本文作者石林，工作单位系湖南省宁乡市财政局。文章发表在《中国政府采购》杂志2023年第2期。
编者按
本文从国有企业采购特点入手，综述了国有企业的管理规范，剖析了国有企业采购管理中出现的问题，最后结合实际，对国有企业采购工作提出了策略建议。
我国国有企业是国民经济发展的中坚力量，据统计2022年1—10月，全国国有及国有控股企业实现营业总收入664199.6亿元，利润总额36196.9亿元，显然，国有企业的采购规模是巨大的，例如某县级城投公司从2019年到2021年三年采购量达32.35亿元。最近，随着我国加快加入《政府采购协议》（GPA)，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）修订工作也在紧锣密鼓进行，《政府采购法修订草案（征求意见稿）》更是将国有企业纳入政府采购主体范畴。国有企业采购工作因其特点和遵循规范，存在一些亟待解决的问题。
一
国有企业采购的特点
国有企业，是指国务院和地方人民政府代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。国有企业身兼数职，既具有为追求国有资产的保值和增值的商业性，又具有实现国家调节经济目标的公益性。国有企业有些是非经营性的公共企业，有些是经营性的非公共企业，或两者兼而有之。通俗而言，国有企业似事业单位，也非一般性企业，如果注重国有企业的营利性，减轻其政策性使命，放宽政府对其的干预管理，则为企业，反之，则更像是公共事业单位。
国有企业的特征决定了国有企业财务管理的复杂性，采购工作作为财务管理的重要组成部分，具有资金量大、程序性强、风险点高等特征。国有企业承担的双重职能赋予了采购工作双重意义，使之兼具公共采购和企业采购的双重特点。国有企业日常经营性采购属于企业采购，例如为了正常经营活动进行的原材料、生产设备等采购。如果是为了履行公共服务职能而进行的采购则为公共采购，例如公共广场绿化维护、公共健身器材采购等。相应地，国有企业的采购项目资金来源也是五花八门，有些是纳入了当地财政预算管理的财政性资金，有些是以财政性资金为还款来源的融资资金，有些则是国有企业自身的经营性收入。
二
国有企业采购管理规范
纵观各国、各地区国有企业采购管理，呈现出较大的差异。美国的国有企业主要为非竞争性企业，即基本从事无利可图或者私有企业无法可做的行业，例如森林公园、博物馆和公共交通等，联邦仅有20多家类似国有企业，企业各项行为受所属领域的专门委员会负责监督，偏向于企业化的采购，但接受专门委员会审计监督，参与国际政府采购则采用列举方式出价的方式。欧盟部长理事会议则将公共当局实施主要影响的企业也纳入政府采购范畴。
我国目前对于国有企业采购管理并没有专门的法律以及制度规定。《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号）第十八条规定，企业大宗原辅材料或商品物资的采购、固定资产的购建和工程建设一般应当按照公开、公正、公平的原则，采取招标方式进行，但是并未对招标方式的操作进行进一步明确和说明。现行的《政府采购法》中明确规定，政府采购主体为各级国家机关、事业单位和团体组织，并没有将国有企业纳入采购人范畴。而工程招投标领域，国家发改委第16号令《必须招标的工程项目》规定，全部或者部分用国有资金投资或者国家融资的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到一定标准的，必须采用招标方式。由此看出，在工程招标投标领域，只要资金性质符合，达到了一定的限额标准，即使是国有企业，仍要进行招标投标。此外，国有企业作为独立法人进行采购，属于一种典型的市场经济活动，国有企业与供应商之间缔结合同等，受《中华人民共和国民法典》合同编相关条款的约束。
纵观我国各省、各地区，不同的地方有不同的做法。例如，在浙江省的温州市、绍兴市等地区，国资委制定了国有企业采购管理办法，对操作细则作出详尽的规定。而更多地区则没有形成专门的制度，其中有些地区是由政府文件规定，国有企业采购应当参照政府采购进行，接受国资委及财政部门监管，有些地区则未明确规定。
三
国有企业采购中存在的问题
国有企业采购管理存在的问题集中体现在以下几个方面。
（一）采购效率较低，不能满足生产需要
国有企业往往规模大、员工多、业务面广，很多国有企业为集团公司，机构职能设置层级多。生产部门需要采购的物资物料，经过分公司、经理层、总公司等层层审批，往往需要一个多星期甚至更长时间才能完成采购审批流程。如果金额较大，需要公开招标投标的话，所需时间将更长。繁冗漫长的审批及采购流程满足不了日新月异的市场竞争环境，导致出现采购成本高、质量差、采购物资与生产环节脱钩等问题，影响公司的整体生产效率和竞争实力。
（二）盲目开展采购项目，造成国有资产流失
很多国有企业政企关系尚未理清，名义上为独立的企业法人，实际上更像是政府机关的附属企业，国有企业董事会并无决策实权，而是政府决策的执行者。例如某政府机关，为了提升旅游效益，将文旅项目建设开发交办给当地国有企业，启动资金则由财政拨付或以国有资产作为抵押融资，国有企业接手后，却效果一般，生意冷清。诸如此类政绩工程，实际是国有企业承办，明面是振兴乡村为民造福，实际上却造成了国有资产的流失。
（三）采购管理欠成熟，缺少专业人才
社会各界一般认为进入国有企业工作就取得了“铁饭碗”，采购岗位本来具有较强的专业性，对员工各方面要求相对较高，但实际上，大部分国有企业缺少专业采购人才，很多国有企业的绩效管理和成本管理等关系企业经营效益的关键管理缺位，也造成了企业采购管理效益低下。
（四）财务管理不严谨，风险隐患较多
国有企业作为国字头企业，比一般民营企业更易获得社会公信力，但是在很多国有企业采购工作中，仍然存在诸如无采购资金来源即开展采购，采购项目资金混用，超预算、超合同采购，违规举债进行采购等现象。有些国有企业不讲原则不计成本，导致供应商供货后不能及时取得合同款项等问题，损害了当地的营商环境。另外，一些国有企业还存在随意变更采购项目或变更把关不严、采购资金使用控制不严、财务档案管理混乱、采购资料严重缺失、采购代理费用金额巨大等财务管理问题，存在严重的财务风险隐患。
（五）监管工作不严密，导致廉洁问题发生
最近几年，很多地方政府将许多本属于政府职能范围内的工作交给国有企业来执行，以此规避政策风险，例如政府办公楼建设、办公设备添置、义务教育学校建设，甚至政府工作人员福利发放等，都交由国有企业执行，由于监管不力等原因，造成超标准、超规模采购，甚至规避了政府采购监管，造成了财政资金的滥用。特别是在采购过程中，部分工作人员玩忽职守相应的内外部监管未跟上，导致出现采购项目预算虚高，验收与需求不一致，采购结果不能满足实际生产需要等问题，影响正常经营秩序，造成国有资产的流失浪费。
四
国有企业采购管理策略应对
如前文所述，我国国有企业采购兼具实现公共职能和企业经营效益的双重特征，这种特点要求国有企业的采购管理需要兼顾公益、公平和效率，同时还要配合国家宏观调控职能。最近，随着我国加快加入GPA，《政府采购法》修订工作也在紧锣密鼓进行，《政府采购法修订草案（征求意见稿）》更是将政府采购主体修改为：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。可以看出，此处所指“其他实体”包括了国有企业。随着《政府采购法》的修订，国有企业的采购管理也将迈入一个新台阶，笔者在此对国有企业采购管理工作提出几点建议。
（一）科学理性定位，健全采购工作制度
一是要理清政企关系，准确找好自身定位，积极推进企业市场化转型，完善中国特色现代化企业制度，加快构建有效制衡的公司法人治理结构，形成灵活高效的市场化经营机制。二是根据企业自身发展特点和战略定位，运用现代化管理经验，积极采用信息化智能化方式，优化总部职能和管理架构，实现管理人员能上能下，员工能进能出。建立健全企业采购管理工作制度，既考虑企业生产经营需要的效率性，又能实现公共职能的公益性。可以借鉴参考政府采购的公开招标、竞争性谈判等采购方式，但在时效上给与灵活调整，以满足企业现实需要。三是要从企业总体战略出发，对国有企业的采购需求进行尽职调查、市场调研、可行性研究、采购方案论证等，同时做好采购项目的履约验收，从制度层面为提高国有企业竞争力提供坚实保障。四是肩负起国有企业的坚实重担，对国家号召进行的政策支持性采购，例如绿色采购、节能型和环保型产品采购、支持残疾人企业、小微企业、支持乡村振兴扶贫“832平台”农产品采购等，通过合理安排采购资金，调度采购计划等积极响应，为国家实现宏观调控发挥重要作用。
（二）合理优化流程，进行精细化管理
一是根据“程序简化、管理精细、时限明确”的原则，建立完善电子化交易系统，优化采购工作平台，整合信息资源，实现采购工作标准化、采购过程透明化、采购效益数据化。合理利用各级信用管理平台、政府采购网站和公共资源交易中心数据资源，实现资源共享，但也要注意避免重复建设，“让数据多跑路，让人员少跑路”，实现成本节约和效率提升。二是精细化管理。科学确定岗位职责权限，对于采购项目立项、采购需求论证，可行性论证等关键环节，安排专人专管，集体决议通过后方可执行，切实做到“无预算不采购，无效益不采购，无资金不采购”。完善采购工作的绩效考核体系和成本管理体系，充分发挥考核导向作用，运用激励机制促进采购效率的提升，同时加大对违规采购责任的追究力度，完善国有企业采购工作管理和监督检查链条，筑牢防止腐败等违法行为的防线。三是发挥国有企业集中采购优势，加强与供应商的沟通合作，本着平等互利的原则，确保采购工作依法合规，规范有序，效益显著。
（三）加强监督检查，实行联防联控机制
国有企业的国有性质意味着，其资产和收益均属于人民，权力需要在阳光下健康有序运行。对于采购工作，通俗而言更像花国家的钱办国家的事，其中的利益链条更需要有力的监督来破除。一是建立国资委、财政、纪委和审计等部门参与的联防联控机制，强化监督协同，统筹内部监督、纪检监察监督、巡查监督、审计监督以及社会监督力量，建立有效的监督协同联动和会上机制，提高国资监管的科学性、针对性和有效性。二是加强协同监管，与国资委、审计等部门协调联动，围绕项目金额预算、采购工作需求制定、采购方式确定、项目合同签订、项目验收、采购资金支付等环节开展审计、核查，加大对国有企业采购制度的执行情况，重大采购项目的决策和实施情况的监督检查，组织开展重大采购项目后评价，对违规采购造成国有资产损失的进行责任追究，加大违法违纪成本。三是进行采购信息公开，采购公告、采购需求等关键信息通过网站公示，邀请更多潜在的供应商参与采购活动，公示采购结果和采购合同，使之接受社会公众监督，公正严肃处理公众反应的质疑举报等。
国有企业要深化改革，要激发内生动力，在竞争中增强实力。做好国有企业采购工作，从重审批的行政化采购转向更多运用市场化采购手段，从关注采购规模转向更加注重提升采购效益，以深化改革为动力，以提质增效为目标，切实加强国有企业采购管理及财务管理工作，坚定不移做强做优做大国有企业，打造适应市场竞争要求的现代国有企业。
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