2026年3月，最高人民检察院发布的《行政检察工作白皮书（2025）》中，一则陕西兴平的监督案例引发广泛关注。贾某因理疗服务无照经营、虚假宣传被处以21.2万元罚款，经检察院监督后，罚款降至6300元。案件的关键在于，行政机关未穷尽调查手段，仅以“广告费用无法计算”为由直接适用高额罚款，构成程序与实体双重违法。与之相对，浙江余姚市市场监管局在办理一起虚假广告案时，主动委托第三方评估广告费用，使原本可能面临20万元罚款的企业，最终被处以1.2万元罚款，既守住了执法底线，也体现了过罚相当原则。
同属市场监管行政处罚领域，两案结果迥异，其根源在于执法人员是否真正理解并落实“穷尽调查手段”的法定要求。在虚假宣传、违法广告等常见执法场景中，“广告费用无法计算”这一判定，并非可随意作出，而必须建立在穷尽所有合法、可行调查手段之后的客观结论之上。本文通过典型案例对比，系统梳理市场监管执法中“穷尽调查手段”的核心标准、实操要求及常见误区，为一线执法人员提供清晰的执行指引，助力执法行为既合法合规，又精准适当。
一、正反案例对比：差距在于调查的“深度”，而非裁量的“尺度”
（一）反面案例：陕西兴平案——调查缺位导致执法违法
2021年5月，陕西兴平贾某在家中开展理疗服务，因未办理营业执照、夸大理疗效果，被当地行政机关查处。执法人员对其无照经营处以6000元罚款，对虚假宣传行为直接认定“广告费用无法计算”，适用10万元罚款档，合计罚款10.6万元；因贾某未按期缴纳，加处罚款后总额达21.2万元。
贾某不服，向兴平市人民检察院申请监督。检察院审查发现，本案的核心执法问题不在于罚款金额的裁量，而在于调查手段的根本性缺位。贾某的虚假宣传主要通过口头介绍、熟人传播等方式进行，虽无明确的广告费用票据，但并非“客观上无法计算”。执法人员既未委托第三方对人工、场地等价宣传成本进行评估，也未开展外围调查，便直接以“广告费用无法计算”为由适用高额罚款，且未考量贾某系初犯、无欺诈故意、未造成实际损害、已及时整改及家庭经济困难等情节，最终导致处罚明显不当。
经检察院监督，行政机关纠正了执法错误，重新核算后罚款降至6300元。这一调整不仅使处罚回归过罚相当原则，更揭示了基层执法中普遍存在的“未穷尽调查即认定无法计算”的问题——部分执法人员在调查中并非“查不到”，而是“不想查”“不会查”，将主观放弃等同于客观无法查清，最终导致执法行为违法。
（二）正面案例：浙江余姚案——委托第三方评估，实现精准处罚
浙江余姚市市场监管局在办理一起天猫网店虚假广告案时，采取了不同的执法路径。当事人余姚某贸易公司在网店中宣传其烘鞋器为“行业首选、德国制造”，涉嫌虚假宣传。执法人员现场查实后，面临与兴平案类似的问题：该公司的广告由自身设计制作，无明确的广告费用合同或发票，无法直接核算。
与兴平案执法人员不同，余姚市市场监管局并未直接认定“广告费用无法计算”并适用20万元起罚的兜底条款，而是坚持“穷尽调查手段”的法定要求，主动委托专业资产评估机构对该公司的广告设计、制作成本进行评估，最终确定广告费用为3760元。依据《广告法》关于“广告费用三倍以上五倍以下罚款”的规定，执法人员按3.2倍裁量，对该公司处以1.2万元罚款。
该处罚结果既对当事人的虚假广告行为作出合法惩处，又避免了“小过重罚”，实现了维护市场秩序与保障市场主体合法权益的有机统一，成为基层执法中落实“穷尽调查手段”的典型样本。两案对比表明：穷尽调查手段，不是执法的“额外要求”，而是法定的“必经程序”，更是实现过罚相当、精准执法的核心前提。
二、核心界定：何谓“穷尽调查手段”
最高人民检察院在兴平案的监督意见中明确，“穷尽调查手段”的核心判定标准是“程序合法”与“实体穷尽”相结合，二者缺一不可。具体而言，执法机关必须主动、全面开展调查，覆盖所有可获取证据的合法渠道。仅因客观原因（如证据灭失、无任何第三方可协查等）无法查清事实的，方可认定相关费用“无法计算”；若因主观放弃、调查遇阻即终止，或未开展必要的调查步骤，即使当事人不配合、无直接凭证，亦不能认定为“无法计算”，更不得直接适用兜底罚款条款。
结合《行政处罚法》《广告法》等法律规定及一线执法实践，“穷尽调查手段”并非抽象原则，而是由以下三层递进的调查工作体系构成，执法人员须按步骤逐项落实：
（一）基础调查：守住执法“第一道关口”，固定关键证据
基础调查是穷尽调查的前提，其核心在于围绕当事人自身展开调查，明确违法事实，固定当事人配合或不配合的证据，为后续调查奠定基础。具体操作要求包括：一是依法责令当事人提供与违法行为相关的所有凭证，如广告合同、发票、财务账目、运营记录等，并制作《责令提供材料通知书》，明确提供期限及拒不提供的法律后果；二是开展全面现场检查，对经营场所、电子设备（电脑、手机、服务器等）进行检查，对与违法广告相关的电子数据、宣传资料、台账记录等及时扣押、提取、恢复，防止证据灭失；三是对当事人进行询问调查，制作详细询问笔录，明确其宣传方式、宣传成本、违法所得等关键信息。若当事人拒不配合或虚假陈述，须在笔录中予以明确记录，固定其不配合的证据，为后续延伸调查及第三方评估提供依据。
（二）延伸调查：突破“当事人单一维度”，向第三方挖掘证据
若当事人拒不提供材料、无直接凭证，或提供的材料存在虚假、残缺，执法人员须立即开展延伸调查，向涉案第三方发函协查，通过外围证据还原事实。这是穷尽调查的关键环节，也是基层执法中最易缺位的部分。延伸调查的核心对象包括：一是涉案合作方，如广告制作公司、推广平台、线下宣传合作商等，调取合作协议、资金往来记录、宣传内容确认记录等；二是金融机构，向当事人及相关方的开户银行发函，调取资金流向记录，排查与广告宣传相关的转账、支出记录；三是行业监管平台及第三方数据机构，如电商平台、社交平台监管后台，调取当事人的宣传数据、运营数据，为成本核算提供支撑。
（三）补充调查：专业问题专业解决，委托评估或行业估算
若经基础调查和延伸调查后，相关费用仍难以直接核算（如当事人通过自有平台、口头宣传、熟人传播等方式进行宣传，或广告费用与其他经营费用混杂难以区分），执法人员须开展补充调查，通过委托专业第三方评估或依据行业标准进行估算，完成费用核算。这是穷尽调查的最终兜底步骤，也是认定相关费用“是否可计算”的核心依据。
需特别指出的是，委托第三方评估并非“可选项”，而是在以下四类情形下的“必选项”：一是广告费用难以直接核算，如无明确凭证、费用混杂；二是涉及等价宣传成本核算，需综合核算人工、制作、平台运营、场地租赁等间接成本；三是法律要求查明事实且无其他证据可认定，如当事人拒不提供或提供虚假材料，且无其他直接证据佐证；四是涉及高额罚款裁量，如《广告法》规定的20万元起罚等兜底罚款情形，须先委托评估，穷尽核算手段后，方可判定是否适用兜底条款。
三、执法红线：三类情形属于“未穷尽调查手段”
结合最高人民检察院监督案例及司法审查实践，基层执法中“未穷尽调查手段”的行为集中表现为以下三类典型违法情形，执法人员须坚决规避：
（一）当事人不配合即认定“无法计算”，未开展外围调查
这是基层执法中最常见的问题。部分执法人员认为，当事人拒不提供票据、账目，便无法继续调查，只能认定“无法计算”。但根据《行政处罚法》第五十四条，行政机关查处违法行为，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，必要时可依法进行检查。当事人不配合调查，并非执法终止的理由，而是执法延伸的起点。仅因当事人不配合便放弃调查，直接认定“费用无法计算”，实质上是未履行法定调查职责，构成程序违法。
（二）无直接凭证即放弃核算，未委托评估等价宣传成本
对于口头宣传、自有平台宣传、熟人传播等无明确广告费用凭证的情形，部分执法人员简单认为“无凭证即无法计算”，却忽略了“等价宣传成本”的核算要求。此类宣传方式并非没有成本，而是成本以人工、场地、设备、运营等间接形式存在。执法人员应委托会计师事务所、价格认证机构等专业第三方，对等价成本进行评估核算，而非直接放弃。兴平案中，贾某的口头宣传虽无直接广告费用，但存在场地租赁、人工服务等成本，执法人员未委托评估即认定“无法计算”，最终导致执法错误。
（三）适用高额罚款时跳过核算，未向当事人释明调查要求
《广告法》第五十五条、第五十八条明确规定，只有在广告费用客观上无法计算或明显偏低时，方可适用20万元起的兜底罚款档。该条款的反向要求是：只要存在核算可能，执法人员必须先穷尽手段进行核算，不得直接跳过核算程序适用高额罚款。基层执法中，部分执法人员在适用兜底罚款时，既未向当事人释明调查要求、明确其配合义务，也未调取第三方数据、开展外围调查，更未委托专业评估，便直接适用兜底罚款。此种做法不仅违反法定程序，且极易导致“小过重罚”，损害市场主体合法权益。
四、法律依据：穷尽调查是法定强制义务
部分执法人员认为，“穷尽调查手段”是执法的“高标准、严要求”，属于倡导性规定。但事实上，该要求散见于多部法律之中，是明确的法定强制义务。执法人员未穷尽调查手段，不仅可能导致行政处罚决定被撤销或变更，还可能构成执法违法，承担相应责任。
（一）《行政处罚法》：调查是处罚的前提，事实不清不得处罚
《行政处罚法》第四十条规定：“行政机关必须查明事实，事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”第五十四条进一步规定：“行政机关查处违法行为，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”上述规定确立了“先调查，后处罚”的基本原则。穷尽调查手段是查明事实的核心要求，若未穷尽调查，即属于“事实不清、证据不足”，依法不得作出行政处罚；即便作出，亦将被依法撤销。
（二）《广告法》：兜底条款适用有前提，未核算不得适用
《广告法》针对虚假宣传、违法广告等行为，设置了“广告费用倍数罚款”与“兜底罚款”两种处罚方式。兜底罚款（20万元起）的适用前提是广告费用客观上无法计算或明显偏低。该前提并非由执法人员主观判定，而须建立在穷尽调查手段后的客观结论之上。法律反向要求执法人员必须先穷尽手段核算广告费用，仅在确实无法核算的情况下，方可适用兜底罚款档，而非直接跳过核算程序。
（三）《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法》：穷尽调查是“不再核算”的唯一前提
该办法第十四条明确规定：“仅经充分调查仍无法查清违法所得的，才可不再核算。”该规定将“穷尽调查手段”作为“不再核算”的唯一前提，进一步明确：执法人员不得在未开展充分调查的情况下，直接认定违法所得或广告费用“无法计算”，更不得以此为由适用兜底罚款档。
五、执法实操建议：推动“穷尽调查手段”在一线落地
结合基层执法实际，落实“穷尽调查手段”并非增加执法负担，而是通过规范调查流程，使执法行为更加合法、精准，从根本上避免行政处罚被撤销或变更的执法风险，同时实现过罚相当，平衡市场监管与市场主体权益保护。针对一线执法人员，提出以下四项实操建议：
（一）建立“调查步骤清单”，逐项执行，全程留痕
将“基础调查—延伸调查—补充调查”三层工作体系，制作为标准化的《调查步骤清单》。在办理虚假宣传、违法广告等案件时，按清单步骤逐一执行，每完成一步均制作相应的执法文书（如《责令提供材料通知书》《现场检查笔录》《协查函》《评估委托书》等），做到执法全过程留痕。此举既能避免调查缺位，也为后续执法监督、司法审查提供完整证据链。
（二）明确“第三方评估情形”，应评尽评，不打折扣
针对四类必须委托第三方评估的情形，建立“评估必做”制度。凡案件符合其中任一情形的，执法人员须启动第三方评估程序，委托会计师事务所、价格认证机构等有资质的专业机构进行核算，不得主观放弃。同时，建立第三方评估机构名录，为一线执法提供便捷、专业的评估渠道，降低评估成本，提高执法效率。
（三）转变“执法思维”，从“结果导向”转向“过程导向”
基层执法中，部分执法人员存在“重处罚结果、轻调查过程”的思维，认为只要认定违法事实、罚款金额合理即可，却忽视了调查过程的合法性。事实上，在行政监督、司法审查日益严格的背景下，执法过程的合法性对处罚决定的存废具有决定性影响。只有调查过程穷尽了所有合法手段，处罚结果才具备合法基础。执法人员应转变思维，将“穷尽调查手段”作为执法的核心要求，确保调查过程合法、规范、完整。
（四）结合“过罚相当原则”，调查兼顾“事实”与“情节”
穷尽调查手段，不仅涵盖对广告费用、违法所得等客观事实的调查，也包括对当事人主观过错、违法情节、危害后果、整改情况、履行能力等情节的调查。兴平案中，执法人员不仅未穷尽调查核算广告费用，亦未考量贾某初犯、无实际损害、及时整改、经济困难等情节，最终导致处罚明显不当。一线执法中，执法人员应在穷尽调查客观事实的同时，全面调查当事人的主观因素及情节因素，使处罚既合法合规，又精准适当，真正实现“罚当其过、惩戒与教育相结合”。
结语
从陕西兴平案21.2万元罚款降至6300元，到浙江余姚案20万元天价罚单变为1.2万元，两起案例的对比向基层执法人员传递了一个明确信号：市场监管执法，既要“有力度”，更要“有温度”；既要“查违法”，更要“查到位”。
“穷尽调查手段”并非执法的“额外要求”，而是法定的“必经程序”，是实现合法执法、精准执法、公正执法的核心前提。在基层执法中，执法人员应摒弃“查不到就不查”“不配合就认定无法计算”的懒政思维，以“程序合法、实体穷尽”为标准，落实三层调查工作体系，严守执法红线，确保每一次调查都合法、规范、完整，每一次处罚都有事实依据和法律依据，既维护市场秩序，又保障市场主体合法权益，使市场监管执法真正成为规范市场行为、优化营商环境的有力保障。
市场监管执法:从两起案例看“穷尽调查手段”的三层实操标准
