中国制造如何从“大”到“强”？本文回溯2010年历史性跨越后的战略抉择，深度解读制造强国的内涵与四大评价指标体系，揭示中国迈向制造强国行列的底层逻辑与历史方位。
01 内涵与指标体系 21世纪的第一个十年对中国来说是具有重要意义的十年。2001年中国抓住加入WTO的机遇，通过积极参与经济全球化进程加快了工业化发展步伐，使中国逐步成为全球制造业中心，从而在2010年实现了两个历史性跨越：一是GDP超越日本，结束了日本连续40年位居全球第二的局面。二是制造业规模超越美国，使美国丧失了自1894年以来保持了115年的制造业世界霸主地位。2010年的突破是中国经济发展的重要里程碑，彰显了中国强劲的经济发展潜力和雄厚的工业基础实力，增强了中国在国际事务中的影响力与话语权。但是中国制造大而不强的现状显然无法面对地缘政治巨变、技术革命冲击和发展模式转型带来的巨大挑战，推动我国由制造大国向制造强国的战略性转型迫在眉睫。2013年中国工程院、工信部、国家质检总局等部门组织数十位院士和百余位专家启动了国家重大长期战略咨询项目——“制造强国战略研究”，旨在探索建设制造强国的途径。
鉴于国内外对于“制造强国”的概念和内涵没有统一的描述和定义，课题组在对世界公认工业发达国家的发展过程进行深入研究的基础上，提出制造强国的内涵包括：规模与效益并举、占据国际分工有利地位、发展潜力大等要素。具体来说，制造强国应具有以下主要特征：雄厚的产业规模、优化的产业结构、良好的质量效益和持续的发展能力。成为制造强国的底层逻辑是：一国具备支撑制造业获取持续竞争优势的必要条件，从而能够多层次、全方位地参与并塑造全球制造业发展格局，进而形成强劲且可持续的产业竞争力。
从制造强国的内涵出发，课题组对国内外与制造业相关的8个指标体系进行了系统研究，从产业发展规律角度构建了由“产业当前运行要素评价”和“产业未来驱动要素评价”组成的“制造强国评价指标体系”。构建评价指标体系的目的是：剖析支撑当今制造强国制造业发展的核心要素和产业发展的时代趋势，把握我国制造业的发展现状和所处的历史方位，为探寻建设制造强国之路提供依据。评价指标体系的适用时间跨度为1978 - 2050年，涵盖从改革开放伊始到全面建成社会主义现代化强国的全过程。由此可见，构建“制造强国评价指标体系”既遵循了矛盾的普遍性原则（全球制造强国的共性经验），也兼顾了矛盾的特殊性原则（立足中国实际，解决中国问题），实现了共性与个性的有机统一。
“制造强国评价指标体系”由规模发展、质量效益、结构优化和持续发展4个一级指标、18个二级指标构成。（参见表1）。
表1 制造强国评价指标体系
注1：本文图表根据2012-2025年历年的 《中国制造强国发展指数报告》有关数据整理绘制而成。
注2：《2024年中国制造强国发展指数报告》把持续发展一级指标分解为创新发展和持续发展两个一级指标。制造业增加值能耗和固废综合利用率两个指标归入持续发展，其余四个指标归入创新发展。
注3：个别二级指标的表述有调整。
注4：为保证评价的权威性，制造强国评价评价指标体系近四百个基础数据都采集于世界银行、世界贸易组织及主要国家统计局，受制于主要数据源的滞后（一年以上）及事后修正，各年度指数评估报告采用上年度数据进行评测。
规模发展指标是反映制造业规模发展的国际地位和国际市场实际占有能力的指标，体现制造强国对全球制造业发展的影响力和控制力，其背后隐含的内容是人口规模、政策环境、产业生态、人力资本和政府治理水平。
质量效益指标是反映制造业的质量水平和实际运行绩效的指标，体现制造业自身价值和产业竞争能力的目标函数，体现制造业向社会提供产品和服务的能力、效率和水平。
结构优化指标是反映制造业组织方式和能力比较优势的指标，从贸易结构、产业结构、组织结构和空间结构等方面提出了实现制造强国目标的产业发展路径。其中基础产业增加值占全球比重和装备制造业增加值占制造业增加值比重两项指标反映基础产业和装备制造业在制造强国发展战略中的基础作用，尤其对中国这样的人口大国来说，传统产业的转型升级是建设制造强国的必经之路，无法跨越。
持续发展指标是反映制造业未来发展外部驱动要素所具备的潜力的指标，从创新能力、组织形态、信息化建设和绿色发展等环节为制造业的健康发展提供支撑条件。
发达国家制造业发展历史证明：工业化进程在不同阶段其核心要素的拉动作用也不尽相同。规模发展要素的拉动效应在进入工业化后期和后工业化时期逐渐减弱，但减弱程度受到国家战略的强烈影响。质量效益要素的拉动效应在工业化后期和后工业化时期有起伏波动，在后工业化I 期波动加剧，在后工业化 II 期成为拉动制造业发展的主要因素。结构优化要素的拉动效应贯穿于制造强国发展全过程，在工业化后期和后工业化 I 期拉动效应更为明显。创新发展和持续发展要素的拉动效应在进入工业化后期和后工业化时期逐渐提升，在后工业化 II 期拉动效应提升更为明显，持续保持正向效应。
制造强国评价指标体系采用“专家打分法”确定权重。按照产业评价的统计学规律，课题组向产业理论、产业运行和产业管理领域的50位专家发出调查问卷，由专家独立进行权重打分，再由课题组综合研究，测算出各级指标的权重。四个一级指标对构建“制造强国”的相对重要性由大到小排序为：质量效益（0.2931）>结构优化（0.2805）>持续发展（0.2313）>规模发展（0.1951）。在一级指标中，质量效益和结构优化两项指标相对于其余指标具有明显的权重优势，持续发展指标位居第三，规模发展位居第四，这与我国制造业发展现状和产业政策取向相吻合。
02 历史方位与三步走战略目标 课题组于2014年首次正式公布《2012年中国制造强国发展指数报告》，报告以制造强国评价指标体系为基础，通过对美国、德国、日本、英国、法国、韩国、印度、巴西和中国等九国制造强国发展指数的测算分析，揭示了全球制造业的发展态势，反映了我国制造业发展的进程特征和存在问题，为我国制定制造强国发展战略提供了量化参考与科学支撑。
图1是运用指数加权法计算出的1946 - 2012年九国制造强国综合指数变动情况。从中可以看到，二战后美国制造业发展水平一直处于全球领先位置。日本和德国的制造业在美国的加持下从二战废墟中迅速崛起，成为仅次于美国的制造强国。英国、法国作为传统制造强国增长乏力、逐渐式微。新兴工业国家呈现出良好的发展势头，尤其新中国的制造业在极其落后的基础上起步，改革开放以后发展进入快车道，目前制造强国发展指数已位居全球第四。
之所以选择上述九国进行综合指数评价，主要基于三点考虑：一是与制造强国对标。当今世界，与制造强国内涵与特征最相匹配的国家非美德日三国莫属。通过分析与发达国家之间的发展差距，可以为我国制造业发展定方向、找路径。二是把握制造强国的进程规律。当今世界的制造强国均历经过工业化进程的锤炼与洗礼，有些国家在工业科技浪潮中逐渐式微，有些国家却在不断领航。我国工业转型升级正进入深度调整关键期，亟待汲取先行国家的经验教训，助力中国
图1 1946-2012年九国制造业发展指数
制造强国进程的平稳推进。三是借鉴新兴经济体的经验教训。新兴经济体与中国的工业化进程面临相似的国际环境和共同的问题，深入研究与中国国情相近的新兴工业大国制造强国进程推进情况，对我们快速预警、即时反思、精准纠正制造强国推进过程中出现的疏漏极为必要。
课题组在对上述九国的制造强国综合指数进行总体评价分析的基础上，将当今世界制造业相对发达的国家划分为三个层次：综合指数130以上的国家处于第一方阵，综合指数100 -130的国家处于第二方阵，综合指数60 - 100的国家处于第三方阵。2012年美国的制造强国综合指数是160.4，处于制造强国第一方阵；日本、德国分别为124.3和114.3，处于第二方阵；中、法、韩、英四国处于第三方阵（参见图2）。除印度、巴西制造强国指数低于60不属于制造强国阵营外，进入制造强国三大方阵的7国指数差距很大，只有进入第一、第二方阵的国家才能称得上是真正的世界制造强国，第三方阵国家充其量只是制造强国的候选国家。值得关注的是，处于第一方阵、已经遥遥领先的美国并没有放慢制造业前进步伐，仍以较快速度向前迈进。中国制造业在进入新世纪以后开始起飞，一路超越印度、巴西、英国、韩国和法国，已位居第三方阵的领头位置。
图2 2012年九国制造强国综合指数比较
根据黄群慧、李芳芳的研究，2010年中国在整体上刚刚进入工业化后期阶段，2015年开始进入工业化后期的后半程。世界制造强国的发展历史表明：在工业化后期需要保持规模发展要素拉动效应的持续发力，同时要注重培育其它要素的拉动潜力；而在后工业化时期，则要实现规模发展要素拉动效应的稳健回落，充分发挥其它要素的拉动作用。
通过2012年中国各项指标与其他国家的对比分析（参见表2），中国处于规模发展＞结构优化＞持续发展＞质量效益的追赶型进程状态。制造强国发展指数也证明了这一点：2012年我国与标兵德国和追兵法国的发展指数差距都是22，正处在由第三方阵向第二方阵发起冲击的途中。2013年以后，德国发展指数超越日本，日本成为中国的追赶目标。
表2 2012年九国制造强国分项发展指数构成
注：课题组于2020年对2012年各国综合发展指数作了调整。
从发展指数结构来看，我国的规模发展要素优势明显，在制造强国三大阵列国家中位居第一，对制造强国发展指数的贡献率达到46.5%，说明制造业的规模优势是中国成为制造大国的重要基础，对于中国建设制造强国同样具有重要的提升效应。结构优化要素与综合发展指数排位相同，位于第一、第二阵列之后、位居第三阵列之首。而质量效益和持续发展两大指数只排在第三阵列末位，与世界先进水平存在较大差距，成为严重阻碍制造强国进程的瓶颈，不少二级指标的提高已经刻不容缓。为此，课题组提出：在继续保持制造业规模发展优势的基础上，着力提升质量效益、大力推进结构优化、努力践行创新驱动和绿色发展战略，是我国实现由制造大国向制造强国转变的战略路径。
与此同时，课题组还提出了我国建设制造强国的“三步走战略目标”：第一步：到2025年中国进入制造强国第二方阵，成为世界制造强国。第二步：到2035年中国进入第二方阵前列，成为名副其实的世界制造强国。第三步：到2045年中国进入第一方阵（与美国并驾齐驱），成为具有全球影响力的制造强国。
同年，课题组正式向党中央、国务院提出制定实施《中国制造2025》的战略建议。2015年5月19日国务院印发《中国制造2025》（国发〔2015〕28号），部署实施制造强国战略，制造强国战略正式上升为国家战略。
《中国制造2025》完全采纳了课题组提出的推进制造强国战略的三步走发展目标，具体表述为：“立足国情，立足现实，力争通过“三步走”实现制造强国的战略目标。第一步：力争用十年时间，迈入制造强国行列。第二步：到2035年，我国制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平。第三步：新中国成立一百年时，制造业大国地位更加巩固，综合实力进入世界制造强国前列。”文件同时指出：“《中国制造2025》是我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领。”
03 我国迈入全球制造强国行列 回顾2012 - 2024年全球制造业发展历程，九国制造强国发展指数的发展演变具有四个引人注目的特点：
一是我国成为继美国、德国、日本之后第四个迈入全球制造强国行列的国家，成功实现制造强国建设第一步走战略目标（参见图3、图4）。2025年末中国工程院战略咨询中心、中国机械科学研究总院和国家工业信息安全发展研究中心在北京联合发布《2025中国制造强国发展指数报告》，正式宣布：“通过指数测算和科学研判，得出了‘我国迈入全球制造强国行列，成功实现制造强国建设第一步走战略目标’这一重要结论”。在全球制造业格局深度调整与产业链竞争持续升级的背景下，2024年中国制造强国发展指数达到128.85，首次超越日本，与德国日本共同位居全球制造强国第二阵列，正式成为全球制造强国俱乐部成员。由于统计数据获得的滞后性，《2025中国制造强国发展指数报告》采用的数据是2024年数据，中国实际上是提前一年实现第一步走战略目标。
二是全球制造强国阵营演进为美国持续领先、德中日三国并驾齐驱的“一超三强”全新格局。2024年美国制造强国发展指数首度突破190，达到190.89，在九国中遥遥领先。
图3 2012-2024九国制造强国发展指数图
美国制造强国发展指数与第二名的差距由2012年的36.1扩大到54.4，制造业的领先地位进一步巩固。位于第二阵列的德国、中国和日本制造业发展基本处于同一水平（发展指数最大差距只有7.7），同时第二阵列与第三阵列的发展指数平均差距由2012年的45.9扩大到58，“一超三强”格局正式成型。
图4 2024年九国制造强国发展指数柱状图
三是全球制造大国发展趋势呈现K型分化特征。根据九国2012 - 2024年制造强国发展指数增量情况（参见图5），可以将制造大国三大阵列国家划分为高速增长、中速增长、低速增长和发展停滞四种类型。中国和美国的制造强国发展指数增量都在30以上，属于高速增长国家。中国指数增量达到36.5，增长幅度最大。德国和韩国指数增量在20左右，属于中速增长国家。日本指数增量只有4.5，属于低速增长国家。法国和英国处于发展停滞状态。中美两国发展指数增量占九国增量之和的60%以上，加上德韩两国，四国发展指数增量占比超过96%。
四是中国规模优势突出，其它分项指数虽有提升，但是位次变化不大，仍有很大发展空间。中国规模发展指数与第二位美国的差距由2012年的11.1扩大到2024年的23.1，优势地位难以撼动。其它四项二级指标中除了持续发展指数由九国的末位上升到第八位，质量效益（第7）、结构优化（第4）、创新发展（第5）的位次没有变化，但是与先进国家的差距有所缩小。中国质量效益指数提升了8.2，仅次于美国8.7，增幅第二；结构优化指数提升了7.7，仅次于美国（10.4）、德国（8.8），增幅第三；创新发展指数提升了5，位居日本（13.7）、美国（9.3）、德国（5.6）之后，增幅第四。可喜之处在于：近几年中国创新发展指数提升迅速，2024年相较2023年提升了1.9，增幅第一。
综上所述，“一超三强”（美德中日）作为当今世界的制造强国，是塑造全球制造业发展格局的主要力量，中美两国是主导全球制造业未来走势的决定性力量。保持较快发展势头的中美德韩四国决定着全球制造业的发展节奏与增量变化。放眼全球，在可以预见的将来，除了韩国，“一超三强”以外的国家基本没有机会成为世界级的制造强国。
图5 2012-2024年九国制造强国发展指数增量图（±）
04 实现“第一步走”目标来之不易 建设制造强国，是党中央、国务院立足中华民族伟大复兴战略全局作出的重大战略部署。我国如期实现2025年“第一步走”战略目标，是在国际环境发生重大变化、内外部挑战交织叠加的背景下，通过艰苦努力取得的重大阶段性胜利。
在研究制定制造强国战略“三步走”发展目标阶段，我国制造业发展仍以技术引进、消化吸收、国际合作为主要路径，基于当时发展实际与外部条件，课题组对2025年“第一步走”目标的实现预设了四个基本前提：①国际政治、经济和社会环境保持基本稳定；②全面深化改革各项任务按计划有序推进；③制造强国战略顶层设计与实施路径清晰明确；④制造业发展各项政策举措精准落地、执行到位。然而，自2018年以来美国对华战略由接触合作全面转向战略竞争，国际地缘政治格局由合作共赢急剧滑向脱钩断链和极限施压，叠加全球新冠疫情等超预期因素冲击，我国制造强国战略遭遇前所未有的系统性外部干扰与风险挑战。
（一）美国的极限施压
一是构筑“小院高墙”，实施全面技术封锁。美方组建“芯片四方联盟（Chip4）”“民主技术联盟（ADT）”等排他性科技集团，叠加实体清单、芯片与科学法案、半导体出口管制新规等政策工具，在半导体、高端装备、人工智能、量子技术等战略领域对我国全面围堵封锁。技术封锁从贸易摩擦升级为科技战，致使《中国制造2025》中的“工业强基工程”受到严峻挑战，原定“到2025年70%的核心基础零部件、关键基础材料实现自主保障”的目标未能全面完成。
二是推动产业链“去中国化”，重塑地缘经济版图。美国通过贸易壁垒、推动友岸外包/近岸外包、强化投资审查、鼓励制造业回流及盟友围堵等组合拳，刻意推动全球产业链供应链与我国脱钩，严重冲击我国制造业出口市场与国际分工地位。其主导的“印太繁荣经济框架（IPEF）”，企图构建排他性区域供应链网络，加剧区域合作碎片化，试图削弱我国在全球产供链中的核心枢纽地位。
三是发动国际舆论围剿，抹黑我国产业政策。西方部分智库密集发布不实报告，将《中国制造2025》恶意曲解为“国家资本主义”扩张，以不正当手段干扰我国企业的正常国际商务活动。在此背景下，国内也一度出现将中美贸易摩擦归咎于《中国制造2025》的错误论调，导致《中国制造2025》一度成为敏感词汇，相关宣传与推进工作受到影响。
此外，突如其来的全球疫情冲击也给全球供应链稳定和我国制造强国战略的实施带来严重干扰。
（二）中国的战略反制
面对外部打压的复杂局面，党中央、国务院保持强大战略定力，坚持制造强国战略不动摇，并构建起“短期反制—中期突围—长期破局”的三级递进战略应对框架，用短期反制为中期突围争取回旋空间，用中期突围为长期破局提供坚实基础，保障制造强国战略排除干扰、有序推进。中国政府的递进反制清单包括但不限于以下内容：
1.短期反制：阻断外部打压，赢得战略缓冲。迅速建立健全法律“工具箱”与反制手段，以精准措施化解燃眉之急，其形成的制度性安排与战略资源管控体系也为后续自主发展提供持续的法律保障与关键的战略缓冲
一是强化法治反制。制定出台《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、《反外国制裁法》，构建阻断外国法律不当域外适用的法律屏障，为受制裁企业提供法律支持。
二是实施资源管控。对稀土、稀有金属等涉及高端制造和军工领域的战略资源，实施全产业链管控和精准出口管制，形成有效威慑，牢牢掌握战略资源主动权。
三是运用规则维权。对美加征关税实施对等精准反制，在WTO框架内起诉美方单边贸易壁垒、通胀削减法案及对华不当关税措施，其中两项诉求已获世贸组织裁定美方败诉，维护了多边贸易体制权威和我国合法权益。
2.中期突围：突破技术瓶颈，夯实安全底座。集中力量解决卡脖子问题，着力在现行国际分工格局下，通过构建国内备份与国际多元渠道守住产业链安全的底线
一是启动新型举国体制，攻坚核心技术。在战略必争领域果断决策，集中资源实现关键核心技术突破。芯片自主研发有了新突破；工业软件实现关键行业核心场景替代率达标；高端装备实现批量投产、自主可控；国产大模型引领全球开源生态；新能源与电动汽车已形成全球竞争力。
二是构建多元供应链，增强系统韧性。巩固优势产业全球主导地位，完善海外利益保护与风险对冲机制；建立短板产业的国内备份清单与安全保障机制，形成“国内保底、全球优化”的供应链空间布局。
三是开辟战略通道，保障供应安全。深化全球经济走廊与支点港口合作共建，开辟备用运输通道，推动能源进口多元化，降低对马六甲海峡单一通道依赖，保障极端地缘冲突下运输与能源供应安全。
四是推进人民币国际化，对冲美元风险。持续完善人民币跨境支付系统（CIPS），与相关经济体签署本币互换与结算协议，推动大宗商品、关键设备和农产品以人民币计价结算，逐步降低对美元体系的过度依赖。
3.长期破局：重塑发展格局、争取战略主动。立足长远，通过系统性布局从根本上改变对传统路径的依赖，重塑全球经济格局，构建不依附于西方的独立自主的产业竞争新优势
一是以“一带一路”拓展发展空间。以共建“一带一路”为总牵引，开拓新兴市场、延展战略纵深，深化与沿线国家的产能合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局，显著降低对单一市场的依赖。
二是以国内大市场增强内生动力。以扩大内需为战略基点，纵深推进全国统一大市场建设，依托超大规模市场优势提升消费能级与产业配套能力，增强国内大循环的内生动力与可靠性，为产业发展提供根本依托。
三是以参与全球治理，争取制度性话语权。积极参与全球经济治理，努力向世界输出更多中国标准、中国方案和国际公共产品，提升我国在国际规则制定中的话语权。深化与周边国家发展合作，维护大国关系尤其是中美关系总体稳定，为发展营造相对稳定的外部环境。
四是以科技创新锁定未来产业主动权。以科技创新驱动先进制造业发展，在巩固基础产业、打造新兴支柱产业的基础上，聚焦未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等新质生产力核心载体，提前布局，抢占未来产业发展制高点，实现从跟随者向引领者的跨越。
在应对各类风险挑战的过程中，中国政府始终坚守制造强国战略初心，根据外部环境变化动态优化政策实施重点，统筹发展与安全、自主与开放、当前与长远，在复杂变局中牢牢掌握发展主动权。国家制造强国建设领导小组通过部际协同、央地联动、第三方评估等工作机制，将战略目标任务分解落实至各地区、各行业，形成全国一盘棋协同推进格局，确保制造强国战略实施方向不偏、推进力度不减。
尽管遭遇了外部环境的剧烈变动与诸多预设前提的失效，我国凭借精准反制、果断突围和前瞻布局，有效对冲了系统性的外部干扰，如期实现了制造强国战略“第一步走”目标。这一成果来之不易，充分彰显了我国强大的战略定力、制度优势和产业韧性。
05 对“第二步走”目标的展望 进入2026年，制造强国战略开启了迈向第二步走目标的新征程。未来十年，既是巩固第一步走成果、迈向第二步走目标的关键跃升期，也是我国制造业从“制造大国”向“制造强国”核心内涵实质性转变的攻坚期。为此，需要深入研判未来十年国内外形势的深刻演变，系统分析面临的新机遇新挑战，据此提出实现第二步走目标的行动纲领。
（一）未来十年宏观环境的系统性变化
与过去十年相比，未来十年间的国内外环境将发生系统性、结构性变化，具体表现在以下四个方面：
1.国际格局：从“一超多强”走向“多极博弈”新阶段
地缘政治格局深度重构。未来十年中美博弈将从贸易摩擦、技术封锁向体系对抗深化，全球南方国家加速崛起，我国制造业面临“高端回流”和“中低端分流”双向挤压，从而对中国制造业产生冲击。
全球产业链加速重构。全球产业链呈现区域化、本地化、多元化三重叠加趋势，“中国+1”乃至“中国+N”的布局策略将常态化。我国作为世界工厂的传统角色面临挑战，必须向“全球产业链枢纽”转型升级。
技术主权争夺白热化。人工智能、量子计算、半导体、生物技术等关键领域的技术主权成为大国博弈的核心筹码。技术迭代周期大幅缩短，技术竞争的加速度特征对后发国家的追赶形成新挑战。
2.科技变革：从“数字化”迈向“智能化+绿色化”新范式
人工智能开启“物理世界”革命。未来十年，AI在数字世界突破后开始深耕物理世界，人形机器人、具身智能、自主系统的规模化应用将彻底改变生产方式，我国有望在“AI+制造”新赛道上抢占先机。
绿色转型从“约束”变为“竞争力”。碳达峰进入关键窗口期，碳中和步入攻坚期，绿色低碳成为企业生存的底线要求。与此同时，绿色转型催生新能源技术、节能装备、循环经济等巨大市场空间，形成新的竞争优势来源。
生物技术与材料科学交叉融合。生物技术与信息技术的融合（BT-IT融合）成为创新高地，2025年我国创新药领域对外授权金额已达1350亿美元，展现出强劲创新活力。
3.国内形势：从高速增长转向高质量发展的关键期
经济发展阶段跃迁。我国经济已转向高质量发展阶段，经济增长动能更多依赖全要素生产率的提升。当前制造业产值利润率偏低、全要素生产率不足的问题依然突出，亟待在提质增效上实现突破。
超大规模市场优势升级。14亿人口、4亿中等收入群体的超大规模市场，是我国制造业发展的最大底气。超大规模市场与丰富应用场景相结合，为新技术、新产品的迭代优化提供了独特土壤和广阔发展空间。
人口结构深刻变化。老龄化程度持续加深，人口红利加速向人才红利转变。制造业就业结构将发生深刻变革，人才结构性矛盾对我国的教育体系、人才培养模式和企业管理提出新挑战。
区域格局加速调整。长三角、珠三角、京津冀等城市群进一步强化创新极核功能，中西部地区在承接产业转移中面临成本、环境、人才等多重约束，区域协调发展任务艰巨。
4.制造业发展阶段：从体系完整迈向技术领先的攻坚期
发展成就奠定坚实基础。经过十年奋斗，我国制造业占全球比重超过30%，成为继英国、美国之后第三个达到这一量级的国家。制造业规模连续16年保持世界第一，超过美国、德国、日本之和。在十大重点领域中，造船、高铁、汽车、电力装备、新能源等七大领域已处于世界领先水平，新材料、生物医药、航空航天、高端装备、现代信息技术五大领域与发达国家并驾齐驱，中国制造“大而不强”的局面得到显著改观。
深层矛盾亟待破解。对照第二步走目标，三大深层矛盾依然突出。一是基础研究短板突出，基础研究经费占R&D比重为7.1%，与发达国家15%-20%的水平差距较大；企业基础研究占比不足10%，发达国家普遍超40%。二是关键核心技术“卡脖子”问题未根本解决，高端芯片、工业软件、精密测量仪器等领域仍受制于人。三是产业创新体系效能不高，整体科技成果转化率仅30%-35%（高校产业化率不足10%），而美国、德国、日本达60%-80% 。
发展阶段实现历史性跨越。未来十年我国制造业将从“跟跑并跑”向“并跑领跑”全面跃升。在前沿技术领域，已无现成道路可循，必须依靠自主创新开辟新赛道、定义新规则。中国产业的全面性导致我们在和所有国家竞争，与世界玩“零和”游戏对我们自身也不利。从跟随型国家迈向领导型国家意味着要勇于在“无人区”开辟新产业、拓展新空间，在自身发展的同时也让全球共享成果、共同受益。
（二）实现第二步走目标面临四大核心挑战
综合以上研判，未来十年实现制造强国战略第二步走目标，我们需要直面四大核心挑战：
挑战一：如何在技术封锁常态化下构建自主创新体系？美西方对华技术封锁将持续升级，从产品断供扩展到限制基础研究合作、排斥中国参与标准制定。关键核心技术可能要在相对封闭的环境下实现突破，难度远超过去十年。
挑战二：如何在前后夹击中重塑产业竞争优势？发达国家推动高端制造回流，新兴经济体抢占中低端市场，我国制造业面临高端失守、低端流失的双重压力。如何巩固既有优势、培育新优势，是必须回答的战略命题。
挑战三：如何在存量调整与增量培育中实现平稳过渡？传统产业改造升级面临利润空间压缩、转型成本高企等困难；新兴产业尚处培育期，短期内难以形成足够支撑。产业结构调整的阵痛期可能延长，稳增长与调结构的平衡难度加大。
挑战四：如何在“双碳约束”下保持制造业竞争力？能源消耗刚性增长与碳排放刚性约束的矛盾突出，2025年我国煤炭消费占能源消费比重仍在50%以上，工业终端煤炭消费占全国煤炭消费比重达到65-70% 。绿色转型成本如何消化、绿色竞争力如何形成，是关乎制造业未来的关键问题。
如何应对四大核心挑战，是实现第二步走目标绕不开的问题，需要我们给出答案。
06 结语 制造强国战略第一步目标如期实现，来之不易、成之惟艰。这一历史性成就的取得，充分彰显了中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势，超大规模市场的内需牵引优势、完备产业体系的韧性优势，以及党中央坚强领导下的战略定力、系统谋划能力和高效执行力。在此进程中，作为我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领，《中国制造2025》统一思想、凝聚共识、汇聚力量，引领制造强国战略顶压前行，为实现第一步走战略目标发挥了不可替代的引领性、基础性、关键性作用，功在当代，利在长远。
站在2026年的新起点上，制造强国建设已全面进入爬坡过坎、突破瓶颈的关键攻坚期。未来十年，外部环境复杂严峻、核心技术面临突破、产业安全亟待加强、转型升级压力加大，实现第二步走目标使命光荣、任务艰巨、挑战空前。越是攻坚时刻，越需要顶层设计；越是关键阶段，越需要战略引领。此时此刻，我们比任何时候都更需要保持“一张蓝图绘到底”的战略定力，更需要一个凝聚共识、汇聚力量的共同行动纲领，以科学指引接续奋斗，确保到2035年如期建成名副其实的世界制造强国，为中华民族的伟大复兴构筑起坚不可摧的产业脊梁！
来源：中制智库/中国信息化周报
左右滑动查看更多
▲将我们设为「星标★」才能第一时间收到推送哦
21世纪的第一个十年对中国来说是具有重要意义的十年。2001年中国抓住加入WTO的机遇，通过积极参与经济全球化进程加快了工业化发展步伐，使中国逐步成为全球制造业中心，从而在2010年实现了两个历史性跨越：一是GDP超越日本，结束了日本连续40年位居全球第二的局面。二是制造业规模超越美国，使美国丧失了自1894年以来保持了115年的制造业世界霸主地位。2010年的突破是中国经济发展的重要里程碑，彰显了中国强劲的经济发展潜力和雄厚的工业基础实力，增强了中国在国际事务中的影响力与话语权。但是中国制造大而不强的现状显然无法面对地缘政治巨变、技术革命冲击和发展模式转型带来的巨大挑战，推动我国由制造大国向制造强国的战略性转型迫在眉睫。2013年中国工程院、工信部、国家质检总局等部门组织数十位院士和百余位专家启动了国家重大长期战略咨询项目——“制造强国战略研究”，旨在探索建设制造强国的途径。
鉴于国内外对于“制造强国”的概念和内涵没有统一的描述和定义，课题组在对世界公认工业发达国家的发展过程进行深入研究的基础上，提出制造强国的内涵包括：规模与效益并举、占据国际分工有利地位、发展潜力大等要素。具体来说，制造强国应具有以下主要特征：雄厚的产业规模、优化的产业结构、良好的质量效益和持续的发展能力。成为制造强国的底层逻辑是：一国具备支撑制造业获取持续竞争优势的必要条件，从而能够多层次、全方位地参与并塑造全球制造业发展格局，进而形成强劲且可持续的产业竞争力。
从制造强国的内涵出发，课题组对国内外与制造业相关的8个指标体系进行了系统研究，从产业发展规律角度构建了由“产业当前运行要素评价”和“产业未来驱动要素评价”组成的“制造强国评价指标体系”。构建评价指标体系的目的是：剖析支撑当今制造强国制造业发展的核心要素和产业发展的时代趋势，把握我国制造业的发展现状和所处的历史方位，为探寻建设制造强国之路提供依据。评价指标体系的适用时间跨度为1978 - 2050年，涵盖从改革开放伊始到全面建成社会主义现代化强国的全过程。由此可见，构建“制造强国评价指标体系”既遵循了矛盾的普遍性原则（全球制造强国的共性经验），也兼顾了矛盾的特殊性原则（立足中国实际，解决中国问题），实现了共性与个性的有机统一。
“制造强国评价指标体系”由规模发展、质量效益、结构优化和持续发展4个一级指标、18个二级指标构成。（参见表1）。
表1 制造强国评价指标体系
注1：本文图表根据2012-2025年历年的 《中国制造强国发展指数报告》有关数据整理绘制而成。
注2：《2024年中国制造强国发展指数报告》把持续发展一级指标分解为创新发展和持续发展两个一级指标。制造业增加值能耗和固废综合利用率两个指标归入持续发展，其余四个指标归入创新发展。
注3：个别二级指标的表述有调整。
注4：为保证评价的权威性，制造强国评价评价指标体系近四百个基础数据都采集于世界银行、世界贸易组织及主要国家统计局，受制于主要数据源的滞后（一年以上）及事后修正，各年度指数评估报告采用上年度数据进行评测。
规模发展指标是反映制造业规模发展的国际地位和国际市场实际占有能力的指标，体现制造强国对全球制造业发展的影响力和控制力，其背后隐含的内容是人口规模、政策环境、产业生态、人力资本和政府治理水平。
质量效益指标是反映制造业的质量水平和实际运行绩效的指标，体现制造业自身价值和产业竞争能力的目标函数，体现制造业向社会提供产品和服务的能力、效率和水平。
结构优化指标是反映制造业组织方式和能力比较优势的指标，从贸易结构、产业结构、组织结构和空间结构等方面提出了实现制造强国目标的产业发展路径。其中基础产业增加值占全球比重和装备制造业增加值占制造业增加值比重两项指标反映基础产业和装备制造业在制造强国发展战略中的基础作用，尤其对中国这样的人口大国来说，传统产业的转型升级是建设制造强国的必经之路，无法跨越。
持续发展指标是反映制造业未来发展外部驱动要素所具备的潜力的指标，从创新能力、组织形态、信息化建设和绿色发展等环节为制造业的健康发展提供支撑条件。
发达国家制造业发展历史证明：工业化进程在不同阶段其核心要素的拉动作用也不尽相同。规模发展要素的拉动效应在进入工业化后期和后工业化时期逐渐减弱，但减弱程度受到国家战略的强烈影响。质量效益要素的拉动效应在工业化后期和后工业化时期有起伏波动，在后工业化I 期波动加剧，在后工业化 II 期成为拉动制造业发展的主要因素。结构优化要素的拉动效应贯穿于制造强国发展全过程，在工业化后期和后工业化 I 期拉动效应更为明显。创新发展和持续发展要素的拉动效应在进入工业化后期和后工业化时期逐渐提升，在后工业化 II 期拉动效应提升更为明显，持续保持正向效应。
制造强国评价指标体系采用“专家打分法”确定权重。按照产业评价的统计学规律，课题组向产业理论、产业运行和产业管理领域的50位专家发出调查问卷，由专家独立进行权重打分，再由课题组综合研究，测算出各级指标的权重。四个一级指标对构建“制造强国”的相对重要性由大到小排序为：质量效益（0.2931）>结构优化（0.2805）>持续发展（0.2313）>规模发展（0.1951）。在一级指标中，质量效益和结构优化两项指标相对于其余指标具有明显的权重优势，持续发展指标位居第三，规模发展位居第四，这与我国制造业发展现状和产业政策取向相吻合。
课题组于2014年首次正式公布《2012年中国制造强国发展指数报告》，报告以制造强国评价指标体系为基础，通过对美国、德国、日本、英国、法国、韩国、印度、巴西和中国等九国制造强国发展指数的测算分析，揭示了全球制造业的发展态势，反映了我国制造业发展的进程特征和存在问题，为我国制定制造强国发展战略提供了量化参考与科学支撑。
图1是运用指数加权法计算出的1946 - 2012年九国制造强国综合指数变动情况。从中可以看到，二战后美国制造业发展水平一直处于全球领先位置。日本和德国的制造业在美国的加持下从二战废墟中迅速崛起，成为仅次于美国的制造强国。英国、法国作为传统制造强国增长乏力、逐渐式微。新兴工业国家呈现出良好的发展势头，尤其新中国的制造业在极其落后的基础上起步，改革开放以后发展进入快车道，目前制造强国发展指数已位居全球第四。
之所以选择上述九国进行综合指数评价，主要基于三点考虑：一是与制造强国对标。当今世界，与制造强国内涵与特征最相匹配的国家非美德日三国莫属。通过分析与发达国家之间的发展差距，可以为我国制造业发展定方向、找路径。二是把握制造强国的进程规律。当今世界的制造强国均历经过工业化进程的锤炼与洗礼，有些国家在工业科技浪潮中逐渐式微，有些国家却在不断领航。我国工业转型升级正进入深度调整关键期，亟待汲取先行国家的经验教训，助力中国
图1 1946-2012年九国制造业发展指数
制造强国进程的平稳推进。三是借鉴新兴经济体的经验教训。新兴经济体与中国的工业化进程面临相似的国际环境和共同的问题，深入研究与中国国情相近的新兴工业大国制造强国进程推进情况，对我们快速预警、即时反思、精准纠正制造强国推进过程中出现的疏漏极为必要。
课题组在对上述九国的制造强国综合指数进行总体评价分析的基础上，将当今世界制造业相对发达的国家划分为三个层次：综合指数130以上的国家处于第一方阵，综合指数100 -130的国家处于第二方阵，综合指数60 - 100的国家处于第三方阵。2012年美国的制造强国综合指数是160.4，处于制造强国第一方阵；日本、德国分别为124.3和114.3，处于第二方阵；中、法、韩、英四国处于第三方阵（参见图2）。除印度、巴西制造强国指数低于60不属于制造强国阵营外，进入制造强国三大方阵的7国指数差距很大，只有进入第一、第二方阵的国家才能称得上是真正的世界制造强国，第三方阵国家充其量只是制造强国的候选国家。值得关注的是，处于第一方阵、已经遥遥领先的美国并没有放慢制造业前进步伐，仍以较快速度向前迈进。中国制造业在进入新世纪以后开始起飞，一路超越印度、巴西、英国、韩国和法国，已位居第三方阵的领头位置。
图2 2012年九国制造强国综合指数比较
根据黄群慧、李芳芳的研究，2010年中国在整体上刚刚进入工业化后期阶段，2015年开始进入工业化后期的后半程。世界制造强国的发展历史表明：在工业化后期需要保持规模发展要素拉动效应的持续发力，同时要注重培育其它要素的拉动潜力；而在后工业化时期，则要实现规模发展要素拉动效应的稳健回落，充分发挥其它要素的拉动作用。
通过2012年中国各项指标与其他国家的对比分析（参见表2），中国处于规模发展＞结构优化＞持续发展＞质量效益的追赶型进程状态。制造强国发展指数也证明了这一点：2012年我国与标兵德国和追兵法国的发展指数差距都是22，正处在由第三方阵向第二方阵发起冲击的途中。2013年以后，德国发展指数超越日本，日本成为中国的追赶目标。
表2 2012年九国制造强国分项发展指数构成
注：课题组于2020年对2012年各国综合发展指数作了调整。
从发展指数结构来看，我国的规模发展要素优势明显，在制造强国三大阵列国家中位居第一，对制造强国发展指数的贡献率达到46.5%，说明制造业的规模优势是中国成为制造大国的重要基础，对于中国建设制造强国同样具有重要的提升效应。结构优化要素与综合发展指数排位相同，位于第一、第二阵列之后、位居第三阵列之首。而质量效益和持续发展两大指数只排在第三阵列末位，与世界先进水平存在较大差距，成为严重阻碍制造强国进程的瓶颈，不少二级指标的提高已经刻不容缓。为此，课题组提出：在继续保持制造业规模发展优势的基础上，着力提升质量效益、大力推进结构优化、努力践行创新驱动和绿色发展战略，是我国实现由制造大国向制造强国转变的战略路径。
与此同时，课题组还提出了我国建设制造强国的“三步走战略目标”：第一步：到2025年中国进入制造强国第二方阵，成为世界制造强国。第二步：到2035年中国进入第二方阵前列，成为名副其实的世界制造强国。第三步：到2045年中国进入第一方阵（与美国并驾齐驱），成为具有全球影响力的制造强国。
同年，课题组正式向党中央、国务院提出制定实施《中国制造2025》的战略建议。2015年5月19日国务院印发《中国制造2025》（国发〔2015〕28号），部署实施制造强国战略，制造强国战略正式上升为国家战略。
《中国制造2025》完全采纳了课题组提出的推进制造强国战略的三步走发展目标，具体表述为：“立足国情，立足现实，力争通过“三步走”实现制造强国的战略目标。第一步：力争用十年时间，迈入制造强国行列。第二步：到2035年，我国制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平。第三步：新中国成立一百年时，制造业大国地位更加巩固，综合实力进入世界制造强国前列。”文件同时指出：“《中国制造2025》是我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领。”
回顾2012 - 2024年全球制造业发展历程，九国制造强国发展指数的发展演变具有四个引人注目的特点：
一是我国成为继美国、德国、日本之后第四个迈入全球制造强国行列的国家，成功实现制造强国建设第一步走战略目标（参见图3、图4）。2025年末中国工程院战略咨询中心、中国机械科学研究总院和国家工业信息安全发展研究中心在北京联合发布《2025中国制造强国发展指数报告》，正式宣布：“通过指数测算和科学研判，得出了‘我国迈入全球制造强国行列，成功实现制造强国建设第一步走战略目标’这一重要结论”。在全球制造业格局深度调整与产业链竞争持续升级的背景下，2024年中国制造强国发展指数达到128.85，首次超越日本，与德国日本共同位居全球制造强国第二阵列，正式成为全球制造强国俱乐部成员。由于统计数据获得的滞后性，《2025中国制造强国发展指数报告》采用的数据是2024年数据，中国实际上是提前一年实现第一步走战略目标。
二是全球制造强国阵营演进为美国持续领先、德中日三国并驾齐驱的“一超三强”全新格局。2024年美国制造强国发展指数首度突破190，达到190.89，在九国中遥遥领先。
图3 2012-2024九国制造强国发展指数图
美国制造强国发展指数与第二名的差距由2012年的36.1扩大到54.4，制造业的领先地位进一步巩固。位于第二阵列的德国、中国和日本制造业发展基本处于同一水平（发展指数最大差距只有7.7），同时第二阵列与第三阵列的发展指数平均差距由2012年的45.9扩大到58，“一超三强”格局正式成型。
图4 2024年九国制造强国发展指数柱状图
三是全球制造大国发展趋势呈现K型分化特征。根据九国2012 - 2024年制造强国发展指数增量情况（参见图5），可以将制造大国三大阵列国家划分为高速增长、中速增长、低速增长和发展停滞四种类型。中国和美国的制造强国发展指数增量都在30以上，属于高速增长国家。中国指数增量达到36.5，增长幅度最大。德国和韩国指数增量在20左右，属于中速增长国家。日本指数增量只有4.5，属于低速增长国家。法国和英国处于发展停滞状态。中美两国发展指数增量占九国增量之和的60%以上，加上德韩两国，四国发展指数增量占比超过96%。
四是中国规模优势突出，其它分项指数虽有提升，但是位次变化不大，仍有很大发展空间。中国规模发展指数与第二位美国的差距由2012年的11.1扩大到2024年的23.1，优势地位难以撼动。其它四项二级指标中除了持续发展指数由九国的末位上升到第八位，质量效益（第7）、结构优化（第4）、创新发展（第5）的位次没有变化，但是与先进国家的差距有所缩小。中国质量效益指数提升了8.2，仅次于美国8.7，增幅第二；结构优化指数提升了7.7，仅次于美国（10.4）、德国（8.8），增幅第三；创新发展指数提升了5，位居日本（13.7）、美国（9.3）、德国（5.6）之后，增幅第四。可喜之处在于：近几年中国创新发展指数提升迅速，2024年相较2023年提升了1.9，增幅第一。
综上所述，“一超三强”（美德中日）作为当今世界的制造强国，是塑造全球制造业发展格局的主要力量，中美两国是主导全球制造业未来走势的决定性力量。保持较快发展势头的中美德韩四国决定着全球制造业的发展节奏与增量变化。放眼全球，在可以预见的将来，除了韩国，“一超三强”以外的国家基本没有机会成为世界级的制造强国。
图5 2012-2024年九国制造强国发展指数增量图（±）
建设制造强国，是党中央、国务院立足中华民族伟大复兴战略全局作出的重大战略部署。我国如期实现2025年“第一步走”战略目标，是在国际环境发生重大变化、内外部挑战交织叠加的背景下，通过艰苦努力取得的重大阶段性胜利。
在研究制定制造强国战略“三步走”发展目标阶段，我国制造业发展仍以技术引进、消化吸收、国际合作为主要路径，基于当时发展实际与外部条件，课题组对2025年“第一步走”目标的实现预设了四个基本前提：①国际政治、经济和社会环境保持基本稳定；②全面深化改革各项任务按计划有序推进；③制造强国战略顶层设计与实施路径清晰明确；④制造业发展各项政策举措精准落地、执行到位。然而，自2018年以来美国对华战略由接触合作全面转向战略竞争，国际地缘政治格局由合作共赢急剧滑向脱钩断链和极限施压，叠加全球新冠疫情等超预期因素冲击，我国制造强国战略遭遇前所未有的系统性外部干扰与风险挑战。
（一）美国的极限施压
一是构筑“小院高墙”，实施全面技术封锁。美方组建“芯片四方联盟（Chip4）”“民主技术联盟（ADT）”等排他性科技集团，叠加实体清单、芯片与科学法案、半导体出口管制新规等政策工具，在半导体、高端装备、人工智能、量子技术等战略领域对我国全面围堵封锁。技术封锁从贸易摩擦升级为科技战，致使《中国制造2025》中的“工业强基工程”受到严峻挑战，原定“到2025年70%的核心基础零部件、关键基础材料实现自主保障”的目标未能全面完成。
二是推动产业链“去中国化”，重塑地缘经济版图。美国通过贸易壁垒、推动友岸外包/近岸外包、强化投资审查、鼓励制造业回流及盟友围堵等组合拳，刻意推动全球产业链供应链与我国脱钩，严重冲击我国制造业出口市场与国际分工地位。其主导的“印太繁荣经济框架（IPEF）”，企图构建排他性区域供应链网络，加剧区域合作碎片化，试图削弱我国在全球产供链中的核心枢纽地位。
三是发动国际舆论围剿，抹黑我国产业政策。西方部分智库密集发布不实报告，将《中国制造2025》恶意曲解为“国家资本主义”扩张，以不正当手段干扰我国企业的正常国际商务活动。在此背景下，国内也一度出现将中美贸易摩擦归咎于《中国制造2025》的错误论调，导致《中国制造2025》一度成为敏感词汇，相关宣传与推进工作受到影响。
此外，突如其来的全球疫情冲击也给全球供应链稳定和我国制造强国战略的实施带来严重干扰。
（二）中国的战略反制
面对外部打压的复杂局面，党中央、国务院保持强大战略定力，坚持制造强国战略不动摇，并构建起“短期反制—中期突围—长期破局”的三级递进战略应对框架，用短期反制为中期突围争取回旋空间，用中期突围为长期破局提供坚实基础，保障制造强国战略排除干扰、有序推进。中国政府的递进反制清单包括但不限于以下内容：
1.短期反制：阻断外部打压，赢得战略缓冲。迅速建立健全法律“工具箱”与反制手段，以精准措施化解燃眉之急，其形成的制度性安排与战略资源管控体系也为后续自主发展提供持续的法律保障与关键的战略缓冲
一是强化法治反制。制定出台《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、《反外国制裁法》，构建阻断外国法律不当域外适用的法律屏障，为受制裁企业提供法律支持。
二是实施资源管控。对稀土、稀有金属等涉及高端制造和军工领域的战略资源，实施全产业链管控和精准出口管制，形成有效威慑，牢牢掌握战略资源主动权。
三是运用规则维权。对美加征关税实施对等精准反制，在WTO框架内起诉美方单边贸易壁垒、通胀削减法案及对华不当关税措施，其中两项诉求已获世贸组织裁定美方败诉，维护了多边贸易体制权威和我国合法权益。
2.中期突围：突破技术瓶颈，夯实安全底座。集中力量解决卡脖子问题，着力在现行国际分工格局下，通过构建国内备份与国际多元渠道守住产业链安全的底线
一是启动新型举国体制，攻坚核心技术。在战略必争领域果断决策，集中资源实现关键核心技术突破。芯片自主研发有了新突破；工业软件实现关键行业核心场景替代率达标；高端装备实现批量投产、自主可控；国产大模型引领全球开源生态；新能源与电动汽车已形成全球竞争力。
二是构建多元供应链，增强系统韧性。巩固优势产业全球主导地位，完善海外利益保护与风险对冲机制；建立短板产业的国内备份清单与安全保障机制，形成“国内保底、全球优化”的供应链空间布局。
三是开辟战略通道，保障供应安全。深化全球经济走廊与支点港口合作共建，开辟备用运输通道，推动能源进口多元化，降低对马六甲海峡单一通道依赖，保障极端地缘冲突下运输与能源供应安全。
四是推进人民币国际化，对冲美元风险。持续完善人民币跨境支付系统（CIPS），与相关经济体签署本币互换与结算协议，推动大宗商品、关键设备和农产品以人民币计价结算，逐步降低对美元体系的过度依赖。
3.长期破局：重塑发展格局、争取战略主动。立足长远，通过系统性布局从根本上改变对传统路径的依赖，重塑全球经济格局，构建不依附于西方的独立自主的产业竞争新优势
一是以“一带一路”拓展发展空间。以共建“一带一路”为总牵引，开拓新兴市场、延展战略纵深，深化与沿线国家的产能合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局，显著降低对单一市场的依赖。
二是以国内大市场增强内生动力。以扩大内需为战略基点，纵深推进全国统一大市场建设，依托超大规模市场优势提升消费能级与产业配套能力，增强国内大循环的内生动力与可靠性，为产业发展提供根本依托。
三是以参与全球治理，争取制度性话语权。积极参与全球经济治理，努力向世界输出更多中国标准、中国方案和国际公共产品，提升我国在国际规则制定中的话语权。深化与周边国家发展合作，维护大国关系尤其是中美关系总体稳定，为发展营造相对稳定的外部环境。
四是以科技创新锁定未来产业主动权。以科技创新驱动先进制造业发展，在巩固基础产业、打造新兴支柱产业的基础上，聚焦未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等新质生产力核心载体，提前布局，抢占未来产业发展制高点，实现从跟随者向引领者的跨越。
在应对各类风险挑战的过程中，中国政府始终坚守制造强国战略初心，根据外部环境变化动态优化政策实施重点，统筹发展与安全、自主与开放、当前与长远，在复杂变局中牢牢掌握发展主动权。国家制造强国建设领导小组通过部际协同、央地联动、第三方评估等工作机制，将战略目标任务分解落实至各地区、各行业，形成全国一盘棋协同推进格局，确保制造强国战略实施方向不偏、推进力度不减。
尽管遭遇了外部环境的剧烈变动与诸多预设前提的失效，我国凭借精准反制、果断突围和前瞻布局，有效对冲了系统性的外部干扰，如期实现了制造强国战略“第一步走”目标。这一成果来之不易，充分彰显了我国强大的战略定力、制度优势和产业韧性。
进入2026年，制造强国战略开启了迈向第二步走目标的新征程。未来十年，既是巩固第一步走成果、迈向第二步走目标的关键跃升期，也是我国制造业从“制造大国”向“制造强国”核心内涵实质性转变的攻坚期。为此，需要深入研判未来十年国内外形势的深刻演变，系统分析面临的新机遇新挑战，据此提出实现第二步走目标的行动纲领。
（一）未来十年宏观环境的系统性变化
与过去十年相比，未来十年间的国内外环境将发生系统性、结构性变化，具体表现在以下四个方面：
1.国际格局：从“一超多强”走向“多极博弈”新阶段
地缘政治格局深度重构。未来十年中美博弈将从贸易摩擦、技术封锁向体系对抗深化，全球南方国家加速崛起，我国制造业面临“高端回流”和“中低端分流”双向挤压，从而对中国制造业产生冲击。
全球产业链加速重构。全球产业链呈现区域化、本地化、多元化三重叠加趋势，“中国+1”乃至“中国+N”的布局策略将常态化。我国作为世界工厂的传统角色面临挑战，必须向“全球产业链枢纽”转型升级。
技术主权争夺白热化。人工智能、量子计算、半导体、生物技术等关键领域的技术主权成为大国博弈的核心筹码。技术迭代周期大幅缩短，技术竞争的加速度特征对后发国家的追赶形成新挑战。
2.科技变革：从“数字化”迈向“智能化+绿色化”新范式
人工智能开启“物理世界”革命。未来十年，AI在数字世界突破后开始深耕物理世界，人形机器人、具身智能、自主系统的规模化应用将彻底改变生产方式，我国有望在“AI+制造”新赛道上抢占先机。
绿色转型从“约束”变为“竞争力”。碳达峰进入关键窗口期，碳中和步入攻坚期，绿色低碳成为企业生存的底线要求。与此同时，绿色转型催生新能源技术、节能装备、循环经济等巨大市场空间，形成新的竞争优势来源。
生物技术与材料科学交叉融合。生物技术与信息技术的融合（BT-IT融合）成为创新高地，2025年我国创新药领域对外授权金额已达1350亿美元，展现出强劲创新活力。
3.国内形势：从高速增长转向高质量发展的关键期
经济发展阶段跃迁。我国经济已转向高质量发展阶段，经济增长动能更多依赖全要素生产率的提升。当前制造业产值利润率偏低、全要素生产率不足的问题依然突出，亟待在提质增效上实现突破。
超大规模市场优势升级。14亿人口、4亿中等收入群体的超大规模市场，是我国制造业发展的最大底气。超大规模市场与丰富应用场景相结合，为新技术、新产品的迭代优化提供了独特土壤和广阔发展空间。
人口结构深刻变化。老龄化程度持续加深，人口红利加速向人才红利转变。制造业就业结构将发生深刻变革，人才结构性矛盾对我国的教育体系、人才培养模式和企业管理提出新挑战。
区域格局加速调整。长三角、珠三角、京津冀等城市群进一步强化创新极核功能，中西部地区在承接产业转移中面临成本、环境、人才等多重约束，区域协调发展任务艰巨。
4.制造业发展阶段：从体系完整迈向技术领先的攻坚期
发展成就奠定坚实基础。经过十年奋斗，我国制造业占全球比重超过30%，成为继英国、美国之后第三个达到这一量级的国家。制造业规模连续16年保持世界第一，超过美国、德国、日本之和。在十大重点领域中，造船、高铁、汽车、电力装备、新能源等七大领域已处于世界领先水平，新材料、生物医药、航空航天、高端装备、现代信息技术五大领域与发达国家并驾齐驱，中国制造“大而不强”的局面得到显著改观。
深层矛盾亟待破解。对照第二步走目标，三大深层矛盾依然突出。一是基础研究短板突出，基础研究经费占R&D比重为7.1%，与发达国家15%-20%的水平差距较大；企业基础研究占比不足10%，发达国家普遍超40%。二是关键核心技术“卡脖子”问题未根本解决，高端芯片、工业软件、精密测量仪器等领域仍受制于人。三是产业创新体系效能不高，整体科技成果转化率仅30%-35%（高校产业化率不足10%），而美国、德国、日本达60%-80% 。
发展阶段实现历史性跨越。未来十年我国制造业将从“跟跑并跑”向“并跑领跑”全面跃升。在前沿技术领域，已无现成道路可循，必须依靠自主创新开辟新赛道、定义新规则。中国产业的全面性导致我们在和所有国家竞争，与世界玩“零和”游戏对我们自身也不利。从跟随型国家迈向领导型国家意味着要勇于在“无人区”开辟新产业、拓展新空间，在自身发展的同时也让全球共享成果、共同受益。
（二）实现第二步走目标面临四大核心挑战
综合以上研判，未来十年实现制造强国战略第二步走目标，我们需要直面四大核心挑战：
挑战一：如何在技术封锁常态化下构建自主创新体系？美西方对华技术封锁将持续升级，从产品断供扩展到限制基础研究合作、排斥中国参与标准制定。关键核心技术可能要在相对封闭的环境下实现突破，难度远超过去十年。
挑战二：如何在前后夹击中重塑产业竞争优势？发达国家推动高端制造回流，新兴经济体抢占中低端市场，我国制造业面临高端失守、低端流失的双重压力。如何巩固既有优势、培育新优势，是必须回答的战略命题。
挑战三：如何在存量调整与增量培育中实现平稳过渡？传统产业改造升级面临利润空间压缩、转型成本高企等困难；新兴产业尚处培育期，短期内难以形成足够支撑。产业结构调整的阵痛期可能延长，稳增长与调结构的平衡难度加大。
挑战四：如何在“双碳约束”下保持制造业竞争力？能源消耗刚性增长与碳排放刚性约束的矛盾突出，2025年我国煤炭消费占能源消费比重仍在50%以上，工业终端煤炭消费占全国煤炭消费比重达到65-70% 。绿色转型成本如何消化、绿色竞争力如何形成，是关乎制造业未来的关键问题。
如何应对四大核心挑战，是实现第二步走目标绕不开的问题，需要我们给出答案。
制造强国战略第一步目标如期实现，来之不易、成之惟艰。这一历史性成就的取得，充分彰显了中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势，超大规模市场的内需牵引优势、完备产业体系的韧性优势，以及党中央坚强领导下的战略定力、系统谋划能力和高效执行力。在此进程中，作为我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领，《中国制造2025》统一思想、凝聚共识、汇聚力量，引领制造强国战略顶压前行，为实现第一步走战略目标发挥了不可替代的引领性、基础性、关键性作用，功在当代，利在长远。
站在2026年的新起点上，制造强国建设已全面进入爬坡过坎、突破瓶颈的关键攻坚期。未来十年，外部环境复杂严峻、核心技术面临突破、产业安全亟待加强、转型升级压力加大，实现第二步走目标使命光荣、任务艰巨、挑战空前。越是攻坚时刻，越需要顶层设计；越是关键阶段，越需要战略引领。此时此刻，我们比任何时候都更需要保持“一张蓝图绘到底”的战略定力，更需要一个凝聚共识、汇聚力量的共同行动纲领，以科学指引接续奋斗，确保到2035年如期建成名副其实的世界制造强国，为中华民族的伟大复兴构筑起坚不可摧的产业脊梁！
来源：中制智库/中国信息化周报
左右滑动查看更多
▲将我们设为「星标★」才能第一时间收到推送哦
