喜 报
喜报！我市在2025年度全省农村经营管理工作大调研活动中取得良好成绩，汉中市农经中心荣获全省优秀组织奖，9篇调研报告获奖，其中3篇获得二等奖、6篇获得三等奖。
现将获奖调研报告逐一刊发，供全市农经系统干部学习。本期刊发二等奖由镇巴县农村合作经济经营管理站李刚撰写的《农村宅基地规范管理难点与对策透视调研报告》。
农村宅基地规范管理难点与对策透视调研报告
镇巴县农村合作经济经营管理站 李刚
汉中市农村经营管理大调研获奖调研报告选登(三)农村宅基地作为保障农民“户有所居”的核心载体，是维系农村社会稳定、支撑乡村振兴战略实施的关键土地要素。随着城乡融合发展进程加速与乡村振兴战略全面推进，宅基地的资源资产属性日益凸显，其规范管理、高效利用与深化改革已成为破解“三农”问题、优化乡村空间布局、释放土地活力的重要课题。为精准掌握县域宅基地管理实际情况，切实破解管理难题。本调研报告基于镇巴县农村宅基地管理现状，以及面临难点痛点如何通过法规政策进行透视化解决措施。 一、农村宅基地规范管理现状审视 镇巴县地处秦巴山区，地域总面积3437平方公里，下辖19个镇、1个街道办事处，涵盖158个行政村与23个社区，总人口28.9万，其中农业人口24.3万人。统计显示，2023—2025年镇巴县20个镇（街道）共计审批宅基地594宗，面积120.78亩，涉及人口2320人。其中原址翻建365户，改扩建100户，异地新建127户。截至目前全县共计登记或发放农村宅基地不动产证46109份。本次对管理情况专题调研覆盖全部镇（街道），查阅审批管理档案1200余份，访谈镇村干部群众120余人，深入40个村农房建设工地30余处，系统梳理了我县在宅基地制度机制、审批流程、批后监管、档案管理、政策宣传及闲置资源盘活等方面的突出问题，深入剖析问题根源，探索契合县域实际的优化路径，为提升镇巴县农村宅基地治理现代化水平、夯实乡村振兴土地要素保障提供决策参考。 （一）制度机制建设滞后，协同治理根基薄弱。一是镇级联审联批机制缺位。部分镇（街道）未制定权责清晰的联审联批制度文件，农业农村、自然资源、住建等相关站所职责边界模糊，导致“办事流程繁琐、审批权责交叉或审批渠道不畅”等现象频发，协同审批的体制机制基础未有效夯实。二是“一站式”服务效能不足。“一窗受理”服务窗口建设滞后，内部流程整合不充分，未能为群众提供便捷高效的申请入口，审批服务的可及性与群众满意度有待提升。三是镇级机构协同效能打折扣。审批过程中，镇级各站所因职责界定与流程规范不明确，推诿扯皮、衔接不畅问题突出；“四到场”制度（尤其是施工过程到场与竣工验收到场）落实不到位，实地踏勘等关键环节缺失，审批存在主观随意性；对不予审批事项，缺乏规范的书面告知程序，易引发干群矛盾。 （二）审批流程制度失范，档案管理问题突出。一是申请审批材料不规范。申请表关键信息（如用地面积、用地类型）填写不规范，签字盖章不全；建房平面图、村组会议记录、公示材料、规划许可证、竣工验收表等核心要件缺失问题不同程度存在。二是申请审批程序不严谨。村组民主议事程序不规范，会议记录无签字或缺失，公示时间与审批时序存在逻辑矛盾；镇级审核把关流于形式，“只盖章不签字”等违规现象时有发生。三是档案管理有待进一步规范。部分镇村未落实“一户一档”“专人专柜专档专卷”管理要求，档案材料散乱堆放，台账目录缺失，查阅、保管困难，难以满足后续监管与追溯需求。 （三）批后监管体系薄弱，违法违规风险突出。一是动态巡查机制缺失。部分镇存在“重审批、轻监管”的现象，镇（街道）未建立有效的宅基地动态巡查制度，责任未明确到岗到人，导致“未批先建”“批少建多”“乱占耕地”等违规行为难以被及时发现和制止。二是违法处置机制不健全。缺乏公开规范的违法违规行为举报受理制度与渠道，群众监督作用未能有效发挥；对已发现的违规行为，处置不及时、执法力度偏弱，“零容忍”的监管态度未能充分体现。三是监管手段单一低效。主要依赖传统行政检查方式，缺乏信息化、智能化监管工具，对建房全过程尤其是施工关键节点的监管难以覆盖，监管效能低下。 （四）政策宣传培训不足，管理队伍能力欠缺。一是政策知晓率与理解度双低。基层宅基地相关法规政策宣传培训工作缺位，群众对申请条件、审批流程、违规后果等认知不足，部分镇村干部也存在政策理解偏差、业务操作不熟练等问题，影响政策执行效果。二是管理队伍稳定性与专业性不足。镇村两级宅基地管理人员变动频繁，且多身兼数职，缺乏系统的业务技能培训，难以胜任涉及规划、用地、建设、法律等多领域的复杂管理工作，队伍专业能力与管理需求不相匹配。 （五）闲置农房盘活滞后，资源资产价值未显化。农房盘活利用面临权属界定复杂、配套政策不完善、市场机制不健全、农民意愿多元、融资渠道狭窄等多重制约，尚未形成系统的盘活利用机制、典型案例与成熟激活模式，宅基地的资源资产价值未能得到充分释放，难以支撑乡村产业发展。 二、农村宅基地规范管理难点深度剖析 （一）制度执行“梗阻”。顶层设计与基层落实脱节、部门协同壁垒突出。一是政策传导存在“衰减效应”。县级层面的政策要求与制度设计在向镇村传导过程中逐步弱化，镇级政府受机构编制、人员配备、财政资源等限制，难以独立构建并高效运转复杂的联审联批机制与专职监管队伍，导致政策落地“最后一公里”不畅；二是部门协同存在“壁垒效应”。宅基地管理涉及农业农村、自然资源、住建等多个部门，虽有职责划分，但缺乏强有力的统筹协调机制与清晰的协同工作流程，“各管一段”的思维模式导致审批链条断裂、监管合力不足，难以形成管理闭环；三是规范要求与现实条件存在“适配矛盾”。严格的审批程序、档案管理要求与基层人力不足、专业能力有限、历史遗留问题复杂等现实情况相互冲突，部分工作人员为“简化流程”而跳过必要程序，加剧了管理不规范问题。 （二）监管执法动能不足。一是监管力量与管理任务“供需失衡”。镇村两级普遍缺乏专职宅基地管理与执法人员，现有工作人员往往需兼顾多项中心工作，难以开展常态化、精细化的动态巡查与批后监管，监管覆盖存在盲区；二是执法权限与处置手段“双重受限”。对宅基地违法违规行为的查处，尤其是对既成事实的违规建筑处置，面临执法权限不清晰、强制手段不足、执行难度大等困境，基层执法人员存在畏难情绪，影响执法效果；三是考核激励导向存在“偏差效应”。宅基地规范管理成效在考核体系中权重较低，部分基层为快速完成审批任务或避免执法引发矛盾，选择“宽松管理”，削弱了主动监管、严格执法的内生动力。 （三）盘活政策与市场制约。一是“三权分置”改革落地“细则缺失”。宅基地所有权、资格权、使用权的权能边界、实现形式与保障机制仍处于探索阶段，导致流转、抵押、有偿退出等盘活路径面临法律与政策风险，社会资本与市场主体参与意愿不强。二是规划引领与用途管制“支撑不足”。村庄规划覆盖率低、质量不高，难以对宅基地布局优化、腾退复垦、再利用等提供清晰的空间指引与管制依据，制约了资源盘活的科学性与有效性。三是市场发育与金融支持“双重滞后”。农村产权交易市场不健全，宅基地及农房价值评估、信息发布、交易鉴证等配套服务缺失；金融机构对宅基地相关权益的抵押融资产品创新不足，农民与村集体缺乏盘活资产的启动资金，市场活力难以激发。 三、农村宅基地规范管理优化路径与对策 （一）健全制度体系，筑牢全链条管理责任根基。一是构建标准化联审联办机制。由县政府牵头制定农村宅基地和建房联审联办实施办法，明确农业农村、自然资源、住建等部门在受理、审核、批准、验收各环节的权责清单、时限要求与衔接节点。全面推行“一窗受理、内部流转、并联审批、限时办结”模式，编制标准化办事指南与流程图并向社会公开，打通协同审批“堵点”。二是压实全流程责任考核机制。建立宅基地审批终身责任追究制度，将审批管理工作纳入镇（街道）目标责任考核与领导干部履职评价体系，提高考核权重，强化问责力度。明确村级组织在民主评议、公示监督、协助巡查等环节的具体责任，构建“县—镇—村”三级责任闭环。三是完善规范化档案管理机制。制定《镇巴县农村宅基地审批档案管理细则》，统一档案内容、装订标准与保管要求。加快推进档案数字化建设，建立电子台账与数据库，实现档案便捷查询、动态更新与安全备份。针对历史遗留的档案缺失问题，开展专项补录整理行动，确保“一户一档”全覆盖。 （二）规范审批流程，提升政务服务效能。一是推进申请审批材料标准化。统一制定申请表、审批表、竣工验收表等系列文书模板，明确填写规范与必需要件，杜绝材料不规范、要件缺失等问题。加强镇村工作人员专项培训，确保材料审核、填报全流程规范有序。二是强化关键程序刚性约束。严格落实村组民主议事程序，确保会议记录真实完整、公示环节公开透明；全面执行“四到场”制度，重点强化开工放线、施工过程、竣工验收等关键节点的实地核查，并留存影像资料备案。统一不予批准事项的书面告知格式，明确理由说明要求，保障群众知情权，减少干群矛盾。三是探索智能化审批赋能。对接省市宅基地管理信息平台，或开发县级简易应用模块，逐步实现线上申请、材料上传、进度查询、结果公示等功能，提升审批透明度与办理效率，让群众“少跑腿、好办事”。 （三）强化批后监管，严守合规管理底线。一是构建立体化动态巡查体系。建立“村级协管员+镇级执法人员”的巡查队伍，划定责任网格，明确巡查频次与记录要求。引入卫星遥感、无人机等技术手段，构建“天上看、地上查、网上管”的立体监管网络，实现对“未批先建”“超占面积”“乱占耕地”等违规行为的早发现、早制止、早处置。二是健全公开化举报查处机制。在镇村显著位置及建房工地设置公示牌，公开审批结果、监管责任人及县镇两级举报电话、邮箱等渠道。建立举报线索“接诉即办、快速核查、及时反馈”工作流程，对典型违法违规案例公开通报处置结果，形成有力震慑。三是加大联合执法力度。整合农业农村、自然资源、综合执法等部门执法力量，开展宅基地违法违规问题专项整治行动。对查证属实的违规行为，坚决依法依规处置，该拆除的依法拆除，该处罚的从严处罚，探索建立违规行为与信用体系挂钩的约束机制，筑牢耕地保护与合规建设底线。 （四）创新盘活模式，释放资源资产价值。一是开展闲置资源精准普查。结合宅基地基础信息调查，开展农村闲置农房专项普查，建立涵盖权属状况、闲置类型、利用潜力等信息的数据库，区分季节性闲置、长期闲置、废弃危房等不同类型，为精准盘活提供数据支撑。二是探索多元化盘活利用路径。坚持“因地制宜、分类施策”原则，鼓励发展自营利用、合作经营型、有偿退出、整治复垦型多元盘活模式。三是完善配套政策支撑体系。制定宅基地流转、有偿退出、集体经营性建设用地入市等实施细则，优化规划、建设、消防、工商等审批服务流程。推动金融机构创新宅基地相关权益抵押融资产品，设立乡村振兴专项扶持资金，为闲置资源盘活提供资金保障。 （五）强化基础保障，夯实基层管理能力。一是实施分层分类精准培训。建立“县级集中培训+镇级常态化指导”的培训机制，每年定期组织镇村业务骨干开展政策法规、审批实务、监管技能、改革动态等专题培训，采用案例教学、现场观摩、知识竞赛等多样化形式，提升队伍专业素养。二是开展全方位政策宣传。通过宣传栏、乡村广播、微信群、短视频、入户宣讲等多种渠道，用通俗易懂的语言解读宅基地“一户一宅”、面积标准、申请流程、违规后果及盘活利用政策。定期公布正反两方面典型案例，强化法治教育与示范引导，提升群众政策知晓率与合规意识。三是稳定基层管理队伍。固定镇村两级宅基地管理专职人员，保障必要的工作条件与经费，探索建立村级宅基地协管员补贴机制，提升工作人员积极性与稳定性，打造一支“留得住、懂业务、善管理”的基层管理队伍。 农村宅基地规范管理是一项系统性、长期性工程，事关农民切身利益、农村社会稳定与乡村振兴大局。对镇巴县而言，当前需坚持问题导向，以压实责任、健全制度、规范流程、强化监管为突破口，迅速补齐当前管理中的突出短板，守住耕地保护与农民权益底线；同时，需着眼长远，以审慎稳妥的态度推进闲置农房盘活利用试点，深化“三权分置”等改革探索，通过“规范管理”与“资源盘活”双轮驱动、“强化监管”与“优化服务”同步提升，逐步构建权责清晰、审批高效、监管有力、流转有序、充满活力的宅基地管理新秩序，为县域全面推进乡村振兴提供坚实的土地要素保障与制度支撑。
