高负债城投公司“十五五”发展规划研究报告
以债务化解为基，以市场化转型为核的破局路径
中光建开城市发展研究中心 张志辉
摘要：本报告聚焦高负债城投公司“十五五”发展规划编制与实施核心逻辑，针对城投公司普遍存在的资产负债率高企、现金流依赖政府补贴与土地收入、内部治理行政化等痛点，明确“守债务安全、谋业务转型、优内部治理”三大核心规划目标，提出“债务端梳理、业务端重构、治理端改革”三维联动的系统破局思路，设计“短期稳盘、中期攻坚、长期固化”三步走的分阶段落地策略，并划定规划实施中的三大核心误区与规避路径。报告旨在为高负债城投公司摆脱“重融资、轻经营”发展困境，实现从地方融资平台向市场化经营主体的转型提供专业、可落地的规划指引，推动城投公司在守住债务安全底线的前提下，形成自我造血的市场化运营能力，成为地方经济发展的市场化支撑力量。
一
规划背景与核心目标
城投公司作为地方基础设施建设与城市发展的重要载体，在长期发展中形成了高负债、业务结构单一、经营能力薄弱的发展特征，叠加地方财政收支变化、土地市场波动等因素，其资金周转压力加大、市场化盈利能力不足、治理机制适配性弱等问题凸显，成为“十五五”期间地方国资国企改革的重点领域。
基于行业发展现状与城投公司自身转型需求，本次“十五五”规划核心聚焦三大目标，形成层层递进、互为支撑的发展体系：
1.筑牢债务安全底线：通过科学化、结构化手段压降资产负债率至行业合理区间，化解资金周转与流动性风险，严格确保信用履约无违约；
2.培育市场化盈利能力：剥离低效非核心业务，培育2-3个市场化盈利主业，逐步摆脱对政府补贴、土地相关收入的依赖，实现企业经营现金流自给自足；
3.构建市场化治理体系：摒弃行政化管理模式，建立适配市场化经营的内部运营与激励机制，激活团队内生动力，夯实企业长远发展的制度根基。
二
核心规划思路
高负债城投公司“十五五”规划编制与实施，需彻底跳出传统“重融资、轻经营”的发展思维，摒弃单一化降债或盲目转型的片面做法，以“梳理债务为基础、重构业务为核心、改革机制为支撑”为核心思路，推动债务端、业务端、治理端三维联动、协同发力，既通过债务化解缓解当下经营压力，又以业务与机制改革为未来发展铺路，实现“在安全中谋转型，在转型中保安全”的规划目标。
（一）债务端：结构化降债，精准守住安全底线
降债并非简单的“甩包袱”，而是基于企业债务全量盘点的分类施策、结构优化，核心是通过“控成本、增流动性、优结构”化解偿债压力，同时杜绝新增无效债务。
1.开展债务全维度盘点，厘清显性与隐性、短期与长期债务边界，建立债务动态管理台账，精准测算年度偿债额度与阶段性偿债压力，实现债务风险可监测、可管控；
2.针对性处置高息债务，主动与金融机构对接协商，通过展期、降息、债务置换等方式，拉长债务周期、降低综合融资成本，缓解短期偿债现金流压力；
3.盘活优质存量资产，对成熟市政项目、产业园、标准化厂房等具备稳定现金流的优质资产，通过发行REITs、资产证券化等资本市场工具，实现资产向现金的转化，补充企业流动性；
4.借力地方政府专项政策，主动对接政府及相关主管部门，争取优质资产注入、低效负债剥离等政策支持，从整体上优化企业资产负债结构；
5.严守债务管理红线，坚决杜绝“以新还旧”的债务循环，严控非必要新增融资，建立资金投放闭环管理机制，确保每笔资金投入均能形成有效现金流或优质资产，杜绝盲目投资、低效资金投放。
（二）业务端：聚焦主业转型，搭建市场化盈利体系
摆脱对政府财政与土地资源的依赖，是城投公司市场化转型的核心关键。业务端改革需立足地方资源禀赋与企业自身积累，以“现金流为核心、刚需为导向、协同为原则”重构业务格局，培育可持续的市场化盈利能力。
1.构建“1主2辅”市场化业务格局，主业聚焦地方城市发展刚需领域，如城市运营服务、片区综合开发等，依托企业既有资源与地方本土优势形成竞争壁垒；辅业围绕主业开展产业链延伸布局，如供应链服务、康养文旅配套、园区运营服务等，培育2-3个新的市场化盈利增长点；
2.果断剥离低效无效业务，对长期亏损、无稳定现金流、与主业无协同性的非核心业务，通过关停、转让等方式及时止损，集中资源聚焦核心业务发展；
3.以现金流为核心把控新业务拓展，杜绝盲目跟风追热点，所有新业务布局均需进行严格的现金流测算与风险评估，确保业务发展贴合企业自身资源能力，实现“投入-产出-回款”的良性循环；
4.借鉴成功转型案例经验，如部分区县城投公司通过砍掉非核心业务，聚焦城市水务、片区开发核心主业，并联动本地产业打造标准化厂房运营平台，两年内实现市场化营收占比从30%提升至65%，且完成经营现金流自给自足，其“做减法、做精主业、产业链延伸”的思路具备可复制性。
（三）治理端：重塑内部机制，激活企业内生动力
城投公司市场化转型的落地，最终依赖于内部治理机制的适配性改革。需借“十五五”规划契机，打破行政化管理束缚，建立与市场化经营相匹配的治理、考核、管控体系，让企业经营活力与团队创造力得到充分释放。
1.完善法人治理结构，厘清董事会、经营层的权责边界，建立权责对等、运转协调、有效制衡的决策与经营机制，摒弃行政化管理模式对企业经营的制约；
2.引入市场化人才与管理模式，通过市场化招聘引入职业经理人团队，负责企业核心业务的市场化运营，提升企业经营决策的专业性与市场化适配性；
3.建立市场化考核激励体系，将债务化解成效、市场化营收规模、经营现金流、项目盈利水平等核心指标与团队薪酬、晋升直接挂钩，打破“平均主义”，充分调动核心经营团队的积极性；
4.强化内控与风险管控，优化企业资金管控、项目管理、投资决策等内控流程，搭建“融资-投资-运营-回款”全链条管控体系，杜绝资金挪用、盲目投资等问题，实现企业经营风险的全流程防控；
5.适度引入战略投资者，在符合地方国资管理要求的前提下，通过股权合作引入具备产业资源、市场化运营经验、资金实力的战略投资者，既补充企业发展资金，又借助战投的先进管理经验与市场化资源，加速企业转型步伐。
三
分阶段落地策略
高负债城投公司的债务化解与市场化转型是系统性工程，无法一蹴而就。“十五五”期间需按照“短期稳盘、中期攻坚、长期固化”的节奏，分三阶段推进规划落地，明确各阶段核心任务、量化指标与实施路径，确保规划可落地、效果可衡量、转型稳推进。
第一阶段：债务稳控期（“十五五”前2年）
核心目标：实现债务风险可控，完成业务初步梳理，搭建市场化运营基本框架。
核心任务：完成企业全量债务的盘点与分类处置，落实高息债务的展期、降息或置换，盘活1-2项核心优质资产，将短期偿债压力降至可控范围；果断砍掉低效无效业务，完成非核心业务的剥离与清理，结合地方资源与企业优势初步确定1-2个核心市场化主业方向；搭建市场化运营的基本组织架构，初步建立债务管理、资金投放等核心内控流程。
第二阶段：转型攻坚期（“十五五”中间2年）
核心目标：形成市场化盈利体系，实现现金流自给自足，完成核心团队市场化迭代。
核心任务：集中资源深耕核心主业，布局1-2个主业延伸型辅业，加大市场化项目拓展力度，力争企业市场化营收占比超过60%，实现经营现金流完全自给自足，摆脱对政府补贴与土地收入的依赖；完善市场化考核激励机制与全链条内控体系，完成核心经营团队的市场化迭代，引入专业职业经理人；建立成熟的项目市场化运作模式，实现“项目投资-运营-盈利-回款”的良性循环。
第三阶段：巩固提升期（“十五五”最后1年）
核心目标：实现债务结构最优，形成成熟市场化业务格局，固化市场化治理机制。
核心任务：通过资产盘活、利润积累等方式，将企业资产负债率控制在城投行业合理水平，形成“低息、长期、结构化”的优质债务结构；打造“主业稳健盈利、辅业协同增效”的成熟市场化业务格局，核心主业成为地方行业标杆，辅业形成稳定盈利增长点；将市场化的治理、考核、管控机制以制度形式固定下来，彻底摒弃行政化管理模式；实现企业从“靠债务输血”向“靠经营造血”的根本性转变，成为地方经济发展的可靠市场化支撑力量。
四
规划实施关键
高负债城投公司在“十五五”规划编制与实施过程中，需警惕并坚决规避三大核心误区，避免因规划偏差导致债务风险加剧、转型落地失败。
误区一：过度依赖政府兜底，缺乏主动经营意识
部分城投公司仍存在“国企思维”，将规划落地寄望于地方政府的政策、资金兜底，自身未主动提升市场化经营与风险化解能力。此类做法将导致企业始终处于被动发展状态，无法形成自我造血能力，且随着地方财政压力加大，政府兜底能力有限，最终将加剧企业债务与经营风险。规避路径：树立“市场化经营为核心”的理念，将规划落地的核心抓手放在企业自身的债务管理、业务拓展与机制改革上，把政府政策支持作为辅助手段，而非核心依赖。
误区二：盲目扩张新业务，超出企业资源能力边界
部分城投公司为追求“转型速度”，脱离自身资源禀赋、现金流能力与专业运营能力，盲目跟风布局新能源、文旅等热点业务，导致新业务投入大、盈利低、现金流承压，反而加重企业债务负担，与转型目标背道而驰。规避路径：所有新业务布局均需坚持“现金流为核心、与主业协同、贴合自身能力”三大原则，进行严格的可行性论证与风险评估，宁慢勿乱，确保每一项新业务都能形成有效盈利与现金流。
误区三：重规划文本编制，轻落地执行与责任分工
部分城投公司将规划视为“纸面工作”，编制时追求内容全面、目标宏大，但未制定分阶段、可量化的实施指标，未明确各部门、各层级的责任分工，导致规划与实际经营脱节，落地执行效果大打折扣。规避路径：坚持“规划编制与落地执行一体化”原则，在规划编制阶段就明确各阶段的量化指标、核心任务、责任主体与考核标准，建立规划落地的动态跟踪与调整机制，定期对规划实施效果进行评估，根据企业经营与市场变化及时优化调整规划内容，确保规划始终贴合企业转型实际。
五
规划核心结论
高负债城投公司的“十五五”发展规划，其核心本质是在债务安全的前提下实现市场化转型，规划的编制与实施需始终把握“系统思维、协同发力、稳步推进”三大原则。
以“梳理债务为基础、重构业务为核心、改革机制为支撑”的三维联动思路，能从根本上解决城投公司“高负债、弱经营、行政化”的核心痛点；而“短期稳盘、中期攻坚、长期固化”的三步走策略，能有效平衡债务化解的“紧迫性”与市场化转型的“渐进性”，避免因急于求成导致转型风险加剧。
在规划落地过程中，只要城投公司坚决规避“依赖政府、盲目扩张、重文轻行”三大误区，始终将“现金流”与“市场化盈利”作为核心考核指标，以制度形式固化市场化治理机制，就能逐步摆脱“重融资、轻经营”的发展困境，实现从“地方融资平台”向“市场化经营主体”的根本性蜕变。
此举不仅能推动城投公司自身实现可持续发展，更能让城投公司在地方基础设施建设、城市运营、产业发展中发挥市场化支撑作用，实现企业发展与地方经济发展的深度融合、协同共赢。
编辑：张志辉
审核：小伍
