研究速递|新时代中国特色产业政策的发展与完善

尹西明，茶洪波，王新宇

产业政策作为引导产业健康发展的关键制度工具，在推动产业结构优化与持续高质量增长中具有至关重要的作用。习近平多次强调，产业政策要坚持发展和安全并举，完善新发展阶段政策体系，把维护产业安全作为重中之重，强化战略领域顶层设计，增强产业政策协同性。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”列为“十五五”时期首要战略任务，明确提出保持制造业合理比重、构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，同时强调必须坚持全面深化改革、有效市场和有为政府相结合、统筹发展和安全。这一系列重大论断和制度擘画，为加快形成并完善新时代中国特色产业政策提出了更加紧迫的现实要求。

我国产业政策的理论构建与实践发展起步较晚但成效显著。进入新时代，我国先后出台一系列产业政策文件，逐步构建起较为完备的产业政策体系，推动制造业等产业取得历史性成就，产业发展实现从总体跟跑为主向并跑为主、局部领先的历史性跨越。“十五五”时期，我国正处于国内产业深度转型升级、以新型工业化助推新质生产力加快发展的关键阶段。其中，传统产业面临技术迭代、模式创新的关键转型期，亟需通过要素重组与动能转换突破发展瓶颈；新兴产业依托技术革命与市场需求双重驱动正在快速崛起，其赛道选择与优势集聚态势，深刻影响短期增长动能与未来产业体系竞争力。同时，新发展阶段我国产业发展面临的新形势新挑战，暴露了传统产业政策在体系协同性、不确定性应对能力、要素供给质量及落地实施机制等方面仍存在短板瓶颈 ，优化产业政策，构建引领型产业政策体系，加速产业体系现代化进程，已成为亟待破解的重要课题。

在此背景下，系统总结产业政策发展经验，构建植根于中国实践、彰显本土特色与全球意义的产业政策体系，兼具理论必要性与现实紧迫性。该体系需深度融合马克思主义政治经济学原理与中国具体实践，批判性吸收传统产业政策的合理内核，立足于新发展阶段的时代语境，紧扣高质量发展和中国式现代化的核心目标，推进系统性本土化创新。其核心要义在于有效破解产业结构深层矛盾、突破转型升级内在阻滞、加快培育壮大新兴产业和未来产业，为“十五五”时期推进新型工业化、建设现代化产业体系、加快实现中国式现代化提供坚实的制度保障与持续的动力支撑。

一、新时代中国特色产业政策的深刻要义

传统的产业政策理论探讨多聚焦于成熟市场经济体制、特定要素禀赋及历史演化特征，其分析框架与逻辑预设难以完全适配我国转型期的制度环境、区域发展异质性及政府与市场关系的动态调整等情境。因此，需要重新审视产业政策的理论内涵，在此基础上系统把握新时代中国特色产业政策的内涵要义、任务目标、政策着力点和实施手段。

（一）理论内涵

综合国内外产业政策研究成果和新时代中国产业超越追赶的实践探索，可以将新时代中国特色产业政策界定为：政府为实现新时期特定经济和社会发展目标，以实体经济和制造业为基石，通过调整产业结构、优化资源配置、促进技术革新、激发市场活力、提升产业安全韧性水平和建设现代化产业体系而制定和实施的一系列政策工具与制度安排。

新时代中国特色产业政策的理论内涵根植于中国特色社会主义政治经济学，其实质是有效协调政府与市场的关系，构建适配新发展格局的制度生态，通过“有效市场”和“有为政府”相结合的方式培育以企业为代表的“有力主体”，推动科技创新和产业创新的深度融合。基于马克思主义再生产理论，中国特色产业政策应通过调节社会总生产中资本有机构成不同的两大部类之间的动态均衡关系，有效破解传统产业“库存积压”与新兴产业“有效供给不足”并存的结构性矛盾；并进一步通过优化全社会的资本与技术结构，推动产业体系从规模扩张向质量效益演进，实现社会再生产在更高水平上的良性循环与动态平衡。

（二）任务目标

相较于以“增量追赶”和“规模主导”为核心、依赖要素投入与政府直接干预的传统产业政策，新时代中国特色产业政策的重点任务目标在于：破解新时期我国产业发展面临的结构性失衡与新旧动能转换的难题，打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系；加快构建具有智能化、绿色化、融合化特征，且符合完整性、先进性、安全性要求的现代化产业体系。当前，传统产业在制造业中占比超80%，是产业体系的根基，但其面临“大而不强”的挑战，亟须通过技术改造和模式创新提升质量效益；新兴产业与未来产业虽增长势头迅猛，但其产业规模与传统支柱产业相比仍存较大差距，未能形成对经济增长的规模化支撑。这种新旧动能转换过程中的结构性断层，导致了经济增长在一定时期内面临动力弱化的风险。因此，亟需通过精准的产业政策引导，加速突破核心技术瓶颈，完善产业生态体系，缩短新兴产业从技术研发到商业化应用的周期，实现新旧动能的平稳接续与协同发力。

（三）政策着力点

传统的产业政策以阶段性赶超为核心诉求，将产业规模扩张与 GDP 增速等数量指标作为重要着力点，通过政府主导资源投向短期见效领域，聚焦解决经济发展“有无”的基础性问题。新时代中国特色产业政策着力点体现在三方面：一是打通从技术研发到产业应用的链条，形成“技术突破－场景验证－产业应用－体系升级”的产业创新发展闭环，精准引导助力产业实现能级跃升。二是着力破除市场准入与要素流动壁垒，引导资源向优势区域和关键环节集中，以高质量发展的确定性应对外部环境的不确定性，通过实施制造业重点产业链高质量发展行动，重点推进“补短板、锻长板、防风险、造新板”。三是统筹发展和安全，政策体系在维护市场竞争机制、激发创新活力的同时，将产业链供应链安全韧性提升至核心目标维度，系统构建自主可控、安全可靠的产业体系，在更高水平开放中有效防范化解外部风险冲击。

（四）实施手段

传统产业政策的实施多依赖政府的直接干预与选择性扶持，通过指定技术路线、提供定向补贴等行政化手段，将资源倾斜配置于特定产业乃至特定企业，呈现出“挑选赢家”的特征。而新时代中国特色产业政策的实施手段更加注重系统性和多元整合性。一方面，通过“链长制”开展产业链层面的系统规划与协同，并运用“揭榜挂帅”、产业引导基金等市场化机制激发微观主体活力；另一方面，不仅在国内通过培育“专精特新”企业优化产业生态，更在国际层面主动运用合规性通报与法律反制等工具，实现从行政命令式的内部资源配置到“内外兼修、提升产业整体韧性与创新能力”的转变。另外，新时代中国特色产业政策的实施手段具有多维度、多元化的特征，这既源于对产业发展复杂性的回应，也体现了政府宏观调控方式的创新演进。行政手段通过制定行业准入标准、规划产能布局等定向引导产业发展方向，尤其在新兴产业和未来产业培育过程中，依托专项规划与试点示范项目实施，降低市场主体在技术研发和商业模式创新等方面的试错成本。经济手段以财政补贴、税收优惠、专项贷款等精准支持关键领域，通过土地、能耗等基础要素的差异化配置形成对产业结构调整的硬约束。法律与标准手段通过完善知识产权保护、行业技术标准等构建公平竞争的市场环境，借助环境规制、安全生产标准等倒逼产业绿色转型。这种多元手段协同运用，既规避了单一行政干预的低效和挤出风险，也克服了纯粹市场调节的盲目性。

二、新时代中国特色产业政策的鲜明特色

新时代中国特色产业政策的鲜明特色集中体现为战略引领性、系统协同性、制度敏捷性和开放共赢性，这些特色共同构成现代化国家治理体系中产业治理的核心优势。

（一）战略引领性

中国特色产业政策的战略引领性，体现为一种以国家使命为导向，基于长远视角研判全球技术演进趋势、产业竞争格局和大国博弈形势，开展战略性、前瞻性、引领性的顶层设计与产业布局，引导各类创新要素向战略性领域积聚配置，激发产业主体高效创新和良性竞合，实现关键产业与核心技术的系统性突破。我国产业政策高度重视与国家重大战略衔接，典型如《中国制造 2025》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》等纲领性文件，明确将新一代信息技术、人工智能、生物技术等列为重点发展领域。政策机制层面梳理清晰的技术路线图，并通过组建创新联合体、推动产学研协同等措施，缩短技术研发到商业化应用的转化周期。在传统产业转型方面，新时代中国特色产业政策则体现出“创造性破坏”与“路径依赖破解”双重治理的战略逻辑。通过环保、能耗、技术标准等约束性政策倒逼低效产能退出，推动资源要素重新配置；依托技术改造专项资金、智能制造示范项目、“智转数改”专项行动等政策工具，引导传统产业向智能化、绿色化、高端化转型，培育产业可持续发展能力。如集成电路产业的“大基金”模式，通过以破解关键领域“卡脖子”难题与抢占未来产业竞争制高点为核心战略目标，系统性、前瞻性地布局支持芯片设计、制造、封测、材料等全产业链，助力中国集成电路从单一的追赶模式走向追赶与引领并行模式。

（二）系统协同性

系统协同性是新时代中国特色产业政策体系的显著特征，其具体表现在三个维度：一是政策体系协同。中央层面承担国家产业战略顶层设计与标准制定职能；省级政府部门基于区域资源禀赋与发展定位，制定差异化的实施方案与产业发展目录；基层政府聚焦执行与操作，负责产业园区建设、土地供应、资金配套、人才引进等具体要素保障与项目推进工作。二是产业创新主体协同。政策制定依托产业链图谱开展系统性布局，推动关联产业之间的良性互动，形成“政府引导支持、龙头企业带动、平台企业赋能、产业联盟协同、产学研多主体参与”的多元协同共创共治格局。三是目标协同。产业政策在多重战略目标间进行动态协调与资源优化配置。例如，在中国光伏产业的发展中，中央进行顶层设计，相关部委协同联动，出台投资管理、反不正当竞争等具体措施；地方因地制宜落实，如浙江、四川等地制定差异化的补贴与消纳政策；同时，政策引导构建从硅料生产到电池片、组件制造，直至电站建设与退役组件回收的完整产业链闭环，并推动光伏产业与储能、氢能等产业联动发展。在目标协同上，不仅关注光伏产业发展与“双碳”目标的协同，还通过推动光伏技术出口与境外项目投资，同时服务于能源安全、经济增长与国际合作等国家战略目标。

（三）制度敏捷性

党的二十届三中全会提出要“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”，党的二十届四中全会进一步提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用”，凸显了制度敏捷性是新时代中国特色产业政策在动态发展中形成的关键特征，集中体现为动态优化能力与法治化建设的有机融合。在动态优化方面，产业政策具备强大的弹性，能依据国内外宏观经济波动与产业结构变迁，进行灵活的策略调适与制度创新。在法治化建设上，产业政策积极推动治理现代化进程，《中华人民共和国民营经济促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等专项立法逐步完善，强化了产业政策的规范性与约束力，推动产业政策从依赖行政指令向基于制度规则的治理模式转型。同时，政策制定过程引入公众参与、专家论证和协商机制，增强了程序合法性与社会认同感。以中国新能源汽车产业政策为例，其呈现显著的阶段性调整特征，从初期的选择性补贴与试点探索，敏捷地过渡至以“双积分”制度等市场机制为核心的环境型政策；构建高效的政策反馈与纠偏机制，对市场失灵、技术瓶颈和产业“内卷”作出敏捷响应，保障政策效能；通过宏观指导、具体支持和整体协调，有效激发市场创新力量并化解了产业发展中的潜在风险。

（四）开放共赢性

在经济全球化深度调整与重构的背景下，新时代中国特色产业政策呈现出显著的开放共赢导向特征。在产业政策实践中，中国积极通过建设自由贸易试验区、海南自由贸易港等高能级开放平台，主动对接国际高标准经贸规则，在投资准入、贸易便利化、知识产权保护等领域实现制度型开放突破，着力营造市场化、法治化、国际化的营商环境；借助“一带一路”倡议和“人工智能全球治理行动计划”等全球性举措推动高水平开放合作，促进国内成熟产业标准、技术成果和创新能力向外溢出，形成“引进来”与“走出去”的良性互动格局。这种开放导向并非被动适应国际规则，而是在提升自身产业创新和竞争优势的基础上，积极参与全球产业治理体系改革，如推动设立亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等多边机构，为发展中国家产业升级和全球发展提供公共产品。

新时代中国特色产业政策从根本上突破了西方产业政策长期面临的理论困境与实践局限，为进一步完善新发展阶段的产业政策体系，以制度创新引领产业科技创新体系效能提升、加快建设现代化产业体系、培育壮大新质生产力提供了重大理论创新支撑。

（一）突破市场与政府二元对立，构建有效市场与有为政府协同共生的产业政策范式

西方传统产业政策范式长期受困于市场与政府二元对立的思维桎梏，将二者视为非此即彼的替代性关系，因而在理论构建与政策实践中陷入结构性困境。该范式倾向于推行具有高度普适性的政策模板，并将选择性干预机制作为资源配置的主要手段，其结果易致使政策目标与国家发展阶段、要素禀赋和制度环境之间出现系统性偏离。这种偏离不仅容易诱发资源在不同部门及区域间的严重错配，削弱产业体系的整体效率，且因政策执行过程中自由裁量权缺乏有效约束，存在权力寻租与制度性腐败的风险，最终制约产业竞争力的可持续提升。

相比之下，中国在产业政策的理论与实践探索中，逐步构建起超越传统二元对立的新型政策范式。该范式以企业为核心市场主体，以实体经济为发展根基，致力于推动“有效市场”与“有为政府”在功能上的互补与结构上的协同。产业政策不再被简单界定为对市场失灵的静态修补工具，而是定位于动态培育国家竞争优势、引导产业结构高级化的战略性工具。通过机制化、系统化的制度设计，我国构建起一套以市场机制为基础、以政策引导为支撑、以人民福祉为根本宗旨的引领型产业政策体系。在这一引领型产业政策范式下，政策目标从单纯的规模扩张转向“质量并举、创新引领”的高质量发展导向，政策工具从选择性补贴与直接干预转向功能性、普惠性产业生态体系的构建，政策过程强调多元主体共创共治，既注重激发企业自主决策与市场选择的内生动力，同时保持政府在战略规划、制度供给与基础设施等领域的敏捷有为。

例如在中国的新能源汽车领域，市场机制在技术路线探索方面发挥了决定性作用，面对纯电动、插电混动、氢燃料电池等多种技术路径，政府通过设立能耗、排放、安全等综合性能标准，为各类技术提供公平竞争的市场。企业根据市场需求、技术成熟度和自身优势进行自主选择与迭代，最终形成当前以纯电动和插电混动为主流、多种技术路线并行发展的市场格局。同时，“有为政府”通过前瞻性的《新能源汽车产业发展规划》等顶层设计文件，明确战略方向，通过“双积分”政策这一创新性制度工具，以市场化手段倒逼传统车企转型、激励新能源汽车生产，有效引导行业整体向绿色低碳发展。此外，政府还大力推动充电桩、换电站等基础设施网络建设，制定统一的充电接口标准，并通过购置补贴、税收减免等普惠性政策，有效降低消费者的使用成本和顾虑，加速了市场普及。这种“有效市场”与“有为政府”的深度协同，使得中国新能源汽车产业实现从跟跑、并跑到部分领跑的跨越，为后发国家实现产业升级与新型工业化提供可借鉴的中国方案。

（二）超越市场失灵被动补救逻辑，以嵌入式引领思维促进产业创新体系跃升

新时代中国特色产业政策的另一大理论创新，在于以“嵌入式引领”思维超越了西方“市场失灵范式”下“被动救火”式的事后干预逻辑，标志着政策角色从市场失灵的修补者，向产业发展的共构者与引领者的根本性转变。主流的西方产业政策理论以对“市场失灵”的静态弥补为逻辑根基，因而普遍对政府识别与选择前沿技术路线的能力持怀疑态度，主张在新兴技术与产业领域应奉行自由放任模式，将政府干预严格限定于基础科学研究等有限范畴。然而，这种基于“政府无能”预设的保守立场，忽视了政府的战略认知能力、政策学习能力与制度供给能力本身可通过与产业的深度互动实现演进提升。

相比之下，新时代中国特色产业政策通过国家科技计划、重大产业工程和开放产业场景等组合工具，深度嵌入到技术演进与产业生态的塑造过程中，促进产业创新体系跃升。具体而言，政府通过提供制度保障和产业创新基础设施，耦合财税金融政策工具，有效降低新兴产业市场主体的创新门槛、加速新技术新产业规模化发展，并结合产业发展阶段特征动态调整政策重点，成功助力光伏、新能源汽车、锂电池、高速铁路、核能、人工智能等多个领域实现后发追赶乃至全球引领。

例如在人工智能领域，西方多依赖市场自发探索，我国政府则通过《新一代人工智能发展规划》等顶层设计，将政策激励与资源协调深度嵌入到人工智能创新发展全链条。在基础研究层面，通过国家自然科学基金、科技创新2030“新一代人工智能”重大项目等，稳定支持前沿探索，弥补市场对长周期、高风险原创研究的投入不足。在技术攻关与产业转化层面，通过组建国家人工智能开放创新平台、建设人工智能先导区等方式，引导企业、高校、科研院所形成创新联合体，集中力量突破关键核心技术。最具特色的是在场景应用端，政府通过《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》等政策，主动开放和培育丰富的应用场景，如智慧城市、智能医疗、智能交通等，为人工智能技术提供大规模、多样化的“试验场”和市场需求，极大加速了技术的迭代优化与商业化进程。同时，政府还前瞻性地参与到数据安全、算法伦理、行业标准等规则制定中，引导产业健康有序发展，有效突破西方理论的“被动干预”困境，拓展了关于政策适用产业类型与政府角色边界的传统认知。

（三）摆脱后发追赶线性困境，实现从追赶经济向创新经济转型的产业政策动态演进

新时代中国特色产业政策超越了后发赶超理论长期依赖的叙事逻辑所产生的“追赶－落后－再追赶－再落后”的后发追赶线性困境，通过实践创新证明后发国家可以通过有效和灵活的产业政策，摆脱“追赶经济”可能存在的“追赶陷阱”，成功从“追赶经济”迈向“创新经济”。传统赶超理论主要适用于工业化初期，依托技术模仿、要素规模投入以及国内市场保护来实现产业规模快速扩张。然而，当以中国为代表的后发经济体步入工业化后期并逼近全球技术前沿时，这一理论范式的解释力与指导力呈现出局限性。此时，产业发展所面临的核心挑战，已从初期的“数量缺口”转化为以“技术前沿逼近所引发的创新瓶颈、要素成本重构导致的传统比较优势衰减、全球价值链分工形态深度调整”为特征的结构性瓶颈。

在此背景下，新时代中国特色产业政策坚持以科技创新为引领、以实体经济为根基，健全完善国家产业科技创新体系，旨在突破固有的“技术依附”与“价值链锁定”，实现从追赶经济向前沿创新经济跃迁。在创新链前端，构建以自主创新能力为核心的产业基础研究长效投入机制。通过布局建设大科学装置与前沿交叉研究平台，并改革科研评价体系以激励原始创新，着力突破制约产业升级的基础理论瓶颈，推动产业发展从“被动模仿、技术引进”的追赶路径转向“基于原始创新与基础理论突破”的自主发展范式。在产业链中端，创新性运用“链长制”与“创新联合体”进行系统性治理，二者相辅相成，共同构成了“政府有为”与“市场有效”相结合的协同治理架构，提升产业链的整体效能与韧性。在产业应用终端，以制造业智能化转型与数字化改造为核心，实现生产要素的数字化重构、生产流程的智能化优化以及资源配置的高效化升级，突破后发追赶国家面临的“全球价值链低端锁定”风险，推动产业发展范式升级与“大国制造”向“强国智造”跃迁。这种基于发展阶段动态调整的政策范式，突破了传统赶超理论的线性发展观，构建了后发国家在技术追赶与前沿创新之间实现战略平衡的新路径，为发展中国家的产业升级与经济转型提供了重要的理论参考和实践范本。

例如，在我国具身智能机器人产业发展初期，国内企业多以集成应用和场景落地为主，在核心零部件、操作系统、仿生智能算法等方面存在对外依赖。面对这一前沿领域，国家迅速将其纳入战略性新兴产业范畴，通过《“十四五”机器人产业发展规划》等进行前瞻性战略布局。在创新链前端，国家支持重点高校和科研机构开展仿生结构、灵巧操作、人机交互等基础理论研究，布局相关大科学装置。在产业链中端，政府引导构建“创新联合体”，由产业链“链长”协调，头部企业牵头，联合上下游企业和科研机构，共同攻克高性能伺服电机、减速器、力觉传感器等“卡脖子”核心部件，并打造开源开放的机器人操作系统。在产业应用终端，发布《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》等政策文件，并通过“机器人+”应用行动，在制造业、医疗、农业、家庭服务等领域创造开放、多元的应用场景，加速技术验证和产品迭代，促进中国具身智能机器人产业快速成长，在轻量化仿生设计、复杂环境感知等局部领域开始实现并跑乃至领跑。

四、“十五五”时期持续完善新时代中国特色产业政策的着力点

党的二十届四中全会明确指出，“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”。展望未来，持续完善新时代中国特色产业政策，亟须加快从“追赶型”向以“功能性普惠—产业链治理—动态安全”三位一体的引领型产业政策体系转型，以科技创新引领新质生产力发展，为中国从产业大国迈向产业强国、加快实现社会主义现代化提供坚实的物质技术支撑。

（一）以产业战略引领产业政策，构建多层次引领型政策协同机制

新时代中国特色产业政策所兼具的战略引领性与系统协同性，决定了其演进必须主动对接国家宏观战略部署，通过构建多层次政策协同机制明晰未来政策走向。从发展脉络看，我国政策演进呈现出从“规模扩张”向“质效并举”的范式转型。通过前瞻性制度设计与政策创新，依托技术创新补贴、知识产权保护等关键举措，推动产业价值链向高端跃升，实现从“跟跑”到“并跑”再到“领跑”的层级跨越。与此同时，新时代产业政策正持续强化“中央—地方—市场主体”的三位一体协同机制，通过建立政策协同度评估、实施效果反馈等制度，既保障中央战略部署的统一性与权威性，又充分释放地方自主探索优势，形成上下联动、内外协同的政策合力。

基于上述战略导向、范式转型与协同治理等内在逻辑，为精准回应国家战略需求并优化政策效能，未来需重点关注三个方面。其一，强化顶层设计与动态反馈的融合机制。加快推进“中国智造2035”和“中国智造2050”等中长期产业政策的重大制度设计，完善重大产业政策法律法规体系，根据全球大国博弈形势、科技产业变革趋势、国家产业发展态势动态优化产业政策工具，聚力培育壮大新兴和未来产业，加快打造新支柱产业 。进一步健全“中央－地方－市场”三位一体协同治理的制度化渠道，建立常态化的政策协同度评估与效果反馈机制；推动建立全国统一的产业政策数据库，对试点地区的政策效果进行实时监测、数据共享与横向对比；建立健全基于试点验证的政策标准化推广机制，通过制度化路径压缩政策扩散周期；建立健全政策工具的评估预警与动态优化机制，针对实施效果欠佳或引发市场扭曲的政策措施，及时启动调整或退出程序，避免产业政策因“过度承诺”倾向而导致的路径依赖。其二，深化质效导向的政策范式转型。未来政策供给应超越简单的补贴与规模激励，转向构建激励相容、价值共生的产业创新生态系统，全面提升产业科技创新体系效能；在重点产业领域试点推行创新性产业政策工具，缓解新创企业创新发展约束。其三，以“大产业政策观”为抓手推动跨部门职能整合。打破财政、金融、科技与人才等政策领域的部门壁垒，推进横向政策体系的深度耦合；通过部际联席会议、联合项目库与信息共享平台，强化政策出台前的协调性审查，规避政策叠加引发的冲突与挤出效应，提升政策协调性、一致性、系统性。

（二）聚焦结构性瓶颈与场景供给，推动产业从规模扩张转向价值创造

战略引领性特征要求产业政策精准聚焦结构性瓶颈与具体应用场景，而制度敏捷性则要求政策工具能够根据实践反馈和未来发展场景进行动态调整与迭代，二者共同驱动产业持续升级 。未来产业政策将通过靶向破解产业发展中的结构性矛盾，实现政策工具与应用场景的深度耦合。通过系统识别当前产业生态中存在的技术瓶颈与制度性梗阻，尤其针对高外部依赖性的“卡脖子”环节，构建连贯、协同且响应敏捷的全链条政策支撑体系，包括强化科研资助、优化知识产权布局、引导跨部门合作等政策工具组合，有效突破创新壁垒，提升产业体系的安全性与竞争力，从而解决政策落地的难题。

新兴技术产品市场的培育与塑造，并非单纯的市场自发行为，需要政府承担关键性角色，通过政策引导、资源协调等方式为降低新兴技术创新门槛、加快场景和机会供给提供基础性支撑 。对此需从三方面着力：一是构建全链条政策支撑机制。通过系统识别技术瓶颈与制度性梗阻，建立高层决策指挥机制，实施集中统一领导和高效协调，引导跨部门协同，形成连贯且响应敏捷的政策工具组合，有效突破创新壁垒。二是构建应用场景驱动的新兴产业创新生态。在具身智能、类脑智能、生物制造等前沿领域，由国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国家市场监督管理总局等部门协同制定并动态更新鼓励类新技术、新产品、新场景大规模应用的示范清单和标杆案例；设立新场景大规模应用专项基金，重点支持新技术、新产品标杆示范项目建设；在智慧城市、医疗健康等领域进一步开放政府优先采购通道，培育并开放应用场景。三是明确精准施策的实施路径。依托国家高新区、新型工业化示范区和未来产业先导区等载体，支持省级部门牵头因地制宜编制重点产业链升级路线图，提升政策场景适配性，加快新兴产业集群发展和未来产业快速发展壮大。

（三）迈向动态演进的政策范式，筑牢发展和安全并重的产业基础

面对日益复杂的国际竞争环境，筑牢自主可控的产业基础需要增强制度敏捷性，依托多主体共治的治理架构，构建全周期的制度性治理框架，解决政策底线问题。中国产业政策呈现出从局部干预向系统治理、从静态规划向动态引领演进的清晰趋势。在政策目标上，由过去侧重产业规模扩张与技术追赶，转向统筹系统性安全能力构建；在政策作用点上，从聚焦特定产业或企业的选择性扶持，升级为覆盖“创新链－产业链－供应链”全链条的协同治理；在政策实施机制上，从政府主导的线性管理模式，演进为依托大数据、人工智能等数字技术进行实时监测与预警的敏捷治理模式，通过建立全周期、多主体共治的制度性框架，对产业风险进行早期识别、精准研判与快速处置，从而在高度不确定的国际竞争环境中动态保障国民经济体系的稳定与竞争力。

发展和安全并重的产业政策设计应重点关注以下三个方面。第一是构建以“多元投入、精准配置、长效保障”为核心的创新支持体系，推行“企业出题、联合答题、联合应用”的联合攻关模式。通过设立概念验证中心、中试基地和场景开放共享平台，为企业提供从技术开发到产品定型的全流程服务，有效解决创新链与产业链脱节的问题。第二是构建产业安全治理体系，系统提升产业链韧性。明确关键环节短板清单，对清单内技术产品设立国产化替代应用风险补偿基金；鼓励龙头企业在“一带一路”沿线布局备用产能，建立多元化供应渠道 ；在重点产业集群推行“链长制”，由地方政府负责人牵头协调，推动形成上下游配套、大中小融通、产学研深度融合的产业创新和安全治理体系。第三是健全产业安全风险监测与应急响应机制。加快建设覆盖重点产业的供应链监测平台，通过运用人工智能等技术建立实时监测与预警机制；建立分级预警制度，针对不同风险等级设定差异化响应流程，确保在面临外部冲击时能够快速响应并恢复稳定。

（四）国内创新与全球合作共赢，形成新型可持续全球产业发展生态

在全球产业链供应链加速重构、技术迭代周期持续缩短的背景下，新时代中国特色产业政策开放共赢的特征，将推动中国的产业政策从产品、技术的开放，迈向规则、标准与治理体系的高水平制度型开放和全球产业深度共建，解决未来产业政策空间问题。随着我国制造业增加值占全球比重突破30%、5G 和新能源等领域技术标准跻身国际前列，中国产业竞争力从以往以产品输出为主的产品优势，转向以技术、规则和标准输出为标志的制度优势。这一转向既源于产业积累，也得益于“一带一路”产业合作中“标准先行”的政策设计。合作模式亦经历双重升级，一方面，从以产能协作为核心的传统产能合作，向覆盖技术创新、产业链协同与体系化建设的全方位能力共建跨越；另一方面，从过去以单向引进国际资本与技术为主要特征的合作形态，逐步转型为积极参与乃至主导国际规则制定的双向治理结构。

未来，面向全球可持续发展的产业政策需重点关注四个议题。一是推动产品、技术、标准“三位一体”出海。依托智能网联新能源汽车、信息通信技术、先进制造、轨道交通、具身智能等优势产业，以出口信贷、标准补贴等政策工具鼓励龙头带动产业链供应链“集群式出海”；鼓励龙头企业联合组建海外运维服务联盟，推动我国技术实现从设备出口到标准输出的升级。二是强化能力共建与基础设施联通。整合丝路基金、开发性金融工具等资源，在“一带一路”沿线关键节点城市打造全球产业一体化协同平台；联合平台所在地区的高校共建研发中心，推动“技术输出、人才培养、数据共享”的全球本土化扩散，助力当地产业升级与我国产业国际化发展。三是同步推进创新扩散与全球布局。建立海外场景库与国内技术池双向平台；鼓励企业在海外创新集群设立“反向孵化器”，吸纳原创技术回流国内，形成“离岸创新－在岸智造－全球销售”闭环。四是协同治理新兴技术风险，实现科技向善。将AI治理、数据跨境经验转化为多边议题，通过中国牵头的国际科技组织或深度参与的多边组织，共建新兴产业和未来产业技术治理联盟；推动建立“可核查、可解释、可追责”的国际治理框架，为全球产业发展和治理提供公共产品。

（作者尹西明，北京理工大学管理学院/国际组织创新学院公共管理系主任，研究员，博士生导师，研究方向为创新管理、科技政策与新质生产力；茶洪波，北京理工大学国际组织创新学院博士研究生，研究方向为创新管理与全球治理；王新宇，通讯作者，北京理工大学管理学院博士研究生，研究方向为创新管理与科技政策）

文章来源：《理论探索》网络首发

在线公开时间：2026-01-04。如需获取原文，请“扫码”或点击“阅读原文”跳转至中国知网获取全文。

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基金项目：工业和信息化部重大项目“关于完善新发展阶段产业政策若干关键问题研究”（ZFSZCYJ202501），“产业根政策：从追赶迈向引领的中国产业政策基础理论研究”（GXZK2025—107），国家自然科学基金面上项目“科技成果转化赋能新质生产力发展：理论基础、组织模式与制度环境”（72474025），主持人尹西明；中国工程院前瞻性储备性重大战略咨询研究项目“‘创新链、产业链、供应链’三链一体化协同创新发展战略研究”（2023—JB—10），主持人张军。

引用参考：尹西明, 茶洪波, 王新宇. 新时代中国特色产业政策的发展与完善[J]. 理论探索, 2025(6): 94-101.

撰文｜尹西明、茶洪波、王新宇

编辑｜王新宇

审核｜尹西明