对于裁决本身的争论。

（二） 阵营化趋势的加深

裁决不仅影响当事双方，也改变了地区力量的排列方式。法理分歧被放大为政治立场的分野，东盟内部在南海问题上的表述趋于分化。个别成员强调对话与渐进安排，另一些则更强调裁决框架下的权利主张。共同语言缩减，集体行动的弹性随之降低。

与此同时，小范围安全机制活跃起来。域外国家以“维护规则”为名，加强军事协作与联合演训。中菲之间的具体争议，被纳入更广泛的战略布局。争端由区域性议题转向跨区域安全议题，外部力量的制度性存在得到强化。南海逐渐成为大国战略互动的节点。

（三） 对《南海各方行为宣言》的冲击

《南海各方行为宣言》确立的核心原则，是通过谈判协商解决争议。仲裁程序的推进，将争端带入司法轨道，并在事实上削弱了宣言所强调的对话优先逻辑。当司法路径被置于协商机制之上，地区自身形成的对话框架受到挤压。争议的解决不再主要依赖当事方之间的政治协调，而转向对裁决文本的解释与援引。由此产生的后果，是原有的“双轨思路”与“东盟方式”承受持续压力，协商空间被不断收缩。

裁决不仅对于中菲双边关系和地区秩序带来冲击，也被迅速纳入域外国家的战略工具箱，转化为美国军事行动的论证资源。美国并非《公约》缔约国，却在裁决问题上表现出高度积极的立场。其官方声明多次援引裁决结论，对南海局势作出定性判断，并将之嵌入自身海上行动的法律叙事之中。未承担条约义务，却频繁以“维护公约”为名行使解释权，这种结构本身即构成张力。

所谓“航行自由行动”在此背景下获得新的辩护框架。行动被界定为对过度海洋主张的回应，但其地理重心与频率分布，显然与针对特定国家的战略考量密切相关。同时，《美菲共同防御条约》的适用范围被公开延展至争议海域内的公务船只。安全承诺与仲裁结论相互支撑，形成复合效应。也强化了马尼拉“以小搏大”的行动逻辑。法律在此不再只是约束冲突的框架，而成为阵营对峙的加速器。

军事部署与联合演习频率上升，海空力量的活动范围不断扩大。安全承诺与条约表述被重新激活，争议海域与周边敏感议题相互牵连。当联合军演规模扩大、演练科目趋于针对性，地区国家的安全感并未随之增强，反而加剧彼此疑虑。行动与反行动形成循环。海上执法问题与军事威慑逻辑交织，使南海成为安全困境的放大器。可以看到，裁决改变了谈判结构，强化了阵营分化，压缩了协商空间，并放大了军事互动的强度。秩序并未因裁决文本而自动生成。相反，在缺乏共识的条件下，文本本身成为新的争议源头。法律语言与战略部署交织，使规范讨论难以脱离力量结构。

回顾前述分析，可以看到裁决的影响并非局部或短期，而是沿着三条路径扩散。

其一，中菲关系的结构被改写。原本具有弹性的外交空间，被压缩为立场对立。裁决以确定性语言处理高度复杂的历史与主权问题，使政治判断趋于刚性。与此同时，海上互动逐渐“剧场化”。海上行动被置入舆论框架之中，现场执法与国际传播同步展开，风险被放大，误判概率上升。裁决并未终结争议，但是深刻地改变了争议运行的方式，并且是以一种更加危险的方式运行。更为深远的是互信结构的侵蚀。持续对立经由媒体与教育系统内化为社会认知，影响新一代对彼此的判断。法理争议转化为情感隔阂，其修复周期远长于政策调整。

其二，地区秩序的生成路径受到干扰。裁决的存在使部分立场被预设谈判前提，削弱多边协商的包容性。它将谈判问题转化为立场问题，将技术分歧转化为制度对抗，将区域议题推入更大的力量结构之中。南海议题由地区事务逐步外溢为更广泛的战略竞争场域，域外力量借此强化存在，阵营化趋势加深。

其三，海洋法的规范结构承受压力。条约解释与国家实践之间出现裂缝，争端解决机制的权威性因此受损。法律文本未能成为共识基础，反而在不同叙事中被反复动员。

《联合国海洋法公约》的稳健运行，依赖于解释的克制与实践的一致。若规则在特定争议中被极端化运用，在他处却被选择性忽略，其普遍性将难以维系。裁决结果无法在更广泛的国家实践中获得一致回应，也必然会导致《公约》规范效力便趋于碎片化。裁决的扩张解释与选择性援引，加深《联合国海洋法公约》适用分歧，消耗争端解决机制权威，可谓是国际法治的“反面典型”。十年之后，仲裁裁决所引发的争议，已超出南海本身，触及全球海洋治理的根本性问题：规则是否仍能在力量竞争之外保持独立的边界。

排版 | 米石轩