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一、光伏电站用地相关法律法规
1.《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（2017.09.25生效）
第一条：……除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规〔2015〕5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）要求，合理利用土地。
第三条：对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。
对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
2.国土资源部关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地新闻通气会答记者问（2017年10月10日）
2017年10月10日，国土资源部举行了支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地新闻通气会。国土资源部土地利用管理司副司长陈国庆、国土资源部土地整治中心副主任罗明针对“光伏复合项目”的定义及规范光伏发电产业用地的监管措施等问题回答了记者提问。
[记者] 《意见》中把“光伏复合项目”定义为“利用农用地复合建设的光伏发电站项目”，能做一下具体解释吗？
[国土资源部土地整治中心副主任罗明] 我们注意到，很多媒体朋友都十分关心光伏复合项目的用地和建设管理要求。这里需要向大家说明的是，国土资源管理工作的核心之一是对土地的用途管制和分类管理，我们从这个角度入手，在《意见》中提出了“光伏复合项目”的概念。
按照现行土地管理制度，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中使用未利用地建设光伏项目的支持政策，在2015年已经明确，此次主要是明确了使用农用地建设光伏项目的政策。
首先，永久基本农田不能用，包括复合项目也不能进永久基本农田，这是一条底线。其次，复合项目的建设要求、认定标准，由各省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门研究提出。第三，复合项目利用农用地布设的光伏方阵可以不改变原本的用地性质。
在光伏复合项目用地管理中，按照权责一致的原则，各省级能源、国土资源主管部门在提出本地区复合项目建设要求、认定标准的同时，还应当明确监管措施。
关于大家关心的光伏复合项目中方阵架设高度、架设形式、架设施工工艺等，按照《意见》要求，均由各省级能源、国土资源主管部门按照因地制宜的原则，商同级有关部门根据本地区要求和需要研究提出。
3. 《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（2015.09.18生效）
第一条第四款：（四）采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；……。
4. 已出台各省光伏复合项目用地的标准
序号 | 地区 | 文件名称 | 认定标准 |
1 | 天津 | 《关于规范光伏发电产业用地管理的通知》 | 对光伏复合项目，光伏方阵架设在一般耕地或其他农用地上的，光伏组件最低沿应高于地面2.5米，应高于最低水位0.6米；桩基间列间距大于4米，行间距应大于6.5米 |
2 | 山东 | 《关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知》 | （二）光伏复合发电项目。光伏复合发电项目包括农光互补、渔光互补发电项目等。对于光伏方阵设施布设在农用地上的，在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。原则上，光伏方阵布设在农用地上的，组件最低沿应高于地面2.5米，桩基列间距应大于4米、行间距应大于10米，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。场内道路用地可按农村道路管理，宽度不得超过4米；光伏方阵布设在水面上的，组件最低沿应高于最高水位0.6米。采用直埋电缆方式敷设集电线路用地，可按原地类、原用途管理。项目动工建设前，由项目单位编制土地复合利用方案，报当地县级国土资源部门备案。光伏复合项目的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础设施用地，按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。 |
3 | 浙江 | 《关于进一步促进浙江省地面光伏电站健康发展的通知》 | 允许使用条件较差的一般农用地，主要包括常年弃耕且土地等级较低的耕地和新开垦水土条件较差的坡耕地等建设复合地面光伏电站。 占用小于10万立方米坑塘水面建设不属于复合光伏电站项目的，按规定办理建设用地审批手续。复合光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得破坏地面和耕作层，否则依法应当办理建设用地审批手续。 新建复合地面光伏电站光伏组件安装高度最低处不低于2米，方阵前后阵列中心间距原则上不少于7米，光伏方阵下方可进行机械化农作物耕作。 |
4 | 广西 | 《关于规范我区光伏发电站用地管理的通知》 | 1、农光或林光互补项目。鼓励在既有农林业设施、或养殖大棚上敷设光伏组件,在大棚下面开展农业、苗圃或养殖。农光互补项目的光伏组件最低沿应高于地面2.5米,桩基间距大于4米,行间距应大于6米。 2、渔光互补项目。渔光互补项目应在已有的水库水面、河流水面、湖泊水面或坑塘水面上建设或者通过改造后建设光伏发电项目,严禁在农用地上挖塘建设光伏发电项目。渔光互补项目(不含漂浮式光伏发电项目)的光伏组件最低沿应高于最高水位0.6米 |
5 | 河北 | 《关于规范光伏复合项目用地管理有关事项的通知》 | 光伏复合项目是指永久农田之外的农用地进行复合利用的光伏发电项目，包括农光互补、渔光互补等项目。在地面建设光伏复合项目，组件最低沿应高于地面2.5米，桩基列间距应大于4米、行间距应大于6.5米。在水面建设的光伏复合项目，在满足光伏发电规程规范要求的前提下，由各地自行制定建设标准。 |
6 | 宁夏 | 《关于规范光伏发电产业发展有关事项的通知》 | （二）光伏复合项目：是指对农用地进行复合利用的光伏发电项目，包括农光互补、渔光互补、牧光互补及其他“光伏＋”模式的光伏复合项目。地面光伏复合项目电池板组件最低沿须高于地面1.5米。 |
7 | 西藏 | 《西藏自治区光伏复合项目建设要求和认定标准（暂行）的通知》 | 支架高度应根据地表植被的生长成熟高度和光伏项目建设方案科学合理确定。牧光互补项目太阳能板底端不低于1.5米；农光互补项目太阳能板底端不低于2.1米；林光互补项目光伏支架不得低于所种植树木最高点1米以上，且不得影响树木生长；渔光互补项目只能在水面上建设，组件底端不低于水面0.6米。受地形限制的，高度非达标支架不得超过全部支架总量的10％ |
根据已出台其他各省的政策，均已明确光伏复合发电项目（包括农光互补、渔光互补发电项目等）光伏方阵设施布设在农用地上的，在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。同时各省政策还从光伏组件架高高度、桩基间列间距、行间距、电站占地面积等参数要求方面对光伏复合项目制定了认定标准。
二、相关案例
1、三峡能源
根据三峡能源招股说明书，发行人及其子公司光伏方阵租赁使用农用地情况如下：
截至2020年9月30日 ，公司及其子公司共有60个光伏项目租赁使用农用地，面积合计约60,036,801.89平方米。其中：
1）光伏复合、扶贫项目使用农用地情况
2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号），明确了“对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质……”、“对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目……利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。”
根据上述政策的规定，光伏复合项目、扶贫项目可使用农用地铺设光伏方阵。公司及其子公司租赁使用农用地的光伏项目中，34个项目为复合项目或扶贫项目，对应光伏方阵租赁使用的农用地面积约41,480,889.49平方米，在光伏方阵租赁使用的农用地中占比为69.09%。
扶贫、复合项目使用农用地的相关审批、备案程序具体如下：
……
B. 使用集体农用地情形
公司子公司扶贫及复合项目所租赁的集体农用地涉及已承包到户土地及未承包到户土地，具体租赁方式包括以下 3 种：①村集体出租；②承包人/承租人转租；③地方政府受托出租。
a.村集体出租
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国合同法》等相应法律法规的规定，村集体出租未发包土地或代为出租村民承包地应当履行的程序包括：1) 签订用地协议；2) 未承包到户土地出租给村集体以外成员的，村集体应完成内部民主决策程序；已承包到户土地出租的，村集体受托流转应取得承包人授权；3) 未承包到户土地出租给村集体以外成员的，应经乡（镇）及以上人民政府批准；已承包到户土地出租的，应向发包方备案。
截至2020年9月30日 ，公司扶贫、复合项目租赁村集体出租的未发包土地或代为出租的村民承包地已履行相应审批、备案程序，不存在法律瑕疵，不存在行政处罚风险，没有被责令停止经营的风险。
b. 承包人/承租人转租
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国合同法》等相应法律法规的规定，由具有转租权限的农村集体土地承包人/承租人转租集体土地应当履行的程序包括：1）签订用地协议；2）向发包方备案/取得出租方同意。
截至2020年9月30日 ，公司扶贫、复合项目租赁承包人/承租人转租的集体土地已履行相应审批、备案程序，不存在法律瑕疵，不存在行政处罚风险，没有被责令停止经营的风险。
c. 地方政府受托出租
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国合同法》等相应法律法规的规定，地方政府受集体经济组织或土地承包人委托出租集体土地应当履行的程序包括：1）签订用地协议；2）未承包到户土地受托出租的，政府应取得村集体授权；已承包到户土地出租的，政府受托流转应取得承包人的授权；3）未承包到户土地出租给村集体以外成员的，应经乡（镇）及以上人民政府批准；已承包到户土地出租的，应向发包方备案。
截至2020年9月30日 ，公司扶贫、复合项目租赁地方政府受托出租的集体土地均已履行相应审批、备案程序，不存在法律瑕疵，不存在行政处罚风险，没有被责令停止经营的风险。
……
3）其他已经取得相关主管部门审核同意、专项证明文件或根据相关规定可使用农用地情况
除上述光伏复合、扶贫项目及内蒙古地区光伏项目外，其他租赁使用农用地但已经取得相关主管部门审核同意、专项证明或根据相关规定可使用的农用地面积合计约11,707,922.73平方米，在光伏方阵租赁使用的农用地中占比为19.50%，具体情况如下：（表格略）
公司租赁土地取得的合规性文件包括行政许可类文件及行政机关出具的专项证明文件。
A. 行政许可类文件出具机关及其权限（针对林地与草地，情况略）
B. 专项证明出具机关及其权限说明
针对专项证明文件，出具相关证明的机关均为县级以上土地或自然资源的管理部门，根据该等机关的职责，该等机关属于当地土地或自然资源的日常管理部门及行政执法单位，有权出具相关证明。针对出具专项合规证明部分的土地，公司子公司已取得有权机关出具的证明，土地使用经过了主管机关的认可或同意，因此，不存在行政处罚或责令停产的风险。
4）尚在逐步完善手续的农用地情况
截至2020 年 9 月 30 日 ，公司及其子公司租赁使用的农用地中尚在办理农用地使用手续的面积合计约2,308,789.67平方米，在光伏方阵租赁使用的农用地中占比为3.85%。
5）光伏方阵租赁使用农用地合规性分析
综上所述，公司及其子公司光伏方阵租赁使用农用地中面积占比96.15%的农用地使用手续相对完备，其余3.85%的农用地目前正在逐步办理相关的使用手续。正在办理手续的农用地占比较小，且部分用地已经获得相关政府部门出具的证明，允许其在办理手续期间继续使用。因此，上述使用农用地情况不构成公司本次上市的实质性法律障碍。
针对租赁土地可能存在的风险，公司控股股东、实际控制人三峡集团已出具承诺：“……2、本公司将推动和协助三峡新能源及其下属子公司取得正常生产经营所需的租赁或承包土地房产的相关手续文件，依法支持三峡新能源及其下属子公司继续使用相关土地房产；同时，协助三峡新能源及其下属子公司各项业务合法合规运营；3、对于三峡新能源及其下属子公司部分发电项目涉及使用农用地及其他用地不当的情形，本公司承诺将促使三峡新能源及其下属子公司取得相关手续文件，依法支持其继续稳定使用所涉及的土地；4、如因上述事项导致三峡新能源及其下属子公司不能继续使用相关土地房产，或被相关主管部门予以处罚责令拆除建筑物 恢复土地原状的，对三峡新能源遭受的经济损失，本公司将依法承担赔偿责任。”
2、浙江新能
根据江苏新能招股说明书披露，发行人及其子公司租赁农用地情况如下：
2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8 号），明确了“除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规〔2015〕5 号文件规定……对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响……利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。”《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8 号）确认了光伏复合项目在不改变原用地性质的前提下可使用农用地。
长兴新能、松阳光伏、衢州光能、松阳浙源、龙游新能源均为农光互补项目，聚合光伏为渔光互补项目，租赁的下述光伏方阵租赁土地属于《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5 号）后使用农用地建设的“农光互补”光伏发电项目。
特克斯太阳能、四子王旗能源在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5 号）出台前已租赁 17、18、19 项农用地用于光伏项目建设，且不属于农光互补项目。
针对第 18-19 项租赁土地，其占地 510,146.67m2，面积占发行人使用土地总面积的 1.30%，已取得土地主管部门允许继续使用的文件，且四子王旗能源 2020年度产生的营业收入、毛利、净利润占发行人当期营业收入、毛利、净利润的0.91%、0.47%、0.29%。此外，四子王旗能源已取得当地自然资源与规划主管部门出具的证明，确认其未改变土地用途，允许其继续用于光伏电站项目。因此，上述瑕疵不会对发行人正常生产经营构成重大影响，对本次发行上市不构成实质性障碍。
针对第 17 项租赁土地，特克斯太阳能尚未获取允许其继续用于光伏电站项目的相关文件，但特克斯太阳能已取得当地自然资源与规划主管部门出具的证明，确认不存在重大违法行为。根据特克斯太阳能租赁农用地所在特克斯县呼吉尔特蒙古民族乡人民政府、呼吉尔特蒙古民族乡喀拉萨依村出具的证明内容，协议期间特克斯太阳能合法使用前述土地。上述租赁面积为 549,700.00 平方米，占公司使用土地总面积的1.40%，占比较小。特克斯太阳能 2020 年度产生的营业收入、毛利、净利润占发行人当期营业收入、毛利、净利润的0.96%、0.53%和0.27%。对发行人生产经营影响较小。上述行为对本次发行上市不构成实质性障碍。
针对上述租赁土地存在的瑕疵情况，公司股东浙能集团、新能发展已出具承诺：①本公司将尽力推动和协助浙江新能及其控股子公司取得正常生产经营所需租赁的土地相关的权属证明文件及决策、授权、批准等文件，确保浙江新能及其控股子公司有权继续使用相关土地。②本公司承诺，若因上述租赁瑕疵导致浙江新能及其控股子公司遭受实际损失的，本公司将按照截至本承诺函出具日持有浙江新能的股份比例对浙江新能由此产生的损失予以补偿。
三、分析及建议
根据上文援引法律法规及相关案例，光伏复合项目用地的法律分析及进一步完善措施如下：
1. 对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质，场内道路用地可按农村道路用地管理。因此，项目是否被认定为光伏复合项目且利用农用地布设的光伏方阵成为租赁农用地是否需要转性的前提条件。
建议：（1）向公司获取项目的用地租赁合同，了解项目类型、用地性质、建设地点、建设方式；向公司获取项目的立项报告、可研报告、技术认定报告等文件，了解光伏组件架设高度、桩基间列间距、行间距、电站占地面积等参数信息，为论证是否属于光伏复合项目提供依据。
（2）通过现场尽职调查了解项目实际建设情况、建设地点、方阵布设情况，注意尽调底稿留痕并保存相关资料。
（3）由当地自然资源局、能源局等部门出具说明，对是否属于光伏复合项目且利用农用地布设光伏方阵的情形、是否允许继续使用并不改变土地用途等进行确认。
（4）由公司出具承诺，承诺将尽力推动和协助取得公司正常生产经营所需租赁的土地相关的权属证明文件及决策、授权、批准等文件，确保公司有权继续使用相关土地。如因上述事项导致公司不能继续使用相关土地房产，或被相关主管部门予以处罚责令拆除建筑物恢复土地原状的，遭受的经济损失，公司将依法承担赔偿责任。
2. 光伏发电项目使用未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途。
建议：建议由当地自然资源局、能源局出具说明，对项目占用土地中未利用地的使用情形、是否允许继续使用并不改变土地用途进行确认。
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