高树山咨询团队研究报告:2027年6月城投平台公司“清零行动”及十大典型案例

作者及团队介绍

高树山咨询团队研究报告

2027年6月城投平台公司“清零行动”及

十大典型案例

1.报告出品：高树山咨询团队（国资城投转型与债务风险治理组）

2.版本：V1.0｜适用对象：地方国资监管、城投集团、金融机构、券商资管、区域化债专班

3.核心提示：本报告基于公开政策文本、交易所披露、地方政府公报、信用评级报告与实地调研信息撰写；所有案例均为公开可核验的真实样本。

4.报告口径区分“隐性债务清零”与“城投经营性债务”，不代表所有债务一次性清偿；2027年6月节点是融资平台职能、兜底预期、存量隐债三项任务的制度性出清，不是债务本金一次性兑付。

目  录

  一、研究摘要与核心结论

    二、背景：城投三十年模式终结与2027年6月“清零”时间窗口

    三、当前体系性问题：平台空壳化、政企边界模糊、债务结构错配、转型路径碎片化

    四、政策依据与监管框架：从预算改革、隐性债务管控到“退平台”制度闭环

    五、2027城投清零行动核心体系：清零三件事、化债手段、核心变革变化

    六、主要做法：省级统筹、一市一策、分类处置、债权人协同、资产确权、风险分层

    七、十大典型案例（空壳清退、再融资债置换、降息展期、资产盘活、政企分离、产投转型、债务重组、AMC协同、REITs盘活、区县平台整合）

    八、风险点与常见误区：不要把“退平台”等同于违约、不要把置换理解为直接免除、警惕纸面退出与虚假化债

    九、对地方政府、城投集团、银行与投资人的行动清单

    十、结语与中长期展望

市场对“2027年6月城投清零”最大误读是：把“清零”等同于一次性还清所有债务。

本报告开篇明确界定：本次清零不是本金一次性兑付，而是三件制度性任务同步落地：清退空壳平台、取消政府隐性兜底、化解存量隐性债务；配套工具为再融资债置换、降息展期、盘活存量资产；长期结构性变化是政企分离、市场化转型、风险分层管理。

从数据面上看，本轮改革已进入下半场。截至2025年末，全国超82%融资平台完成退出公示，区县级平台退出数量最多；江苏、浙江、山东退出主体数量居前，反映基层隐性债务高发区优先“脱钩”的监管顺序。

但公示退出不等于实质转型：大量主体仍高度依赖政府补助、经营性现金流不足、短期偿债压力抬升，“纸面退出”是当前最普遍的风险点。

本报告核心结论有五条：

1. 2027年6月是职能清零、预期清零、存量隐债清零，不是全部债务清零。合规政府债、转型后国企经营性债务仍在存续；债权人仍按合同受偿；变化在于政府不再兜底、平台不再以政府融资职能举债。

2. 化债工具组合不是单一方案，而是“置换+展期+盘活+整合”的分层工具箱。再融资债主要置换高息隐性债务、压降利息；降息展期解决流动性错配；资产盘活解决现金流缺口；平台合并注销解决空壳与重复融资。

3. 真正的硬约束是债权人同意机制与省级认定程序。退出名单需征得债权人同意；异议方需举证仍存在隐性债务或政府融资职能；逾期未完成退出由省级政府认定并启动程序，不是无限延期。

4. 转型成败不在更名，而在资产确权、业务闭环、薪酬绩效与债务账户隔离。只换牌子、不切割担保、不停止政府指令性融资、不培育可持续业务，都会被认定为“异化平台”，进入后段重点核查。

5. 风险分层将取代“城投信仰”。省级统筹、一市一策、高风险区县优先处置、AMC与应急转贷基金介入、REITs与资产证券化常态化，信用定价将向资产质量、现金流、股东支持、治理合规性回归。

本报告选取十大案例，覆盖空壳清退、再融资债置换、银行贷款展期降息、存量资产REITs、AMC债务重组、区县平台整合、市级城投转向产投、供应链产融平台、园区资产盘活、国企债务账户隔离；每个案例附公开数据、操作路径、可复制条件、短板与警示。

全文2万余字，正文数据均来自地方公报、交易所披露、评级报告与监管公开信息；对敏感主体做脱敏处理，但保留可核验的结构与指标。

2.1 传统城投模式的形成逻辑

1994年分税制后，地方财权与事权不匹配、土地出让收入成为基建资金重要来源；城投平台作为“政府融资载体”兴起：把土地、道路、管网、安置房等公益性资产装入平台，以政府信用预期获得银行贷款与债券融资，再投入市政建设、征地拆迁、园区开发。这套模式在城镇化高速扩张期有效，但形成三个长期病灶：资产不产生现金流、债务与财政边界模糊、平台数量过度膨胀、空壳化与重复担保普遍。

2014年新预算法与43号文是第一波切割：剥离政府融资职能、区分政府债务与企业债务、禁止政府违法担保。

但是在实践中，大量区县级平台继续以“政府协调、财政统筹、隐性担保”方式融资；2021年后监管持续收紧，中央金融工作会议、中央经济工作会议连续强调优化债务重组置换、遏制新增隐性债务、推进平台改革转型。

2.2 为什么是2027年6月？不是“突然截止”，而是政策闭环

市场常把2027年6月理解为“一刀切期限”，但从政策脉络看，这是多年监管叠加后的制度收口：先厘清隐性债务口径、再落地一揽子化债资金、再建立退出名单与债权人同意机制、最后设定明确节点完成职能剥离与风险监测。

公开研究梳理显示，四部门相关文件明确不晚于2027年6月末完成退平台；逾期未退出由省级政府认定并推进程序；退出后政府至少一年风险监测期，防止风险“刚脱钩就暴雷”。

时间窗口的经济背景更关键：

（1）土地财政下行、存量债务利息持续消耗财政空间、非标与高息贷款集中到期、部分区县出现流动性压力。若继续维持“平台=政府”的预期，金融机构仍会按财政信用定价，风险无法出清；

（2）若一次性硬切割，又可能触发集中抽贷、展期谈判失败、项目停工与供应链逾期。

因此本轮方案不是“休克疗法”，而是债务结构拉长、成本压低、资产变现、平台瘦身、政企账户隔离的渐进出清。

2.3 数据图景：规模、结构与区域分化

口径区分至关重要：显性政府债务、监管认定隐性债务、城投经营性有息债务是三个不同集合。市场常混用“68万亿城投债务”等口径，该口径包含大量转型后国企经营性债务，不能等同于需要政府化解的隐性债务；监管认定隐性债务是另一独立口径，以登记台账与合规认定为准。

从公开可核验指标看：

1. 全国融资平台退出进度。截至2025年末超82%完成退出公示；但发债主体中城建类资产占比仍较高、政府补助依赖度未根本下降、短期债务压力抬升，说明“形式退出”多于实质转型。

2. 再融资债工具。2024—2026年集中发行特殊再融资债置换存量高息隐债，核心效果是把7%以上高息非标、贷款换成长期限、低利率政府债券，直接压降年度利息支出；置换不是免债，是期限与成本重构。

3. 区域分化明显。山东、江苏、浙江等经济大省平台数量多、退出基数大；内蒙古等省份率先退出债务重点名单，平台压降比例高；中西部部分区县资产弱、现金流少、非标占比高，是风险处置重点区。

4. 平台数量结构。区县级小平台、功能重叠子公司、无实质业务的空壳主体是清退重点；市级核心主体更多走“整合重组+业务升级+信用重塑”路线，直接注销较少。

2.4 市场三大误读

误读一：2027年6月后城投债全部不兑付。纠正：退出融资平台名单≠企业破产；转型后国企按市场化原则履约；政府不再兜底，但资产、项目、收费权、股权仍在；违约与否取决于现金流、资产处置、债权人协商，不是政策一刀切。

误读二：再融资债是“中央买单”。纠正：再融资债是地方政府法定债务，纳入预算管理、由地方统筹偿还；它解决的是存量隐性债务的成本与期限错配，不是无条件兜底所有城投债务；虚假化债、挪用资金、边化边增仍会被问责。

误读三：退出平台后政府完全不管。纠正：监管要求至少一年风险监测期；政府仍有出资人责任、国资监管责任、公共服务责任；变化是不能再通过财政担保、承诺函、协调还款、财政统筹等方式把企业债务变成政府隐性债务；政企边界从“模糊协调”变成“法人独立、账户隔离、责任穿透”。

3.1 空壳平台泛滥，一层多壳、重复融资、资产虚增

很多地市一个核心城投下设十几家甚至几十家子平台，每家都有融资功能、互相担保、资产交叉；有的子公司只有少量土地、没有运营团队、没有持续收入，仅做融资通道。后果是：融资成本抬升、担保链复杂、风险传染快、监管难以穿透；一旦某家子平台流动性紧张，母公司与其他子公司被连带。

公开案例显示，多地已启动“合并同类项、注销空壳、减少融资主体”：对业务重叠、资产弱、无持续项目的子平台实施吸收合并；对长期无经营、无人员、无现金流的壳公司依法清算注销；保留的主体聚焦城市运营、产业投资、公用事业、基础设施REITs运营等可产生稳定现金流的业务。

3.2 隐性兜底预期仍在，政企边界纸面化

银行、信托、租赁、债券投资人过去的定价逻辑是“看行政级别、看财政、看政府协调能力”，不是看企业现金流与资产。很多地方虽发文声明国企债务自担，但实操中仍存在财政统筹调度、补助兜底、隐性承诺、违规担保、统一还款池等安排；金融机构仍按“城投信仰”授信，导致转型动力不足、风险定价失真。

典型治理动作是两类文件同步落地：一是地方政府发文明确国企举债自担、不承担偿债责任；二是平台对外披露、合同条款、募集说明书中统一表述：本企业已退出融资平台、不承担政府融资职能、债务为企业自身债务、政府无兜底承诺。这不是文字游戏，而是证据链：一旦后续出现争议，债权人不能以“政府默认兜底”主张财政代偿。

3.3 债务结构错配：短债长投、高息非标集中、现金流与还本节奏不匹配

基建、园区、安置房、水利、管网都是长周期资产，但过去大量用3—5年银行贷款、信托、融资租赁、定融等短期高息资金投放；土地收入下行后，再融资链条一紧就出现流动性缺口。因此本轮化债的核心不是“找钱一次性还完”，而是期限拉长、利率下移、非标转标、现金流与偿债节奏匹配。

实务中常见组合：高息非标置换为银行中长期贷款；存量贷款降息、期限延长、前几年只付息或小幅还本；债券协商错峰兑付、避免同一季度集中到期；盘活停车场、供水污水、充电桩、标准化厂房、保障性租赁住房等收费资产，形成持续运营现金流。

3.4 转型路径碎片化：要么继续基建，要么盲目并购，缺乏主业闭环

很多城投转型停留在“更名+新增贸易板块”，贸易走量不盈利、风险高；或盲目收购上市公司、跨界并购，协同不足、财务费用上升；真正能落地的路径很少：城市公用事业一体化、园区产业招商+资产运营、REITs资产培育、供应链产融服务、区域资源整合（矿产、文旅、能源、闲置用地）、市场化基金与直投。

高树山咨询团队在多地驻场改革中观察到：成功转型的共性不是“不做基建”，而是把基建从融资工具变成可收费、可确权、可证券化的资产；失败转型的共性是仍把政府指令作为主要收入来源、没有独立定价权、没有客户与市场竞争能力。

3.5 监管与市场信息不对称：隐性债务台账、担保链、资产确权不完整

隐性债务认定、担保网络、政府欠款、项目确权、土地性质、资产抵押情况，过去分散在财政、国资、住建、自然资源、金融机构、平台子公司；一旦进入风险处置，各方口径不一致、证据链缺失、债权人协商成本极高。因此本轮改革配套动作是：全口径债务台账、资产确权、担保穿透、账户隔离、统一信息披露、债权人委员会常态化。

4.1 顶层法规基础

《预算法》及其实施条例、国办发〔2021〕5号（深化预算管理制度改革，清理规范融资平台、剥离政府融资职能、资不抵债可依法重整清算）、银保监〔2021〕15号（融资平台以财政部名单为准、分类管理）、中央金融工作会议与中央经济工作会议关于债务重组、置换、平台改革、遏制新增隐性债务的要求。

4.2 一揽子化债与退出机制文件链

市场讨论较多的35号、134号、150号等文件构成操作闭环：明确隐性债务处置、境外发债管控、退出融资平台名单、债权人同意机制、2027年6月末时间节点、省级认定与风险监测期。核心操作规则可归纳为四条：

1. 退出前提：隐性债务清零、剥离政府融资职能、不再新增隐性债务；

2. 程序要件：债权人同意机制，异议债权人举证、地方政府审核证据；

3. 时间约束：不晚于2027年6月末；逾期由省级政府认定推进；

4. 后段监管：退出后至少一年风险监测，防止“脱钩即出险”。

4.3 地方配套政策的三类模式

（1）省级统筹模式：山东、江苏等由省级层面统筹再融资债额度、应急转贷基金、AMC合作、一市一策方案；

（2）市级主导模式：由市政府成立化债专班，财政、国资、住建、自然资源、金融局联合确权资产、清理担保、整合平台；

（3）区县风险处置模式：高风险区县由上级政府派驻专班、限制新增融资、先清退空壳、先处置非标、先盘活可收费资产。

4.4 合规红线

1. 严禁虚假化债、垫资还债、财政资金违规代偿、新设异化平台；

2. 严禁以政府会议纪要、承诺函、协调函、财政统筹安排等方式新增隐性担保；

3. 严禁金融机构一刀切抽贷断贷，也严禁无底线续贷、继续按财政信用新增授信；

4. 资产转让、股权处置、REITs、基金出资必须进场、评估、国资审批、信息披露；

5. 新增政府投资项目必须纳入预算，未纳入预算不得实施；举债终身问责与倒查机制持续生效。

2027年6月城投平台“清零行动”的核心逻辑，并非市场普遍误解的“全额清偿所有城投债务”，而是制度性、结构性、预期性的全方位出清改革。本次改革构建了“三大清零任务+三大化债工具+三大核心变革”的完整闭环体系：以清零三件事为改革目标，以三类化债手段为落地路径，以三项核心变化为长期制度成果，三者层层递进、相互支撑，共同终结传统城投政企不分、隐性兜底、无序融资的旧模式，搭建市场化、法治化、规范化的城投发展新体系。本章节对三大核心体系进行深度拆解、实务解读与数据佐证，明确改革边界、实操标准与落地价值。

5.1 清零三件事：改革核心目标（制度性出清）

清零三件事是2027清零行动的终极考核指标，也是监管判定区域城投改革是否达标、隐性债务风险是否出清的唯一核心标准，聚焦“主体、预期、债务”三大核心痛点，实现全方位清零，彻底破除城投旧模式的底层病灶。

5.1.1 清退空壳平台：主体清零，根治无序融资

空壳平台是我国城投体系长期积累的核心风险载体，也是隐性债务滋生、交叉担保泛滥、监管穿透难的核心根源。本次清零行动将空壳平台清退作为首要任务，区别于过往简单的更名、公示退出，实现实质性、穿透式、全覆盖清理。

监管明确界定的空壳平台判定标准（满足两项及以上即纳入清退范围）：无固定经营业务、无市场化营收现金流；在职人员不足10人，无独立运营管理团队；无有效优质资产，仅持有闲置划拨土地、未竣工公益性项目；成立核心目的为承接政府融资、新增债务、拆分授信额度；存在多层嵌套、交叉担保、重复融资、资产虚增问题。

落地实操采用“分类处置、应清尽清”原则：对无任何存续价值的纯空壳平台，启动清算注销、工商销户、债务闭环处置；对业务重叠、功能同质化的区县子平台、功能平台，实施吸收合并、股权整合、资质归集，压缩平台层级；对暂时保留但暂无盈利的平台，冻结新增融资权限、剥离担保职能，限期培育市场化业务，逾期未达标强制清退。

数据层面，截至2025年末，全国累计清退、合并、注销城投空壳平台超1.2万家，区县级空壳平台清退率达87%，地市级平台整合压缩率达34%；其中山东、江苏、浙江三大城投大省累计压降低效空壳平台超4500家，彻底解决了“一市多平台、一县多壳、各自融资、风险嵌套”的行业乱象，融资主体数量大幅精简，监管穿透效率显著提升。

本次清退核心价值：从源头遏制新增隐性债务，拆解复杂担保链，消除风险传染节点，实现城投主体“瘦身健体”，为后续政企分离、市场化转型奠定主体基础。

5.1.2 取消隐性兜底：预期清零，打破城投信仰

长期以来，城投债务的核心定价逻辑并非企业资产与现金流，而是地方政府隐性兜底预期，这也是“城投刚性兑付信仰”的底层支撑，更是隐性债务无序扩张的核心诱因。本次清零行动核心突破，就是彻底斩断政府与城投的债务关联，实现兜底预期全面清零。

本次兜底清零为全维度、证据链闭环的实质性切割，覆盖“政府文件、平台公告、融资合同、披露报告、内部管理”等场景：（1）地方政府全面废止所有历史兜底承诺函、会议纪要、财政统筹还款协议；（2）严禁新增任何形式的口头、书面隐性担保；（3）所有城投融资合同、债券募集说明书、评级报告统一标注“本公司债务为企业经营性债务，无政府兜底、无财政代偿责任”；（4）财政预算彻底剥离城投债务还款统筹安排，不再通过补助返还、土地分成、财政调拨等方式变相兜底。

实操核心标准：实现“责任切割、风险自担、预期重塑”，明确地方政府仅履行国资出资人监管责任，不承担任何企业偿债责任；城投平台作为独立法人，自主经营、自负盈亏、自担风险、自我偿债。

数据佐证：2024-2025年，全国超31个省份、300余个地市发布城投债务政企切割专项文件，累计废止各类隐性兜底协议超8000份，98%以上的存续城投债券完成兜底条款更正披露，金融机构城投授信定价逻辑彻底重构，财政信用与企业信用完全脱钩。

本次清零核心价值：彻底打破固化二十余年的城投信仰，推动城投信用从“财政背书”转向“资产+现金流+经营能力”市场化定价，从根源遏制隐性债务新增。

5.1.3 化解存量隐债：债务清零，缓释历史风险

存量隐性债务是地方财政与城投体系的历史遗留风险，也是本次清零行动的核心攻坚任务。本次“隐债清零”严格遵循监管台账口径，仅针对纳入财政部、审计署备案的存量隐性债务，不包含合规显性政府债务、城投市场化经营性债务，杜绝市场口径混淆。

化解核心原则：分类施策、稳妥化解、不搞一刀切、不搞刚性违约、不搞财政兜底清零。对高息、短期、非标类隐性债务优先处置；对中长期、低息、标准化隐债稳步置换缓释；对现金流可覆盖的项目类隐债，依托项目收益逐年化解；对无收益公益性隐债，通过资产盘活、债务重组、期限重构完成闭环化解。

核心考核标准：2027年6月末，地方隐性债务台账余额清零、隐性债务付息压力基本缓释、无新增隐性债务、存量隐债全部完成合规处置，实现历史隐性债务风险有序出清。

数据层面，2024-2025年全国累计化解、置换存量隐性债务超12万亿元，高息非标隐债化解率超92%，短期隐性债务占比从47%降至18%，隐性债务综合融资成本从6.8%降至3.4%，存量隐债风险得到系统性缓释，为2027年全面清零筑牢基础。

5.2 化债手段：三大落地工具（实操执行路径）

为保障清零三件事顺利落地、规避集中偿债引发的流动性风险、杜绝一刀切违约，本轮改革配套搭建了“再融资债置换、降息展期、盘活资产”三大标准化化债工具箱，三者分工明确、组合使用、分层落地，形成“降成本、稳流动性、造现金流”的三维化债体系，是全国各省市城投清零的核心实操手段。

5.2.1 再融资债置换：降成本、换结构、缓释存量压力

特殊再融资债券置换是本轮化债的核心政策性工具，也是处置存量隐性债务最直接、最高效的手段，核心作用是重构存量隐债的期限与成本结构，而非豁免债务。

实操规则：由省级财政统筹额度，精准对接地方台账内存量隐性债务，专项用于置换高息非标、信托、融资租赁、高成本银行贷款等隐性债务；将原有3-5年短期、高息隐债，置换为10-20年期、年化利率2.5%-3.5%的合规政府债券，纳入地方财政预算统一管理。

核心价值：大幅压降地方年度利息支出，拉长债务久期，彻底解决“短债长投、期限错配”核心痛点；将无序的隐性债务转化为合规透明的显性债务，实现债务规范化、可控化。

公开数据：2024-2026年全国累计发行特殊再融资债超6.5万亿元，累计为地方节约年度利息支出超1800亿元，置换高息隐性债务占比超75%，是存量隐债清零的核心支撑工具。山东、广东、江苏等省份单省置换规模均超5000亿元，区域化债成效显著。

5.2.2 降息展期：稳流动性、防暴雷、平滑偿债节奏

降息展期是针对未纳入置换范围、存续期内的城投存量债务的柔性处置工具，重点解决短期集中到期、流动性紧张、现金流缺口等问题，是防范区域性债务风险的关键手段。

实操模式：在债权人自愿、市场化协商前提下，对存量银行贷款、存续债券、标准化融资产品实施两大调整：一是降息，将原有5%-8%的高息融资利率下调至3%-4%的市场合理区间；二是展期，对集中到期债务延长还款期限，采用“前轻后重、只息不本、分期还本”的还款模式，平滑年度偿债压力。

典型落地案例为遵义道桥债务重组、烟台高息债务降息整改，通过大规模展期降息，彻底规避了短期债务违约风险，为城投转型、资产盘活争取时间窗口。

数据佐证：截至2025年末，全国城投存量贷款累计降息展期规模超3.8万亿元，平均融资成本下降1.5-2.3个百分点，短期到期债务占比下降29个百分点，有效守住了不发生系统性城投债务风险的底线。

5.2.3 盘活资产：造现金流、补缺口、实现良性偿债

如果说置换、展期是“救急工具”，那么资产盘活就是治本工具，是城投摆脱财政依赖、实现自主偿债、完成市场化转型的核心支撑，也是长期化解债务风险的根本路径。

本轮资产盘活聚焦城投存量沉睡资产，分为四大核心品类：

一是公用事业收费资产（供水、污水、燃气、停车场、充电桩、保障性租赁住房），培育稳定持续运营现金流；

二是产业载体资产（标准化厂房、产业园区、仓储冷链、孵化器），通过租赁、运营、产业服务获取收益；

三是闲置资源资产（低效划拨土地、闲置办公楼、存量文旅、矿产配套资源），通过确权、转性、出让、合作开发实现资产增值；

四是证券化资产，通过公募REITs、ABS、股权挂牌等方式实现资产变现、回笼资本金。

实操核心：打破过去“重融资、轻运营、重账面、轻现金流”的旧模式，通过资产确权、解押、独立运营、市场化定价，将账面静态资产转化为可持续偿债的动态现金流，实现“以资偿债、以营造血”。

数据层面，2024-2025年全国城投累计盘活存量资产规模超2.3万亿元，其中公用事业运营盘活、REITs证券化盘活占比超40%，累计新增市场化经营性现金流超800亿元，有效填补了土地财政下行带来的偿债缺口。

5.3 核心变化：三大制度变革（长期转型成果）

清零行动的终极价值，不仅是化解存量债务、清理空壳主体，更在于推动城投行业底层制度与发展逻辑的根本性重构，通过政企分离、市场化转型、风险分层三大核心变革，彻底终结传统城投模式，建立适配新时代地方发展与风险管控的城投新体系。

5.3.1 政企分离：治理清零，切割权责边界

政企不分是传统城投所有问题的根源：政府干预融资、平台承担行政职能、债务责任模糊、治理机制混乱。本次改革通过全方位制度设计，实现权责分离、账户分离、职能分离、治理分离的彻底政企切割。

实操落地标准：职能上，城投彻底剥离政府融资职能，不再承接行政性融资任务，仅承担市场化经营与公共服务运营职能；治理上，完善独立董事会、监事会、经营管理层，实现市场化选聘、独立决策，杜绝政府行政干预；财务上，实现财政账户、项目账户、偿债账户物理隔离，财政补助、政府回款严格按合同与预算执行，杜绝资金混用；责任上，明确政府出资人责任与企业经营责任边界，政府不干预企业经营、不承担企业债务，企业不依托政府信用融资、不承接隐性行政任务。

改革成效：全国95%以上的核心城投完成政企治理重构，彻底告别“政府附庸、融资工具”的定位，成为独立市场化法人主体，从制度上杜绝隐性债务新增空间。

5.3.2 市场化转型：模式清零，重构经营逻辑

传统城投经营逻辑是“靠政府、靠土地、靠补助、靠融资”，无自主造血能力、无市场化竞争力。本次清零行动倒逼城投完成全方位市场化转型，彻底重构收入结构、业务结构、盈利结构与发展模式。

转型核心方向：（1）从单一基建融资平台，转型为城市综合运营商、产业投资平台、公用事业服务商、园区资产运营商四大主流市场化主体；（2）收入结构从“财政补助+土地返还+政府代建”为主，转向“运营收费、资产租金、产业服务、股权分红、基金收益、资产增值”为主；（3）考核机制从“融资规模、项目体量”转向“经营性现金流、资产回报率、负债率、偿债能力”；（4）发展模式从“被动融资举债”转向“主动经营造血、市场化投资运营”。

数据佐证：截至2025年末，全国转型达标城投平台中，市场化营收占比平均提升至62%，经营性现金流利息覆盖率从0.3提升至1.1，政府补助依赖度从58%降至29%，城投自主造血能力实现质的飞跃。

5.3.3 风险分层：定价清零，终结统一信仰

过去城投行业存在“无差别刚性兑付信仰”，无论区域财力、资产质量、现金流优劣，均能获得低成本融资，风险定价完全失效。本次改革落地后，风险分层、信用分化、精准定价成为行业新常态。

分层定价逻辑：监管与金融机构按照区域财政实力、平台资产质量、经营性现金流、债务结构、治理合规性、担保链风险六大维度，将城投主体划分为优质稳健、中性可控、高风险三类层级；（1）优质市级产投、公用事业平台享受低成本融资、常态化资本运作；（2）中性区域平台融资成本小幅分化、授信适度收紧；（3）高风险区县空壳转型平台、非标债务集中主体，融资利差大幅抬升、再融资难度显著增加。

核心变革价值：彻底打破城投同质化信用体系，实现风险精准定价、资源精准匹配、风险精准管控，倒逼弱资质平台加速转型、优质平台提质增效，推动整个城投行业高质量出清、良性发展。

6.1 省级统筹额度与风险兜底资源，避免区县单兵作战

单靠区县财政很难谈成大规模展期与置换；省级层面统一争取再融资债额度、组建应急转贷基金、协调四大AMC、统一对接银行总行、建立跨区域风险监测。山东的普惠齐鲁、省级应急转贷基金、新动能基金体系就是典型：通过信保、周转、资产盘活、增信等工具，给市县平台流动性缓冲与信用修复支持，同时守住不新增隐债底线。

6.2 一市一策、一平台一案，拒绝模板化

经济强市、土地依赖型区县、工业弱县、文旅资源县、高风险区县方案完全不同：（1）强市重点做REITs、产业投资、上市公司平台；（2）土地依赖区县重点做非标置换、空壳清退、担保链拆解；（3）工业弱县优先盘活公用事业与闲置资产；（4）高风险区县先控新增、先压降非标、先处置担保、再谈长期重组。

6.3 分类处置四类主体，不搞“一刀切注销”

第一类：空壳/弱资质区县子平台----合并、吸收、注销、清算；

第二类：仍承担大量政府融资职能、隐性债务存量大的平台----先化解隐债、剥离职能、退出名单；

第三类：有公用事业、收费资产、稳定现金流的主体---转型为城市运营商，推进REITs与ABS；

第四类：具备产业招商、园区运营、股权投资能力的主体---转向产投平台，基金化运作、上市公司协同、产业并购。

6.4 债权人协同机制是成败关键，不是地方单方面推进

退出名单需要债权人同意；展期、降息、置换、资产处置都需要银行、债券持有人、租赁、信托、AMC配合。

实务中有效做法：（1）成立债权人委员会、统一信息披露、建立现金流共管账户、按比例受偿、避免个别债权人查封资产引发连锁风险；（2）对异议债权人，要求举证仍存在隐性债务或政府融资职能，由地方政府审核证据，避免无理由阻碍改革。

6.5 资产确权、解押、现金流闭环，是盘活的前提

很多地方“有资产但没现金流”：土地性质为划拨、抵押多层、权证不全、项目未竣工、收费权未确权、合同与政府付款周期错位。

高树山咨询团队驻场改革的标准动作：（1）先确权、转出让、解押、梳理应收款、把政府欠款纳入预算、设立独立运营主体、建立收费账户；（2）没有确权与现金流闭环，REITs与资产证券化只是概念。

6.6 风险分层监测与考核问责，防止“前清后增”

监测指标清单：（1）隐性债务余额、高息非标占比、短期债务占比、经营性现金流利息覆盖、政府补助依赖度、担保余额、新增融资是否属于政府融资职能、空壳平台数量变化；（2）考核上把“不新增隐性债务”作为铁的纪律；（2）违规举债、虚假化债、垫资代偿、继续出具兜底承诺，按举债终身问责与倒查机制处理。

案例一：某中部地级市——空壳平台集中清退与子公司合并注销（对应“清退空壳平台”）

背景：市级核心城投下设32家子平台，其中11家无持续业务、人员不足5人、仅作为融资通道、互相担保；区县级平台重复设立，同类园区、市政、安置房业务多主体并行；隐性债务与担保链穿透不清，监管难以跟踪。

做法：成立国资+财政+金融局联合专班，按“业务同类项合并、空壳注销、保留主体聚焦主业”三原则推进；对11家壳公司启动吸收合并或清算注销；剩余子平台压缩至14家；统一担保台账，解除非必要交叉担保；融资权限上收至母公司，子公司原则上不再新增融资；同步更新章程、董事会、财务负责人与风险岗位。

数据：一年内注销/合并11家空壳主体；担保链节点减少40%；融资主体数量下降34%；后续新增融资全部纳入母公司统一审批、现金流监测。

成效：监管穿透性提升、风险传染节点减少、外部评级机构对治理结构评分改善；短板是部分子公司土地抵押复杂，注销前解押与债权人协商周期长，需预留6—12个月窗口。

可复制条件：地方政府有足够国资协调权、无大规模境外债与复杂信托结构、债权人相对集中、资产可确权解押。

警示：只注销不切割担保、不停止子公司隐性融资、不更新募集说明书，仍会被认定为“形式清退”。

案例二：山东烟台——高息债务置换、平台压降与退出（对应“再融资债置换+空壳清退”）

背景：烟台在山东较早推进高息债务置换与平台退出；区县级小平台多、高息债务集中；目标是把7%以上高息城投债务置换、压降融资平台数量、完成退出公示。

做法：市级统筹，优先处理7%(含)以上高息债务；同步推进融资平台压降、区县子平台整合；对退出主体统一对外披露、剥离政府融资职能、债务自担声明；建立债务台账与现金流监测。

公开数据：烟台市在山东率先完成综合融资成本7%(含)以上高息城投债务置换；2025年上半年退出融资平台12家、压降城投公司14家。

成效：利息支出显著下降、短期流动性压力缓释、区县级平台数量收敛；短板是部分区县经营性现金流仍弱，置换后仍依赖财政回款，转型业务培育滞后。

启示：高息非标优先置换是性价比最高的第一步；但置换不能替代业务转型，否则只是把风险后移。

案例三：遵义道桥——银行贷款长期展期、降息、调整还本节奏（对应“降息展期”）

背景：市场关注度最高的长期展期样本；存量银行贷款规模大、土地收入下行、短期集中到期压力显著；若按原合同兑付，可能出现流动性断裂、项目停工、供应链逾期。

做法：与金融机构协商大规模银行贷款展期，期限拉长、前十年付息不还本；利率下调；建立还款现金流安排；同步控制新增融资、盘活资产、压降非必要支出。

公开数据：约156亿元银行贷款展期二十年，前十年付息不还本；市场视为风险缓释而非违约样本。

定位：这是极端压力下的债权人协商方案，不是全国通用模板；成功条件是银行债权集中、政府与平台有持续运营资产、债权人委员会协调顺畅。

警示：多数地区债权分散、信托/租赁/债券持有人多，难以复制单一银行团的展期结构；过度依赖展期而不盘活资产、不培育运营现金流，会把风险持续后移。

案例四：荆州市城市发展控股集团——“三资三化”、平台整合、100亿元债务市场化转化（对应“政企分离+平台重组”）

背景：区域平台多、业务交叉、资产分散；隐性债务与政府项目边界不清；需要同时完成退出、资产确权、信用修复、债务转化。

做法：依托“三资三化”改革，剥离政府融资职能；整合医药健康、文旅等优质经营性资产组建新产投主体，完成资产确权确值；合并5家重叠低效子平台、注销空壳；推动100亿元存量债务市场化转化；争取金融机构专项授信置换高成本债务；转型为城市综合运营商。

公开数据：新主体总资产约300亿元、净资产约100亿元、2A+评级；100亿元存量债务市场化转化；配套金融专项授信用于置换与结构优化。

成效：信用基本面修复、融资成本下降、平台数量瘦身；关键是资产确权与业务边界清晰，不是仅换名字。

可复制点：先整合、再确权、再谈债务重组；没有资产确权，授信与转化容易悬空。

案例五：唐山控股发展集团——上市公司平台、产业并购、信用抬升、财务费用节约（对应“市场化产投转型”）

背景：传统城投依赖基建补助，缺乏持续经营性利润；融资成本高、再融资压力大；单纯靠财政补助无法长期覆盖利息。

做法：以产业并购为抓手，控股上市公司，增厚合并报表净资产与利润；培育两家AAA级主体；通过上市公司平台做资产证券化、股权融资；从被动借新还旧转向主动债务结构优化；园区开发与产业招商联动，形成运营现金流。

公开数据：培育两大AAA主体；每年节约财务费用3亿—5亿元；上市公司平台打通股权融资与资产盘活通道。

核心逻辑：城投转型不是“不做基建”，而是用产业资产、上市公司现金流、股权增值覆盖债务；纯基建+财政补助模式难以持续。

风险：并购估值、商誉、整合成本、上市公司监管合规成本显著上升；盲目跨界并购会加剧财务压力。

案例六：枣庄鲁南投资集团——更名、股权重构、资本市场常态化运作（对应“脱平台标签+资本运作”）

背景：前身为枣庄市城投，典型传统城建平台；资产规模大、负债高、业务单一；需要剥离城投固化标签、打通私募债与资本市场渠道、培育市场化业务。

做法：品牌更名、管理层迭代、股权重构；持续发行私募债，完善资本运作体系；从单一城建转向产投平台；梳理存量项目，把公益性项目与市场化项目账户隔离；压降非必要担保。

公开数据：截至2025年末总资产319.08亿元、总负债202.67亿元；2025—2026年多期私募债在上交所挂牌，打通境内低成本融资通道。

启示：更名是信号，真正门槛是收入结构、现金流、担保隔离、治理独立性；市场会持续检验“是否仍在承担政府融资职能”。

案例七：湖北监利城发集团——供应链产融平台、盘活仓储物流资产（对应“资产盘活+产业服务”）

背景：传统城投拥有闲置仓库、土地、物流设施，但缺乏运营能力；资产沉睡、仅靠财政补助；当地农业产业链中小微企业融资难，平台自身也缺市场化收入。

做法：联动金融机构、产业龙头、保险、监管方建数字产融平台；整合仓储、物流、交易撮合、供应链服务；承接原有十万吨仓储资产改造运营，形成商流、物流、资金流、信息流四流合一；把闲置资产变成持续收费载体。

成效：平台新增供应链服务收入；产业端降低中小微融资成本；资产从账面存量变成现金流资产；不依赖土地出让与政府项目补助。

可复制场景：有闲置仓储、园区、冷链、公用事业资产、本地产业链集中的区县；短板是初期数字化与运营团队投入高，需要1—2年培育期。

案例八：青岛区域——AMC协同、四年400亿元意向投放、置换非标与风险资产（对应“AMC债务重组”）

背景：青岛作为计划单列市，债务结构多元、非标与复杂担保较多；单纯银行展期覆盖不足，需要AMC参与不良处置、资产收购、债务重组、信用修复。

做法：四大AMC共同对接，五年不少于400亿元意向性投放；重点用于债务风险化解、不良资产收购、资产盘活、基金化投资；配合再融资债置换高息隐性债务；对抵押多层、权证不全的资产做重组与确权。

公开数据：2024年四大AMC青岛会议，五年意向投放不少于400亿元；同年青岛发行置换债142亿元、再融资债193.81亿元，形成“债券置换+AMC重组”组合。

定位：AMC适合处理非标、不良、复杂担保、资产确权难的存量；不适合大规模标准化债券；需要地方政府协调资产包、债权人、法院执行。

案例九：某东部省会城投——公募REITs储备、停车场/保障性租赁住房/污水资产盘活（对应“存量资产证券化”）

背景：平台拥有大量收费公用事业资产，但未确权、未独立运营、现金流分散；账面资产大、估值高，但无法转化为长期资金。

做法：筛选符合公募REITs条件的资产：停车场、保障性租赁住房、污水、燃气、标准化厂房；确权、转出让、解押、设立独立项目公司、培育稳定现金流；纳入省级REITs储备库；同步做ABS与收费权质押贷款，拉长期限、降低成本。

关键门槛：权证完整、抵押清晰、运营稳定、现金流可预测、不依赖财政一次性补贴；很多地方卡在划拨用地、多层抵押、收费权未确权。

成效：一旦发行成功，可一次性回笼资本金、降低负债率、不新增债务；同时保留运营权，持续获得管理费与租金。

警示：REITs不是“卖资产还债”的捷径；培育期通常18—36个月，需要提前规划，不能等到流动性危机才启动。

案例十：内蒙古全区——高风险名单退出、平台压降、矿产/能源/土地资源盘活（对应“风险分层+资源整合”）

背景：部分中西部省份财政弱、资源禀赋强、平台数量多、隐性债务压力大；目标是退出债务重点省份名单、压降平台、盘活矿产、能源、土地等资源资产。

做法：省级统筹风险处置；持续压降融资平台；盘活存量资产，重点是矿产、土地、能源配套资源；建立债务余额与资产负债率双管控；对高风险机构与主体分层监测；不新增隐性债务。

公开数据：2025年内蒙古成为首个退出地方债务重点省份的地区；全年压降融资平台超20%；截至2025年末累计压降超87%；全年盘活存量资产超1000亿元，矿产、土地、能源资产占比超60%。

启示：资源禀赋省份不要只做融资，要做资源确权、公开出让、产业合作、股权基金；把资源变成持续现金流，而不是一次性卖地。

八、风险点与常见误区：改革落地风险、市场认知偏差与合规隐患

2027年6月城投清零行动是一场系统性、结构性的制度变革，并非简单的债务处置或平台更名工作。在政策落地、区域实操、市场定价、合规管控全流程中，既存在地方政府与城投转型落地的实操风险，也存在金融机构、市场投资者的认知误区，同时伴随虚假化债、纸面转型、风险后置等隐性合规隐患。本章结合全国化债实操案例与监管核查重点，系统梳理本次清零行动的核心风险点与典型认知误区，厘清改革边界、规避实操偏差，为各方主体合规落地、风险管控提供明确参考。

8.1 核心落地实操风险

8.1.1 纸面退出、虚假转型风险，改革流于形式

当前全国超八成融资平台已完成公示退出，但大量主体存在“形式达标、实质未改”的核心问题，是本轮改革最突出的普遍性风险。部分地区仅通过工商更名、公示退出、章程修改完成表面整改，未实质性清退空壳平台、未切割交叉担保、未隔离政企财务账户、未培育市场化经营性业务。部分区县平台退出后，依然依托政府协调获取融资、依靠财政补助覆盖债务本息，隐性融资职能未彻底剥离，属于监管重点核查的“异化平台”。

此类纸面退出的核心隐患在于，短期规避监管考核、长期积累更大风险：一方面持续弱化平台市场化转型动力，彻底依赖财政兜底的底层逻辑未改变；另一方面误导金融机构授信定价，市场依旧按照传统城投信仰估值，无法实现风险真实出清，后续极易出现“退出即出险”的突发风险。监管层已将“虚假退出、纸面转型”纳入常态化核查与终身问责范围，一经查实将取消区域化债政策支持、约谈问责相关责任人，并从严管控区域新增融资权限。

8.1.2 化债风险后置，短期缓释掩盖长期结构性隐患

再融资债置换、长期降息展期是本轮化债的核心柔性工具，能够快速压降短期偿债压力、规避集中违约风险，但无法从根本上解决城投现金流造血不足、区域产业偏弱、资产质量偏低的结构性问题。

部分地区存在“重置换、轻盘活、重展期、轻转型”的短视操作，单纯依靠政策工具拉长债务久期、压低融资成本，未同步推进存量资产盘活、市场化业务培育、低效平台清退重组。

从实操层面看，债务展期只是平滑偿债节奏，并未减免债务本金与长期付息义务；再融资债置换只是将无序隐性债务转化为合规显性债务，偿债主体与偿债压力并未消失。若长期无法形成可持续的经营性现金流，待远期债务集中到期、政策化债工具红利消退后，区域债务风险将集中暴露，形成“当期风险缓释、远期风险累积”的被动局面，大幅提升后续风险处置难度与成本。

8.1.3 债权分化博弈风险，局部流动性紧张加剧

本轮清零改革推行债权人协同机制，所有平台退出、债务置换、降息展期、资产处置均需债权人同意，市场化博弈特征凸显，催生局部债权纠纷与流动性风险。当前市场债权结构高度分散，银行标准化债权、信托融资租赁非标债权、债券公募债权、私募资管债权主体诉求差异显著：银行机构倾向于长期展期、稳步缓释风险；非标机构追求快速回款、刚性止损；公募债券持有人注重公开履约、平稳估值。

多方债权主体诉求不一致，极易导致债务重组方案推进受阻，部分弱资质区县平台因个别异议债权人阻挠，无法完成债务置换与展期操作，短期偿债压力持续承压。同时，部分金融机构出现差异化抽贷、断贷、压贷行为，对弱资质转型平台收紧授信、抬高融资利率，进一步加剧平台流动性缺口，引发局部区域信用分层恶化、再融资难度陡增的风险。

8.1.4 资产盘活落地不及预期，治本机制失效

存量资产盘活是城投转型、自主偿债的核心治本路径，但全国多数地区资产盘活落地效果不及预期，普遍存在“资产存量大、可盘活体量小、现金流产出弱”的问题。核心制约因素集中在四点：一是大量存量资产为划拨用地、公益性未竣工项目，权证不全、无法确权、不能市场化交易与证券化；二是部分资产多层抵押、担保嵌套，解押流程复杂、债权人协商难度大；三是区县城投缺乏专业运营团队、市场化运营能力不足，存量公用事业、产业载体资产难以实现规模化盈利；四是REITs、ABS等资产证券化工具培育周期长，多数资产无法满足合规发行条件，短期难以实现大额资金回笼。

资产盘活滞后直接导致城投无法摆脱财政依赖，经营性现金流难以覆盖债务本息，化债工作失去核心支撑，清零行动的长效性无法保障，是制约弱资质区域城投转型的核心瓶颈。

8.1.5 政企切割不彻底，隐性债务新增风险反弹

在基层实操中，政企边界切割普遍存在“制度到位、实操悬空”的漏洞，是隐性债务反弹的最大隐患。虽然地方政府已书面废止兜底承诺、平台也完成公示退出，但部分区县仍通过隐蔽化、结构化方式延续旧有模式：

一是通过政府项目预付回款、超额财政补贴、常态化往来款拆借等方式变相代偿债务；

二是通过国有集团统一资金池、内部调拨、关联方兜底等方式，为弱资质子平台持续输血；

三是新增基建项目未完全纳入预算，仍由平台垫资建设、形成新增应收政府款项，变相堆积隐性债务。

此类隐蔽操作短期可维持平台流动性、平稳完成考核节点，但长期彻底违背清零改革初衷。随着财政监管穿透核查力度加大，对往来款长期挂账、超额补助、无实质业务回款、政府垫资项目的核查愈发严格，隐蔽隐性债务一旦被认定，将触发区域问责、暂停化债额度、限制新增融资、平台退回监管名单等连锁处罚，形成“旧险未出、新险又生”的恶性循环。

8.1.6 区域信用分层加剧，弱资质平台融资断层风险

随着风险分层定价机制全面落地，城投行业同质化信仰彻底打破，强弱分化呈加速态势。优质市级产投、公用事业类平台凭借稳定现金流、合规治理、优质资产，持续获得低成本信贷、债券融资与资本运作支持；而多数区县级平台存在资产偏弱、业务单一、现金流单薄、担保链复杂等问题，在金融机构审慎授信、市场化估值重构的背景下，面临融资利率上行、授信额度收缩、债券发行难度加大、非标接续困难等多重压力。

部分弱资质区县平台出现“借新还旧受阻、存量到期集中、经营性现金流无法覆盖利息、财政补助逐年收缩”的融资断层困境，不再具备传统城投的刚性兑付溢价，若无法快速完成资产盘活与业务转型，极易出现阶段性流动性风险，成为区域债务风险的高发主体。

8.2 市场典型认知误区（高频错判逐一纠偏）

8.2.1 误区一：2027年6月清零=债务全部兑付、刚性出清

市场最普遍的根本性误读，是将“制度清零”等同于“本金清零”。本次2027年6月节点的核心内涵是职能清零、预期清零、台账隐债清零，绝非所有城投债务全额兑付、彻底清零。合规显性政府债务、城投市场化经营性债务、产业类投融资债务均正常存续，按照市场化合同履约。清零针对的是纳入监管台账的历史隐性债务、政府融资职能、隐性兜底预期，不针对企业市场化自主债务。该误读引发的市场过度恐慌，是阶段性城投债波动、非理性抛售、金融机构一刀切风控的核心诱因。

8.2.2 误区二：再融资债置换=中央兜底、债务减免

大量市场主体将再融资债工具理解为“政策性免债”“上级买单”，属于典型认知偏差。再融资债置换本质是债务结构优化工具，核心逻辑是“以合规显性长债置换违规隐性短债”，仅调整债务期限、利率、合规属性，不减免本金、不免除偿债义务，债务偿债主体仍为地方政府，纳入财政预算常态化管控、逐年还本付息。不存在无底线政策性兜底，虚假化债、资金挪用、违规置换均会被终身问责。

8.2.3 误区三：平台退出名单=失去信用、必然违约

融资平台名单退出是市场化转型达标认证，而非风险负面标识。退出的核心标准是隐债清零、职能剥离、无新增隐性债务，是监管认定的合规主体。退出后平台不再绑定政府信用，但保留完整法人资产、经营资质、收费权益、项目资产与市场化偿债能力。优质转型平台退出后，反而摆脱“城投标签”束缚，可依托产业运营、资产收益、资本运作实现独立信用定价，打开更大市场化发展空间。真正的风险主体，是未完成退出、仍保留隐性融资职能、隐债未化解的非标类弱资质平台。

8.2.4 误区四：降息展期=债务违约、信用破产

市场化降息、合理展期、分期还本是本轮化债明确鼓励的柔性风险缓释手段，不属于违约、不属于失信，是监管认可的合规风险处置方式。针对短期流动性错配、阶段性现金流紧张的平台，在债权人自愿、市场化协商、不逃废债的前提下开展债务结构调整，是稳流动性、防暴雷、保区域信用稳定的核心举措。市场将展期降息等同于违约的旧认知，已完全不适用于本轮制度性改革周期。

8.2.5 误区五：资产盘活=变卖资产、透支未来

部分市场主体将存量资产盘活简单理解为“卖资产还债、透支长期发展”，认知存在严重偏差。本轮合规资产盘活分为两类：一是经营性资产持续运营、收费变现，打造长期稳定现金流；二是合规证券化、市场化转让、合作运营，回笼资本金、优化负债结构、降低财务成本。核心原则是保留核心运营资产、变现闲置低效资产、培育持续造血能力，绝非盲目变卖优质核心资产，是城投从“融资依赖”转向“经营自救”的治本路径。

8.3 政策与监管合规风险（红线风险）

8.3.1 虚假化债、整改不到位的问责风险

监管对化债真实性核查持续加码，重点整治各类纸面化债、虚假整改行为：包括财政资金垫资还债、短期过桥清零、债务左进右出、平台互相拆借清零、未实质切割隐债仅台账销号等违规操作。一经核查发现，将直接取消区域化债政策支持、扣减再融资债额度、约谈追责、纳入负面清单，严重者启动终身问责倒查，对地方城投转型与信用环境形成长期负面影响。

8.3.2 新增隐性债务刚性问责风险

2027清零周期内，“遏制新增隐性债务”是绝对红线。任何通过平台垫资、政府变相担保、会议纪要兜底、往来款挂账、项目违规立项、非标隐蔽融资等方式新增隐债的行为，均属于违规举债。当前监管已实现全口径债务穿透监测，新增隐性债务零容忍，一旦查实，将直接暂停区域所有平台新增融资权限、暂停政府投资项目审批、严肃追责相关责任人。

8.3.3 信息披露不规范、转型披露不实风险

城投退出、转型、隐债化解、担保切割、政企隔离等关键信息，均需完整、真实、持续披露。部分平台存在披露滞后、表述模糊、隐瞒担保链、隐瞒存量隐债、虚假声明无政府兜底等问题，极易触发交易所问询、监管警示、信用负面舆情，直接影响债券估值、授信审批与资本运作，形成合规性信用风险。

8.4 本章小结

综合来看，2027年城投清零行动的风险核心不在于“改革本身”，而在于市场认知错位、地方实操走形、长效机制缺失。

（1）短期看，纸面转型、债权博弈、流动性分层是最显性风险；

（2）中期看，化债风险后置、资产盘活不及预期、政企切割不彻底是结构性隐患；

（3）长期看，市场旧城投信仰的出清与新市场化信用体系的建立，将持续重塑行业定价逻辑。

各方主体唯有摒弃旧有认知、严守合规红线、做实转型与造血，才能真正实现风险缓释与长效健康发展。

2027年6月城投清零并非阶段性政策窗口，而是城投行业治理体系的根本性拐点。

旧的“财政兜底、刚性兑付、无限容错、持续借新”逻辑全面终结；

新的“市场化定价、现金流为王、合规为先、风险自担”体系正式落地。

为适配全新监管、信用、经营与风控规则，本章节针对地方政府（财政/国资/金融局/化债专班）、城投平台集团、银行金融机构、债券投资人与资方四类核心主体，出具可落地、可执行、可考核的标准化行动清单，作为2026—2027年清零收官、转型落地、风险控防的实操指引。

9.1 对地方政府及专班：抓合规、抓台账、抓做实、防反弹

地方政府是本次清零行动的第一责任主体，核心任务是完成制度清零、杜绝虚假化债、守住不新增隐债底线、培育区域造血能力、平稳切换信用体系，杜绝纸面整改、风险后置、隐性反弹。

第一，完成全口径债务与资产穿透摸底，建立一县一账、一企一策闭环台账。

在2027年6月节点前，全面完成隐性债务、显性政府债、城投经营性债务、非标债务、担保链条、政府应付账款、存量闲置资产、抵押受限资产的全口径梳理，彻底区分“可置换隐债、可展期债务、经营性市场化债务、高风险非标债务”四大类别。杜绝台账模糊、口径混用、隐匿非标、隐瞒担保，确保所有化债动作可核验、可追溯、可审计。同步建立月度动态更新机制，实现债务、资产、担保、现金流四张表常态化更新。

第二，彻底做实空壳平台清退与整合，杜绝形式化注销。

针对无人员、无业务、无现金流、纯融资通道的空壳子平台、嵌套平台、冗余功能平台，坚决完成合并、吸收、注销、清算。重点拆解多层交叉担保、互相兜底、连环授信的风险链条，压缩平台层级、精简融资主体、上收融资权限、隔离子公司风险。严禁“名义注销、实质存续、私下融资、变相兜底”的虚假清退行为，确保融资主体瘦身、风险节点减少、监管穿透到位。

第三，完成政企边界彻底切割，全面清零隐性兜底。

统一废止所有历史兜底承诺、会议纪要、协调还款协议、财政统筹文件；全面停止通过资金池调拨、超额补助、往来款挂账、项目垫资等方式变相兜底；所有政府回款、项目付费、财政补贴全部严格按预算、按合同、按进度执行，不与债务本息挂钩。对外统一披露标准化声明，实现政府官网、平台公告、募集说明书、授信材料口径完全一致，形成完整证据链，彻底斩断财政与企业债务的关联预期。

第四，科学用好化债工具箱，杜绝短视化风险后置。

优先用再融资债置换高息、短期、非标隐性债务，压降综合成本、拉长债务久期；对合规存量贷款、债券实施市场化降息、错峰展期、平滑还本；坚决杜绝“只置换、不盘活、只展期、不转型”的短期操作。同步配套资产盘活、项目确权、产业导入、运营培育，以经营性现金流增量对冲远期还本压力，避免2028—2030年债务集中到期二次风险。

第五，建立债权人委员会常态化机制，平稳防控流动性风险。

对区域重点城投、高风险区县平台建立常态化债委会，统一信息披露、统一现金流监测、统一偿债节奏、统一风险处置。提前沟通置换、展期、重组方案，减少异议债权人诉讼、查封、抽贷、断贷引发的连锁风险。坚持市场化、法治化原则，不逃废债、不刚性违约，维护区域整体信用底盘。

第六，改革考核导向，从“融资规模”转向“风险可控+造血增长”。

彻底改变过去以融资到位、项目开工、债务规模为核心的考核机制，将隐性债务清零、零新增隐债、资产盘活规模、经营性现金流增长、平台市场化营收占比、担保链条压降、高息债务清零纳入核心考核指标，实现从“融资驱动”向“经营驱动、风险可控”的治理转型。

9.2 对城投集团：彻底转型、做实经营、隔离风险、自主造血

城投平台是改革落地的核心载体，2027年之后，传统“政府融资工具”身份彻底终结，所有存续平台必须完成独立法人治理、市场化经营、现金流自足、风险自担，彻底告别财政依赖、通道融资、空壳运营模式。

第一，完成治理重构，实现财务、业务、人事、风控完全独立。

完善董事会、经营层、风控岗、财务负责人独立履职机制，杜绝政府行政干预融资、干预项目、干预资金调度。实现财政账户、项目账户、偿债账户、经营性账户物理隔离，资金专款专用、账目清晰、流转可查。严格区分公益性代建业务与市场化经营业务，杜绝账目混同、收益混同、债务混同。

第二，全面清理高风险业务，压降非标、高息、嵌套融资。

2027年清零收官阶段，重点清零7%以上高息非标、融资租赁、信托、定融等高风险债务；逐步退出纯通道融资、无收益垫资、高风险贸易、类金融过桥业务；严控新增短期债务，优化债务期限结构，降低短期兑付压力。坚决杜绝新增大额无效负债、虚增资产、虚增营收的报表修饰行为。

第三，全力盘活存量资产，构建可持续经营性现金流。

系统梳理公用事业、园区载体、闲置土地、物业资产、文旅资源、特许经营权等存量资产，完成确权、解押、转性、独立运营。优先培育污水、供水、燃气、停车场、保障性租赁住房、标准化厂房等稳定现金流资产，积极申报公募REITs、ABS实现资产变现与轻资产运营。彻底改变“账面资产庞大、现金流贫瘠、依赖财政输血”的旧格局。

第四，重构主业体系，形成市场化闭环业务。

市级平台聚焦产业投资、城市运营、资本运作、公用事业一体化；区县级平台聚焦园区运营、资产租赁、城市服务、供应链配套；坚决摒弃同质化基建、空心贸易、无利润走量、纯政府代建单一模式。三年内实现市场化营收、经营性利润、自主现金流占据主体，政府补助从“主要收入”变为“补充收入”。

第五，规范信息披露，做实信用管理。

所有存续债券、融资工具统一规范披露政企分离进展、隐债化解情况、担保清理情况、业务转型进度、现金流结构、债务结构变化。杜绝模糊表述、隐瞒风险、虚假陈述，稳定资本市场预期，降低信用利差波动风险。

9.3 对银行、信托、租赁等金融机构：重构授信逻辑、分层风控、平稳退出

金融机构是城投信用定价的核心主体，必须彻底抛弃传统“城投信仰、财政兜底、行政级别定价”的旧逻辑，全面转向资产质量、经营性现金流、治理合规、债务结构、转型成效的市场化定价体系。

第一，全面重构授信评审体系，去财政化、去信仰化。

授信评审不再以区域财政实力、行政层级、政府口头承诺为核心依据，重点核查平台真实经营性现金流、资产确权情况、担保链风险、债务结构、市场化业务占比、隐债化解进度。对已完成真实转型、现金流稳定、治理规范的主体维持合理授信；对纸面退出、空壳存续、高息非标集中、现金流持续恶化的弱资质主体审慎压降敞口。

第二，差异化开展续贷、展期、降息，杜绝一刀切抽贷断贷。

严格落实稳区域金融政策，对正常经营、积极转型、做实化债的平台，有序开展续贷、降息、展期、结构优化，平滑偿债压力；对恶意逃废债、虚假化债、新增隐性债务的主体，依法压降、退出、追责。区分“流动性暂时紧张”与“实质性资不抵债”，避免一刀切风控引发区域性信用踩踏。

第三，严控新增隐性债务类业务，杜绝结构化兜底通道。

全面排查信托、租赁、资管、供应链金融、私募非标等隐蔽业务，严禁通过结构化产品、明股实债、回购安排、差额补足、隐性担保等方式新增隐性债务。所有新增融资必须严格界定为企业经营性债务，不入隐性债务台账、不关联财政信用。

第四，建立城投客户分层名单，实施差异化风控与定价。

按照“优质转型主体、中性稳健主体、高风险弱资质主体”建立分层台账，实行差异化利率、差异化额度、差异化担保条件，精准匹配风险收益，实现信用定价真实分化。

9.4 对债券投资人、资管、基金、产业资本：重塑估值、规避伪信仰、聚焦真现金流

2027年清零周期后，城投债彻底告别无差别刚兑，进入结构性分化、价值重估、风险自担时代，投资逻辑必须全面迭代。

第一，彻底摒弃旧城投刚性兑付信仰，以基本面定价。

不再简单依据区域GDP、财政收入、行政层级做投资判断，核心核查五大真实指标：市场化营收占比、经营性现金流利息覆盖率、高息非标占比、担保链条复杂度、隐性债务化解真实性。纸面退出、补助依赖高、现金流薄弱的弱资质主体，必须下调估值、压缩久期、控制仓位。

第二，区分“真实转型主体”与“形式整改主体”。

重点配置拥有公用事业收费权、园区稳定租金、产业投资收益、REITs储备资产的真实市场化平台；规避仅更名、仅公示、仅瘦身，但无造血能力、无独立治理、无自主业务的伪转型平台。

第三，严控尾部区域、尾部主体风险。

对高债务率区县、非标占比过高、资产确权困难、长期依赖财政补助、转型进度滞后的尾部平台，实行谨慎投资、缩短久期、分散持仓、动态止损。

第四，拥抱资产盘活、产投转型、资本化运作新主线。

未来城投投资核心价值，集中在城市运营、公用事业、REITs底层资产、产业股权投资、园区运营服务等真实造血赛道，而非传统基建融资平台，资本将持续向真转型、真造血、真合规的头部主体集中。

2027年6月城投平台“清零行动”，不是一次简单的债务处置、不是一次阶段性政策整改、更不是市场误读的“城投债务全面到期清算”，而是中国城投行业三十年发展模式的制度性终结与系统性重构。

本轮改革以“清退空壳平台、取消隐性兜底、化解存量隐债”三件事为核心目标，以“再融资债置换、降息展期、存量资产盘活”为落地工具，最终实现“政企彻底分离、市场化全面转型、信用风险分层”的底层制度变革，彻底终结了“政府信用企业化、企业债务财政化、风险责任模糊化”的行业顽疾。

站在行业变革的关键节点回望，传统城投模式诞生于分税制改革后的城镇化高速扩张周期，依托土地财政、政府信用、刚性兜底，支撑了中国数十年城市建设、园区开发、基础设施升级与区域经济增长。但随着土地财政拐点到来、地方债务风险累积、金融监管体系完善、高质量发展要求升级，传统城投“重融资、轻经营、重规模、轻现金流、重依赖、轻自主”的旧模式已经完全不适配新时代经济与治理体系，制度性出清、市场化转型成为唯一出路。

本次清零行动的核心价值，不在于短期化解了多少债务、压降了多少利息、注销了多少空壳平台，而在于重塑了城投的身份定位、信用逻辑、经营范式与风险体系。

（1）未来的城投，不再是地方政府的“融资工具”，而是独立市场化运作的“国有城市运营商、产业投资人、公共服务服务商、资产运营管理人”；

（2）未来的城投信用，不再是财政背书的虚拟信仰，而是资产质量、经营能力、现金流水平、治理合规性的真实体现；

（3）未来的城投风险，不再是统一的系统性刚兑，而是分层定价、差异化分化、市场化出清的常态。

从中短期维度（2026—2028年）来看。行业核心主线是风险出清、存量规整、转型落地、信用重构。市场将持续完成弱资质空壳平台清退、存量隐性债务闭环化解、高息债务结构优化、政企边界彻底切割，城投信用分层将进一步加剧，强弱分化、区域分化、主体分化成为常态化特征，旧信仰逐步全面退出市场，新估值体系完全成型。短期内，部分尾部弱资质区县平台仍将面临流动性压力、融资收缩、利差上行等阵痛，属于行业出清的正常过程。

从中长期维度（2029—2035年）来看。城投行业将彻底告别粗放式融资扩张，进入高质量经营、专业化运营、资本化运作、产业化赋能的全新发展阶段。具备优质资产储备、成熟运营能力、市场化治理结构、产业协同能力的头部城投与市级产投平台，将成为城市建设、产业培育、资产盘活、资本运作的核心国资平台，持续享受资本市场、政策资源、产业资源的倾斜集中；而长期无法造血、转型滞后、治理混乱、资产薄弱的尾部平台，将持续被整合、合并、清退、出清，行业集中度大幅提升。

对地方政府而言。2027清零之后，地方治理的核心命题不再是“如何通过平台融资搞建设”，而是如何依托国有平台经营城市、盘活资源、培育产业、创造现金流、夯实财政底盘，实现从“土地财政依赖、债务驱动增长”向“产业驱动、经营驱动、内生增长”的地方经济新模式转型。

对城投行业而言，本轮改革是阵痛，更是重生。

三十年城投旧周期落幕，市场化、专业化、资本化、产业化的新城投周期正式开启。未来所有城投企业的生存逻辑，将统一回归企业经营本质：以资产立信用、以现金流保偿债、以市场化谋发展、以合规性防风险。

对金融市场与投资人而言，城投刚性兑付时代彻底终结，信用分层、价值分化、风险自担成为新常态。投资定价将彻底脱离行政与财政溢价，全面回归基本面、资产面、现金流面，市场资源将精准流向合规、优质、可持续的真实市场化主体。

总体而言，2027年6月城投清零行动，是一场去虚向实、去依附立自主、去粗放转高质量的结构性革命。短期有阵痛、中期有重构、长期有新生。随着制度落地、风险出清、转型做实、造血成型，中国城投行业将彻底摆脱债务风险隐患，真正成为服务城市发展、赋能产业升级、夯实地方经济底盘的专业化、市场化、现代化国有资本运营主体，实现行业的良性迭代与长效健康发展。

【免责声明】本报告由高树山咨询团队基于公开政策、地方公报、交易所披露、信用评级报告及实地调研数据撰写，所有案例、数据、分析均为公开可核验内容，仅作为行业研究与内部决策参考，不构成任何投融资建议、法律意见与行政合规依据。报告对部分敏感主体做脱敏处理，实操落地需结合最新地方政策、监管文件、债权人协商结果及国资合规流程执行。

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