3月26日，住房和城乡建设部、自然资源部联合公布《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》，面向全国推广一批成熟可落地、群众可受益的城市更新先进经验。其中，杭州市拱墅区以浙工新村为代表的居民主体危旧房自主更新模式成功入选，成为全国老旧小区有机更新、共建共治共享的标杆范例。4月28日，团结智库研究院“推动县域经济高质量发展促进乡村全面振兴”课题启动仪式在杭州市拱墅区住房和城市建设局举行。启动仪式上，杭州市拱墅区住房和城市建设局局长蒋汉波围绕浙工新村旧房改造项目做了主旨发言。5月20日至23日，民革中央主席郑建邦率队在杭州调研期间，专程赴浙工新村进行调研，给予充分肯定。
郑建邦（中）一行听取蒋汉波（右）关于浙工新村项目改造的情况介绍。
在杭州市拱墅区住房和城市建设局的支持下，课题组围绕浙工新村项目进行了深入调研分析，形成了研究报告。
全文如下：
中央城市工作会议明确指出，我国城市发展正从大规模增量扩张为主转向存量提质增效为主的新阶段。中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》，提出稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建。杭州市拱墅区浙工新村小区始建于上世纪80年代，位于杭州市中心城区，13幢老旧房屋中有4幢为C级危房，环境恶化、设施老化，居民改造意愿强烈，是全国17万个福利分房制度下形成的老旧小区典型现状。2023年至今，拱墅区聚焦城市更新任务多、体量大、政府负担重等情况，以浙工新村小区为试点，探索出一条“党建引领居民主体老旧住房自主更新模式”，为全省乃至全国提供借鉴。
一、浙工新村自主更新的背景
城中村、危旧房等老旧住房更新是城市高质量发展的重要内容。从实际来看，老旧住房自主更新还面临着资金保障、模式探索、协商共治等许多突出难题，必须要依托理念变革引领模式创新。
一方面，传统政府“大包大揽”思想难以为继，理念需要变革。资金问题是老旧住房更新面临的现实困境，单纯依靠党委政府投入的传统方式已经不具备可行性和客观性，需要对传统改造提升理念进行变革。以浙工新村为例，对危房进行加固，无法根本性解决安全问题，资金重复投入造成资源浪费，居民获得感不高；采用落架大修模式，仅对4幢危房进行原拆原建，政府兜底近1亿元，小区环境、配套设施和房屋品质没有明显提升，资金效益低下；采用商业开发模式，资金缺口近7亿元，且拱墅区现存2000年以前的住宅达4628幢、涉及21.86万户，全面拆迁成本预计高达3000亿元，远超地方财政承受能力。
另一方面，老旧住房自主更新缺乏路径，模式需要创新。自主更新需要居民、社会等多方主体共同参与，必须要解决观念、资源、协同等方面的堵点痛点。一是角色错配“不想担责”。长期以来受“政府主导”征迁模式和“有事找政府”思维惯性的影响，绝大多数居民没有充分认识到主体责任义务，寄希望于政府出面解决问题，主观上缺乏承担主体责任的积极性、主动性。二是共识困难“难以组织”。居民群体内部需求多元、利益分化，在缺乏有效组织协同的情况下，始终以分散的独立个体存在，自我组织、自我管理能力薄弱，难以在意见和行动两个层面形成统一有效主体。三是政策约束“无法协调”。由于专业知识欠缺、话语权不足、资源对接渠道有限等原因，居民难以与政府部门、金融机构、专业市场等外部组织有效协调，无法有效破解项目推进难点堵点。
鉴于此，拱墅区以“政府主导、居民主体、住建主推、街道主抓”为实施路径，创新探索党建引领居民主体的老旧住房自主更新模式，推动548户居民自主出资4.99亿元，政府仅投入6000万元，实现对浙工新村13幢危旧住房改造更新，小区品质大幅提升。整个工程14个月建设完成，目前回迁率达99.63%，装修入住70%，权证办理率超80%。
二、拱墅区探索党建引领居民主体自主更新模式
拱墅区聚焦在居民主体自主更新中探索党委政府和居民群众的新型互动关系，以强化党建引领、激活群众主体、健全全过程人民民主为主要举措，推动浙工新村实现自主更新。
（一）破解城市更新中的统筹协调难题
针对城市更新项目涉及政策多、协调面广，居民主体的统筹能力薄弱、资源较少，难以自发解决堵点难点问题等客观情况，拱墅区坚持加强党的领导，创新区级工作领导小组、政策工作组、群众工作组“1+2”协同工作体系，为实现以居民为主体的城市更新提供坚实组织保障。
构建区级统筹的党建引领体系。针对统筹领导难题，建立区级工作领导小组。强化协调联动。区委区政府主要领导任双组长，常委组织部长、分管副区长具体牵头，统筹协调发改、规划、住建、财政、民政、城管等11个职能部门，形成党委领导、政府负责、部门联动、齐抓共管的城市更新工作格局。深度把关定向。实地开展一年多可行性调研，围绕项目实施方案、群众工作路径等重要问题先后20余次进行专题研究，明确基本工作方向。建立联席会议制度和专题会商制度，就入户走访、重点户攻坚等问题召开300余场专题会议，将用地规划、项目立项、施工许可等10余事项纳入并联审批，高效破解联审联验等关键堵点，成为浙工新村自主更新的“坚强后盾”和“定盘星”。
打通吹哨报到的政策集成路径。针对居民不熟悉政策、资源不足等难题，成立政策工作组，专职负责项目政策协调。积极争取上级赋能。先后多次向市委主要领导报告项目考虑，得到分管市领导亲自协调支撑，专题研究明确改造路径和实施的标准、原则和思路。主动探索政策创新。用好老旧小区改造等各类资金补贴1400余万元，有效减轻居民出资压力。区住建、规资等部门与市级主管单位无缝衔接，通过计划代替立项、联审联验代替“两书一证”等行政许可、“旧证换新证”办理产权等方式，实现审批时限缩短70%，在审批办证、控规优化等12个方面形成一揽子政策，成功打通项目落地的关键堵点，为居民自主更新提供了可复制、可推广的制度化解决方案。
打造一核多元的群众工作队伍。针对居民群众诉求多元、意见难统一等难题，成立6个群众工作组，每组包联90户居民专门开展群众工作。把支部建在项目上，成立项目临时党委，从全区范围内抽调20名具有规划、住建、法律、群众工作等经验干部派驻一线，属地街道、社区干部全员压上，按照“一名选派区管干部+一名属地街道班子”带队模式，组成群众经验丰富、属地情况熟悉、专业知识扎实的工作团队。统筹多元力量。发挥小区党支部、楼道党小组作用，组织小区150名楼道党员、56名居民骨干、12名武林大妈、9名物业人员，推动群众做群众工作。项目启动阶段、建设阶段、回迁阶段全覆盖开展6轮、3000余人次入户走访，收集诉求586条，召开专题协调会128场，有效推动居民多元诉求整合统一。
（二）推动居民担当作为履行主体责任
针对居民群众在城市更新中习惯于政府“大包大揽”、履责意识不强、意愿不高等问题，拱墅区践行“人民城市人民建”的可持续发展理念，充分运用群众工作方法分类破解群众思想、行动难题，有效引导居民通过积极主动履行主体责任来享有主体权利，实现从“不愿履责”到“主动履责”的根本性转变。
坚持可感可及，让群众有意愿履责。针对大部分居民想改造又担心利益受损等问题，坚持深谋细化研究可行性方案，确保凝聚最大共识、满足最广泛需求、提供最优品质，激发群众履行主体责任的积极性和主动性。居住条件有改善。在全覆盖走访基础上，结合居民提出的40余条意见建议，邀请10余位专家研究，修改20余稿建设方案，以套内建筑面积不减少为基础，将54种复杂户型整合优化为7种标准户型。新增老年活动中心、婴幼儿照料中心等969㎡公共配套设施，新建468个地下车位，7幢小高层全部配备电梯，绿化率提升到27%，滨江物业等品牌服务入驻小区。真金白银有增值。建立“居民主体出资+政府适度补贴+银行让利支持”三级保障机制，坚持均衡适配原则，在充分考虑居民接受度、尊重市场行情情况下敲定重置价（1350元/㎡）、扩面价（34520元/㎡），改造后房屋价格比同地段高出63%，大幅增值。
多方合力解题，让群众有能力履责。针对部分有意愿但遇到客观难题的居民，发挥党组织统筹作用，整合各方资源，在更新中帮助居民解决急难愁盼民生问题。党员骨干带头。开展一对一结对帮扶，提供政策解读、腾房协助、医疗帮扶等精准服务500余人次，包联28户困难群体提供打包、搬家全流程帮扶。邻里互帮互助。组建“邻里帮帮团”，联动法律专家、调解团队，累计破解遗产继承等司法问题7个，协调历史遗留问题9个。社会资源协同。会同金融机构创新“接力贷”等贷款政策，为7户低保家庭、24户残疾人家庭、61户抵押贷款户对接低息贷款。统筹协调集中过渡房，解决53名85岁以上老人等困难群体解决过渡的难题。
践行公平公正，让群众有信心履责。针对少数有私心、谋私利等情况居民，坚持“一把尺子量到底”，强硬作风坚守政策执行标准，以绝对公正赢得群众信任，57户居民从“被动履责”转为“主动支持”。守住党群之间的公平。面对“多建多卖、利润补差”等质疑声音，以“对内有优化、对外不影响”为标准，坚定不移践行“去房地产化”理念，让利于民，原拆原建548套住宅，切实守护居民利益和公共利益的双重平衡。选房时实行“户型分组、两轮抽签”“居民先选、单位后选”原则，产权单位主动兜底最后选剩的21套房源。守住居民之间的公平。综合考虑居民“尽可能多扩面”和“尽可能少支出”等不同意见，确定每户扩面不超过20㎡原则，最大限度平衡居民扩面需求、自主选择要求。面对想要“开小灶、谈条件”等情况，一天之内先后5轮累计10小时讲政策，冒雨奔波4小时上门对接，以坚强作风打倒歪风邪气。
（三）有效保障全过程人民民主
针对居民意见分散、难以协同等困难，拱墅区健全完善全过程人民民主机制载体，推动居民从“个体”真正转变为能协商、能决策、能履责的“主体”。
创新民主决策载体——成立自更会。探索成立“居民自愿更新委员会”，按照一楼幢一代表原则，在民主推选下选出13名居民代表，作为自主更新发起者、业主利益代表者、项目协同推进者、自治管理组织者，代表全体业主履行履行主体责任。自更会累计召开50次民主协商会议，提出意见建议300余条，全程深度参与政策宣传、方案优化、工程建设、质量监督和矛盾调解等关键环节，在同意率96%、签约率99.64%两个阶段，分别提出委托政府启动项目、正式实施项目的申请，从法理上有效避免政府与居民角色错位。
打通民主监督路径——全过程监督。在成立自更会基础上，同步组建物业管理委员会、质量监督小组、审核监督小组，形成“两会两组”自治组织架构，对项目工程建设、资金使用开展全过程、全方位监管，明确监督小组成员可随时到现场检查，通报检查情况70余次，提出工程意见30余个，参加2轮审计情况说明会，并以居民见面会形式解答业主对质量、材料、资金等方面疑问30余个，切实保障居民知情权、参与权、监督权落到实处。
健全民主协商机制——红茶议事会。构建“线下实体+线上平台”民主协商渠道，设置居民议事厅、政策咨询室等实体阵地，建设“新村新未来”“浙工新生活”议事平台，依托“红茶议事会”协商机制，搭建起全天候、立体化、广覆盖的民主协商体系。在项目启动、建设、回迁全过程各环节，累计开展1000余次入户走访听民声、30余场工程协商汇民智、300余条建议征集纳民慧，开展红茶议事会、线上直播等特色活动10余场，让居民发声解答居民疑惑，实现了从意见征集到民主议事、从过程监督到效果评估的全链条民主参与，推动居民在破解装修困境、提升房屋价值、优化公共配套等关键领域形成最大共识。
三、经验启示
浙工新村项目以让人民真正共享城市发展成果为核心目标，以改革创新为根本动力，以党建引领、居民主体、民主协商为关键举措，着力探索老旧住房自主更新新模式，全方位提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，是践行人民城市理念、可持续发展路径的生动实践。有四点启示：
——坚持党建引领、集成攻坚是城市更新的根本保证。浙工新村项目始终将加强党的全面领导贯穿于城市更新全过程，以党建引领强化组织领导、统筹资源力量，打破审批瓶颈、破除规划约束、贯通条块壁垒，有效破解治理碎片化难题，实现党组织政治功能、组织功能与社区治理效能深度融合。实践证明，只有坚持和加强党的全面领导，深化构建与现代城市治理相适应的组织体系和工作机制，持续加强制度供给和能力建设，才能将党的政治优势、组织优势转化为治理优势、发展优势，为高质量推进城市更新提供坚强政治保证和制度支撑。
——坚持人民主体、共建共享是城市更新的核心要义。浙工新村项目积极践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，充分尊重群众主体地位，广泛搭建居民议事平台，有效激发主人翁意识，探索出资金可平衡、参与可持续、成果可共享的自主更新方式，实现了居住安全、环境宜居、服务优化的综合提升。实践证明，只有深入践行人民城市理念，始终相信群众、依靠群众、发动群众，在共建中实现人民与城市双向赋能，才能让人民真正共享城市发展成果，走出一条符合中国特色城市现代化要求的人民城市建设新路。
——坚持改革创新、政策集成是城市更新的关键支撑。面对老旧住房改造的普遍难题，浙工新村以改革破题、创新制胜，在审批流程、产权办理、资金筹措等方面大胆探索，通过“计划代立项、联审代许可”等机制创新大幅提升效率，并形成多项政策系统集成、高效协同的样本经验。实践证明，只有坚持因地制宜、分类施策，增强政策协同性，打破条块壁垒，以集约高效的方式推动城市发展，才能有效破解城市更新中的机制障碍，持续提升城市治理效能。
——坚持服务大局、推动发展是城市更新的价值导向。浙工新村项目不仅显著改善民生，也通过激活住房更新需求有效带动建筑、装修、家电等产业发展，创造大量就业岗位，形成民生改善与经济发展良性互动的崭新模式。实践证明，只有坚持以推动城市高质量发展为主题，以城市更新助力内需潜力释放和经济结构优化，才能为推动高质量发展注入强劲动力，不断开创人民城市建设新局面。
四、相关建议
老旧住房自主更新是当前阶段城市工作的重点内容，也是改善民生和推动城市高质量发展的关键环节。从实践来看，仍面临领导统筹机制不健全、法律法规支撑不足、资金缺口较大等问题，需从三方面协同发力。
一是统一规范统筹领导工作体系。老旧住房自主更新是一项系统性工作，涉及面广、主体多元、部门协同难度较大，在实际推进中需要协同破题。建议自上而下构建省、市、区各级统筹领导体系，完善顶层设计与制度保障，建立协调工作机制，明确工作目标与实施路径，推动城市更新工作规范有序、高效顺畅开展。
二是健全完善法律法规与政策支撑。老旧住房自主更新是一种新模式、新尝试，尚处于探索阶段，缺乏成熟的制度参照和路径参照，特别是土地整合、产权确定、容积率调整等宏观政策，需要进一步明确。建议加快推动老旧住房自主更新立法工作，进一步明确更新主体、权利义务、程序规范和政策保障，为实现规范有序、可持续的城市更新提供法治保障。
三是探索创新多方参与机制。与传统模式相比，资金不足是老旧小区自主更新的关键堵点，政府财政压力大、社会资本参与难、居民出资意愿低。建议加快构建多元化、市场化、可持续的社会资本参与路径，健全利益共享与风险分担机制，探索形成“政府引导、居民主体、市场参与”的协同模式，实现多方共赢与更新工作的长期良性发展。
团结智库研究院课题组
