中光建开城市发展研究中心 蔡静
2026年地方政府债务化解
全景研究报告
摘要：
2026年作为“十五五”规划开局之年，地方政府债务化解工作正式迈入关键转型阶段：从阶段性攻坚转向系统治理，从单一风险处置适配高质量发展全局。本报告依托全国31个省（自治区、直辖市）2026年政府工作报告、中央财政金融政策及地方实践数据，系统梳理化债成效、核心举措、治理逻辑与区域特征，形成独立专业研判：当前地方化债已确立“在发展中化债、在化债中发展”核心导向，构建梯次出清、严监管守底线、债资双轮驱动的全新格局；以融资平台市场化转型为核心抓手，通过分子端负债压降、分母端资产造血双向发力，推动化债从“短期止血”向“长效造血”升级，为地方财政可持续、区域经济转型与风险防控提供系统性支撑。
一、化债总体格局
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阶段性成效
2025年地方化债工作取得突破性进展，隐性债务清零范围持续扩大、高风险地区风险逐步缓释成为核心特征。吉林、内蒙古成功退出债务重点管控省份名单；贵州官宣政府债务违约风险基本消除，云南、广西实现债务规模有序压降、风险整体可控；全国多地圆满完成年度化债任务，部分市县率先实现存量隐性债务清零。
中央与地方协同筑牢“不发生系统性风险”的底线，将“坚决遏制新增隐性债务”作为刚性纪律，天津、重庆、福建等省份明确打击恶意逃废债、严防虚假化债行为，严监管导向全面强化。目前全国已形成“部分区域存量清零、重点省份降档减负、多数地区风险可控”的梯次化解格局。
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源头管控
融资平台出清转型是化债“先手棋”，各地从源头剥离政府举债工具，阻断隐性债务再生通道。2025年以来，全国超370家城投公司公开退出政府融资职能，江西、湖南、陕西、甘肃、辽宁等省份平台压降成效显著，甘肃、辽宁平台压降比例均超80%，湖南化债任务完成率达120%。
江苏、贵州在政府工作报告中首次强调“防止国企异化产生新的平台”，标志着化债治理逻辑从“管债务”向“管制度”转变，从“存量压降”延伸至“源头防增”，从根本上杜绝平台转型中的形式主义与风险反弹。
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治理逻辑
地方化债突破“单一风险处置”目标，深度绑定财政可持续与高质量发展核心要求。陕西提出深化债务“借用管还”全生命周期管理，湖北、安徽构建平台退出后监管评价体系，贵州、云南、宁夏将长效机制纳入化债核心任务，推动化债从“被动化解”向“主动防控”转型，构建与新发展格局相适配的债务管理体系。
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区域差异
基于区域财力与债务压力的分化特征，全国形成“东部强省重监测、中西部省份重化解”的精准化策略：
东部经济强省：依托雄厚财政实力，聚焦全口径债务风险监测、严控新增隐性债务，实现债务风险常态化防控；
中西部高压力省份：聚焦争取中央政策支持、优化债务结构、降低融资成本，同步强化拖欠账款清理、三资盘活等具象化举措。
二、分子端（负债端）攻坚
负债端以“控增量、化存量、降成本”为核心，以平台出清为基础，叠加债务重组、置换、展期、降成本四大工具，系统性缓解偿债压力，为资产端发力争取时间与空间。
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债务重组
针对隐性债务与城投经营性债务实施差异化处置：辽宁结合财政承受能力制定重组方案，超额完成隐债化解任务；四川聚焦平台经营性债务，通过期限调整、引入社会资本等方式缓释偿债压力。各地同步强化金融机构债权保护，严厉打击恶意逃废债，构建政府、平台、金融机构三方协同重组机制，规避抽贷断贷引发的次生风险。
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债务置换
2026年中央推出2万亿元特殊再融资债券+8000亿元新增专项债的2.8万亿化债资金组合，1月全国特殊再融资债券发行2542.7亿元，同比增长48%，部分省份已完成全年发行计划。辽宁、贵州等重点省份将置换作为核心抓手，将高成本非标债务转换为长期限、低成本政府债券，置换后债务平均利息成本下降超2.5个百分点，从根本上优化债务结构。
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债务展期
针对到期债务集中兑付压力，云南、广西、天津等省份对银行贷款、非标融资实施差异化展期，将展期安排与平台转型进度、经营效益深度绑定，杜绝“单纯拖延”，以展期为契机推动平台加快市场化转型，避免流动性风险集中爆发。
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成本压降
货币政策端，央行下调结构性工具利率0.25个百分点，新增支农支小再贷款额度5000亿元，引导金融机构让利城投；财政政策端，中央推出贴息政策，地方配套降成本举措，云南优化重组置换方案，甘肃推动有条件市县提前实现隐债清零，全方位减轻地方利息偿付压力。
三、分母端（资产端）突围
化债的核心突破，在于实现从“被动偿债”向“主动造血”的转变，通过三资盘活、产业运营、资本运作三大路径，将存量资产转化为稳定现金流，将平台转型转化为持续盈利能力，实现“用资产填缺口、用发展化债务”。
01
三资盘活
各地将盘活资金、资产、资源作为短期化债核心抓手，贵州、云南、江西等省份整合闲置土地、厂房、商业设施等资产，通过转让、租赁、证券化等方式回笼现金流，资金专款专用、优先兑付到期债务，快速填补短期偿债缺口。
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产业运营
城投转型从“名义退出”转向“真转实改”：剥离非核心低效业务，聚焦地方重点产业与新质生产力领域，深度参与新能源、高端装备、数字经济、城市更新、银发经济等赛道。浙江、广东等省份城投依托区域产业优势，融入科技创新与制造业升级进程，形成稳定经营性收入，筑牢长期化债根基。
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资本运作
并购上市公司成为城投市场化转型的关键路径：通过股权收购控股/参股优质上市主体，打通资本市场直接融资通道，优化资产负债结构；同步推动存量资产证券化，构建“资本运作赋能产业、产业收益反哺化债”闭环，加快从“融资平台”向“产业投资运营主体”蜕变。
四、治理升级
2026年化债工作的核心突破，在于跳出“债务—化解—再债务”的循环，构建全链条、制度化的风险防控体系：
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全生命周期管理
覆盖债务“借用管还”全流程，强化资金监管与绩效评价；
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穿透式监管
落实“三债同管”，严查明股实债、抽屉协议等变相举债行为；
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常态化清欠
持续清理政府拖欠企业账款，畅通产业链现金流；
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考核优化
调整债务监测考核指标，弱化短期规模诉求，强化可持续性导向。
五、核心结论与趋势展望
核心结论
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化债定位升级
从“风险处置工具”变为“高质量发展抓手”，化债与产业转型、财政可持续、区域治理深度绑定；
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核心路径确立
“分子端压降负债、分母端做大资产”双轮驱动，融资平台市场化转型是化债成败的关键；
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治理范式转变
从“行政化处置”转向“市场化法治化治理”，从“短期攻坚”转向“长效机制建设”；
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区域分化加剧
化债成效与转型速度将进一步拉大区域城投信用分化，优质平台加速蜕变为城市产业运营商。
趋势展望
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经营性债务成攻坚重点
大规模隐债置换收官后，城投经营性债务处置将成为2026年化债核心工作；
02
平台转型分化加速
2027年6月平台退出节点临近，未实质转型平台将面临市场化出清；
03
财政金融协同常态化
超长期特别国债、专项债、再融资债形成政策组合，持续赋能化债与区域发展；
04
新质生产力深度赋能
城投转型紧扣新兴产业，以产业造血替代政府兜底，实现化债与发展的良性循环。
2026年是地方化债“攻坚收官与转型启新”叠加之年，唯有坚持“在发展中化债、在化债中发展”，以债资双轮驱动、制度长效护航，才能真正实现债务风险化解与地方经济高质量发展的双赢。
编辑：蔡静
审核：小伍
