城投转型到底是不是伪命题？
以顺德国资和洛阳国宏为例
案例深解|迈维视咨询|2026年4月
核心摘要：城投转型被不少人认为是"伪命题"，市场上也确实充斥着大量失败案例。但广东顺德的国资改革和洛阳国宏的产业化转型，用实践证明了一条真实可行的路径。这两个案例的共同逻辑：不是"去城投化"，而是"深化产业化"。本文对这两个案例进行深度解析，并给出城投转型的真实判断标准。
先回答一个问题：城投转型是不是伪命题？
先说结论：城投转型不是伪命题，但城投转型的失败案例确实是真实存在的。
问题不在于"能不能转"，而在于"什么才是真正的转型"。
目前市面上充斥着大量"伪转型"：有的涉足完全竞争领域，试图多元化"自我造血"，结果在市场竞争中处于劣势；有的推行混改、股权激励，但决策机制仍受行政干预，管理层缺乏真正的激励约束；有的通过资产腾挪"美化"报表，制造"纸面繁华"，实际上既无盈利可持续，债务风险还在加剧。
所以，当有人说"城投转型是伪命题"时，他说的其实不是"转型不可能"，而是"大多数转型是假的"。这两个判断，完全不同。
01 五轮改革，地方国企一直在探索
理解城投转型，必须先理解中国地方国企走过的路。改革开放以来，国企改革已经历五轮：
·1978-1992年放权让利阶段：解决计划经济下政企不分的核心矛盾，给予企业自主经营权
·1993-2002年建立现代企业制度阶段：推进公司制股份制改革，"抓大放小"退出竞争性领域
·2003-2012年国资监管体制改革阶段：成立国资委，完善国资监管体系，调整国有经济布局
·2013-2020年全面深化改革阶段：推进混改、供给侧改革、三项制度改革
·2021年至今高质量发展阶段：建设世界一流企业，以科技创新引领，优化国有经济布局
每一轮改革，都是对"国企到底该怎么干"这个核心命题的回答。而当前这一轮，城投公司是主角。
02 城投公司走过了四个阶段，现在卡在哪？
从"钱袋子"到"城市与产业投资运营商"，城投公司的演变可以清晰地划为四个阶段：
▌1.0 钱袋子阶段
驱动要素：土地。核心业务：土地一级开发。典型特征：替政府融资，财政的延伸，没有独立商业逻辑。
▌2.0 城市投建阶段
驱动要素：项目。核心业务：基础设施开发建设。典型特征：从融资功能向建设功能延伸，但仍依附于政府项目，业务边界不清晰。
▌3.0 综合运营服务商阶段
驱动要素：资产资源。核心业务：城市运营与服务。典型特征：开始有经营性业务，但很多是"资产腾挪"而非真正的市场化运营。这个阶段最容易出现"伪转型"。
▌4.0 城市与产业投资运营商阶段（目标阶段）
驱动要素：产业。核心业务：产业投资+城市运营。典型特征：有了真正的市场化主业，有可持续盈利能力，能够独立参与市场竞争。
大多数城投公司，目前卡在2.5到3.0之间——比钱袋子阶段强，但没有真正进入4.0。
03 六个"伪转型"陷阱，看看你踩了几个
通过对大量城投转型失败案例的梳理，以下六个陷阱是最常见的：
▌陷阱一：跨界多元化，进入竞争红海
涉足房地产、制造业、消费零售等完全竞争领域，试图通过多元化"自我造血"。问题是：这些领域的竞争者是在市场中摸爬滚打出来的，城投公司既缺乏核心能力，风险控制和产品竞争力也不足，最后往往是核心基建业务的资金被消耗，反而拖累了主业。
▌陷阱二：混改流于形式，机制没有实质改变
股权结构改了，但董事会、经营层仍然是政府任命，职业经理人制度难以落地，激励约束机制不对等。表面上是混改，实际上"换汤不换药"。
▌陷阱三：违规举债，虚增收入
通过"融资性贸易""空转走单"等方式制造虚假收入，为满足监管要求或获取融资便利进行财务美化。债务风险没有化解，只是被遮盖。
▌陷阱四：金融化转型，偏离主业本源
热衷于设立产业基金、认购信托产品、开展保理业务，试图通过资本运作快速盈利。结果：既不擅长这些业务，又因为参与上市公司股权并购等操作，积累了资金池风险。
▌陷阱五：整合重组走过场，集团变大但不强
通过行政力量推动多家城投公司整合，资产规模做大了，但如果各子公司之间业务同质化、没有真正的产业协同，整合只是"物理合并"，没有"化学反应"。
▌陷阱六：战略同质化，没有差异化定位
看到别的地方做产业园就跟着做产业园，看到别的地方搞新能源就跟着搞新能源。没有基于自身资源禀赋的差异化战略，结果是：全国城投转型方案高度雷同，真正跑出来的寥寥无几。
04 顺德国资："1314"改革做对了什么
广东顺德是全国城投转型的标杆。2021年以来，顺德国资以"1314"模式推进改革，核心是：1个顶层设计 + 3个抓手 + 1个目标 + 4项举措。
▌核心逻辑：战略聚焦，而非四处出击
顺德的转型不是"什么都做"，而是基于本地产业基础做战略聚焦。顺控集团旗下拥有顺控发展（003039.SZ，深交所上市）和世运电路（603920.SH，上交所上市）两家上市公司，公用事业+城市综合开发+新兴产业三条主线清晰，互相协同而非相互竞争。重点布局新能源、高端装备制造、产业园区运营等与本地产业高度协同的领域，让城投资源成为产业生态的有机组成部分，而不是外来的"搅局者"。
▌目标明确：2028年资产破千亿
顺控集团2025年10月发布的改革方案中明确：至2028年，资产总额突破1000亿元，营业收入突破200亿元。目前总资产约660亿元（2024年数据），距离千亿目标还有较大增长空间。路径是清晰的：不是靠举债堆资产规模，而是靠公用事业稳定现金流+新兴产业培育+资本市场运作三条腿走路。顺控发展2024年营业收入168亿元，同比增长26.33%，就是这种逻辑的体现。
▌机制突破：差异化管控，而非一套模式管所有
顺德国资对不同业务板块实施差异化管控：完全竞争性业务，赋予经营层充分的决策自主权；功能性业务，聚焦考核其对区域产业的服务效果，而不是单纯的利润指标。这种分类管控，解决了"城投做市场化业务时激励机制不对等"的核心矛盾。具体到二级企业层面：顺控发展深耕公用事业，加快区外扩张；顺控城投聚焦商业和工业地产；科创集团打造"耐心资本"，专注投小、投早、投未来。
▌资本运作：以退为进，而非只进不退
顺德推进国资进退有序：对于已经培育成熟、具有市场化条件的业务板块，通过资本市场有序退出，收回资金再投入新的战略性领域。这种"滚动投资+有序退出"的模式，让国资实现了持续的价值循环，而不是资产越滚越大、债务越积越高。2025年12月，顺控集团成功发行科技创新公司债券7亿元，期限3年，票面利率仅0.01%——这个利率意味着什么？意味着资本市场对顺德国资的市场化转型是高度认可的，愿意以几乎零成本借给它钱。AAA主体评级，就是这种认可的最直接证明。
05 洛阳国宏：产业化转型的真实路径
洛阳国宏的转型，是另一个值得深入研究的案例。它的核心经验，是把产业化发展作为转型的根本路径，而非简单的业务扩张。
▌聚焦"链主"功能，而非做全产业链
洛阳国宏没有试图在每个环节都布局，而是重点培育"链主"能力：围绕本地优势产业链（新材料、高端装备、文化旅游），在关键环节形成控制力和影响力，通过资本手段带动上下游协同发展。这种"以链聚链"的思路，比城投公司普遍采用的"横向多元化"要扎实得多。2023年，洛阳国宏首次进入"中国企业500强"，排名第462位，同时入选国务院国资委"双百企业"名单——这是对"链主"能力的一种官方背书。
▌规模扩张：从2家到150家，靠的不是行政捏合
洛阳国宏成立于2013年，最初只有2家所属企业。到2023年，已发展为拥有21家二级公司、150余家三级子公司的企业集团。关键在于：这种扩张不是简单的行政捏合，而是在产业链逻辑下有序生长的——围绕洛阳优势产业，逐步延伸布局每一个关键环节，每一步扩张都有清晰的产业逻辑。连续5年荣登"中国服务业企业500强"（最高第152位），连续4年登榜"河南企业100强"（最高第22位）。
▌具体项目落地：真金白银的产业投资
光有战略不够，关键是钱往哪投。
·国宏智能装备科技产业社区：占地583亩，在建项目占地180亩，是洛阳产业升级的核心载体
·锂电池负极材料前驱体项目：以旗下宏联新材为主体，建设10万吨/年产能，布局新能源材料赛道
·华泽小贷（旗下类金融板块）：自2015年成立以来，累计投放贷款4500余笔，总金额超过140亿元，服务本地中小企业
·"十四五"规划：引导投资15家以上未来产业企业，有明确的数量目标而非笼统方向
▌市场化激励落地：职业经理人+超额利润分享
洛阳国宏在子企业层面引入了职业经理人制度，并与经营层签订超额利润分享协议。这套机制能够真正落地的关键在于：不是在集团层面做，而是在具体业务板块层面做——盘子小、考核清晰、激励到位，管理层才有真正的动力去拼市场。
▌资产盘活：不是腾挪，而是价值再造
洛阳国宏的做法是：对存量资产进行梳理，识别出真正有运营价值的资产，然后引入专业化团队进行价值再造。比如将低效园区改造为特色产业园，将闲置物业升级为产业载体。相比"包装资产去融资"的逻辑，这种"运营出价值"的思路更可持续。
06 真正的转型，有三个判断标准
城投转型是真是假，有三个最简单的判断标准：
▌标准一：有没有真正的市场化主业
不是"有没有收入"，而是"收入是不是靠市场竞争得来的"。如果主要收入来源仍然是政府项目、土地财政、融资平台，那市场化转型就没有真正开始。
▌标准二：激励机制是否与市场接轨
不是"有没有绩效考核"，而是"考核结果是否真正影响薪酬和岗位"。如果干好干坏一个样，职业经理人制度就是空架子。真正的市场化激励，必须做到"薪酬对标市场、奖罚对等"。
▌标准三：有没有清晰的产业逻辑
不是"有没有战略规划"，而是"战略规划里的业务有没有产业逻辑支撑"。判断方法很简单：如果把城投公司名字遮住，这个商业模式在市场竞争中能否存活？能活下去，才是真转型。
07 2026年城投转型的三个重要信号
根据2026年各地政府工作报告，城投转型已经出现了三个值得关注的信号：
▌信号一：从"融资平台"到"产业运营"的定位升级
多地明确提出，推动城投向"产业投资运营平台"转型。关键词从"融资"变成"运营"——这意味着政府对城投的考核逻辑正在发生变化：从"融了多少资"到"产生了多少产业价值"。
▌信号二：科技创新被置于价值创造的核心
多个省份明确要求国企加大研发投入，推动国有资本向先进装备制造、新材料等领域集中。这意味着城投转型的方向，不能只盯着"城市运营"这一亩三分地，必须向科技属性延伸。
▌信号三：整合重组走向"功能性整合"
不是简单把几家城投合并成一家，而是基于产业链逻辑进行专业化整合——做产业投资的集中做产业投资，做城市运营的集中做城市运营，做金融服务的集中做金融服务。这种整合才真正有价值。
写在最后 ： 城投转型，不是"要不要转"的问题，而是"怎么转才对"的问题。 顺德和洛阳国宏给出了同一个答案：真正的转型，本质是产业化深化——不是多元化扩张，不是金融化运作，而是扎根本地产业基础，培育真正的市场竞争能力。 六个陷阱，是捷径，也是悬崖。三个标准，是底线，也是方向。
本文由迈维视咨询研究团队原创出品|迈维视咨询 - 专业国企改革咨询
