党内法规体系研究报告(2024)

一、总体情况

（一）党内法规的性质与地位

党内法规是中国共产党依据党章制定的，用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规是党的意志的集中体现，是全面从严治党的重要制度载体，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

从性质上看，党内法规既不同于国家法律，也有别于一般政策性文件。党内法规具有强制性、规范性和程序性三大基本属性：一是强制性，党内法规对全体党员和各级党组织具有约束力，违反党内法规将依规受到相应的纪律处分；二是规范性，党内法规以明确的权利义务关系为内容，以规范主体行为为目的；三是程序性，党内法规的制定、修订、废止等均须遵循严格的法定程序。

从地位上看，党章是党的根本大法，是制定其他一切党内法规的基础和依据。在中国特色社会主义法治体系中，党内法规与国家法律相互补充、相互协调，共同构成党和国家治理的制度体系。习近平总书记指出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。坚持依法治国和依规治党有机统一，是习近平法治思想的重要内容，也是中国特色社会主义法治道路的鲜明特色。

党内法规与国家法律相比，主要体现在以下几个方面：第一，制定主体不同。党内法规由中国共产党的各级组织制定，国家法律由全国人民代表大会及其常委会制定。第二，适用范围不同。党内法规适用于全体党员和各级党组织，国家法律适用于全体公民和各类法人组织。第三，执行机制不同。党内法规的执行依靠党的纪律和执纪问责，国家法律的执行依靠国家强制力。第四，关系层面不同。两者既相互区别，又互相衔接，党内法规不得与国家法律相抵触，凡是党员违反了国家法律也同时违反了党纪。

（二）党内法规的历史沿革

党内法规建设是党的建设的重要内容，贯穿了中国共产党成立以来百余年的历史进程。纵观党内法规制度建设的历史，大致经历了探索积累、初步建立、系统建设三个阶段。

一是探索积累阶段（1921—1977年）。中国共产党成立之初，即着手制定党章和各项纪律规定。1945年党的七大通过的党章，是迄今为止最为完整、系统的党的根本大法之一，标志着党的制度建设进入新阶段。新中国成立后，党对党内法规建设进行了积极探索，先后颁布了一批重要法规，但总体上较为零散，体系化程度不高。

二是初步建立阶段（1978—2012年）。党的十一届三中全会以后，党中央高度重视党内法规建设，出台了一系列重要法规，特别是1992年颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次以专门法规规范党内立规程序，党内法规建设进入规范化轨道。截至2012年，党内法规和规范性文件共约3700件。但由于历史原因，其中相当部分已过时、重复或相互矛盾，亟需清理和整合。

三是系统建设阶段（2012年至今）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，将其作为全面从严治党的重要抓手，开创了党内法规建设的新局面。2013年，中央出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，这是党历史上第一个党内法规制定工作五年规划。2016年，中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，系统部署党内法规体系建设工作。2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布"形成比较完善的党内法规体系"。2023年，中央印发《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》，对未来五年党内法规制定工作进行顶层设计，进一步推动党内法规体系从"建起来"向"立得住、行得通、真管用"迈进。

（三）党内法规的总体规模与统计概览

经过多年持续建设，党内法规体系已具备相当规模。截至2024年3月，全党现行有效党内法规共3890部，比党的十八大前增长明显，其中党的十八大以来新制定、修订的党内法规超过整体总量的70%，充分体现了党对制度建设的高度重视。

表1 现行有效党内法规规模统计（截至2024年3月）

从上表可以看出，地方党内法规（主要指省、自治区、直辖市党委制定的法规）数量占绝对多数，达3467部，占总量的89.1%；中央党内法规221部，部委党内法规202部，两者合计占总量约10.9%。这一结构反映了党内法规制度的多层次覆盖特点：中央层面着力发挥"定基调、立标准、管总体"的作用，地方层面则在中央法规框架内，结合本地区实际制定具体配套法规，形成了"上下贯通、纵横协调"的制度格局。

值得关注的是，党的十八大以来，党内法规建设呈现出显著加速态势。2012年至2014年，党中央开展了建党以来规模最大的一次党内法规和规范性文件集中清理工作，废止和宣布失效1991件，继续有效975件，清理比率接近67%。2019年，党中央再次开展集中清理，废止和宣布失效一批过时文件，进一步提高了党内法规的质量和实效性。通过持续清理与新立并举，党内法规体系的科学性和权威性大幅提升。

表2 党内法规数量历史变化情况

从历史走势来看，党内法规数量总体呈稳步增长态势，质量持续提升。特别是党的十九大以来，党内法规制定更加注重问题导向和精准施策，法规的实效性和可操作性显著增强。2023年印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》确立了未来五年的工作方向，提出以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持质量优先、问题导向、系统观念，进一步构建科学完备的党内法规体系。

二、党内法规体系的框架构成

党内法规体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，以党内法规制定、实施、监督工作相互配合为保障，由党内各类规范性文件共同构成的有机统一整体。从总体架构看，党内法规体系同时具备纵向效力层级和横向功能板块两个维度，二者相互交织，共同构成一个覆盖全面、层次清晰的制度体系。

（一）纵向效力层级

按照制定主体和效力范围，党内法规从上到下依次分为四个层级：党章、中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规。这四个层级构成了"党章统领—中央主干—部委细化—地方补充"的金字塔式纵向结构，各层级之间效力位阶明确，下位法规不得与上位法规相抵触。

图1 党内法规纵向效力层级示意图

1. 第一层级：党章

党章是党内法规体系的根本，是党的总规章，具有最高的法规效力。党章由全国代表大会制定和修改，对党的性质宗旨、指导思想、路线方针政策、组织原则、纪律要求、党员权利义务等作出全面规定，是管党治党的总依据、总遵循。自1921年建党至今，中国共产党先后修改党章19次，每一次修改都体现了党对自身建设规律的深化认识。现行党章于2022年10月党的二十大修改通过，充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，将党的二十大确立的重大理论观点、重大战略部署载入党章，为全党提供了最根本的行为遵循。

2. 第二层级：中央党内法规

中央党内法规是党内法规体系的主干，由党的中央组织（即党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会）负责制定，在全党全域范围内有效。根据《中国共产党党内法规制定条例》，中央党内法规的形式主要包括准则和条例两类。

准则是中央党内法规中效力层级最高的形式，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定，目前现行有效的准则共3部，包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党员权利保障条例》（注：实际效力按准则要求）等。

条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的中央党内法规，现行有效的条例约43部，涵盖党的组织制度、干部队伍建设、纪律规范、巡视监督等各重要方面。典型的条例如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织工作条例》《中国共产党巡视工作条例》等，是党内法规体系中最具权威性和代表性的核心法规。截至2024年3月，中央党内法规共221部，在全体党内法规中数量较少但层级最高、作用最大。

3. 第三层级：部委党内法规

部委党内法规由中央纪律检查委员会及党中央各工作机关（包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央政法委等）在各自职权范围内制定，效力及于本机关主管的业务领域。截至2024年3月，部委党内法规现行有效202部，主要形式为规定、办法、规则、细则等，主要作用是细化和补充中央党内法规，使其更具操作性。部委党内法规在制定时不得与党章和中央党内法规相抵触，并须按规定向中央办公厅备案审查。

从主要制定主体来看，中央纪委是制定部委党内法规数量最多的机关之一，围绕党的纪律检查、监督执纪等核心职能，形成了一套较为完整的专项规章体系；中央组织部围绕党的组织工作和干部队伍建设，制定了党员发展、干部选拔任用、干部教育培训等系列法规；中央宣传部围绕意识形态和党的思想建设，制定了相关宣传教育管理法规。

4. 第四层级：地方党内法规

地方党内法规由省、自治区、直辖市（共31个省级行政区）党委在中央党内法规框架内，依据本地区实际情况制定，在本行政区域内有效。截至2024年3月，地方党内法规现行有效3467部，占全体党内法规总量的89.1%，是数量最多的一个层级。地方党内法规的主要功能是将中央党内法规的原则要求转化为具体的操作规程，解决地方党务管理中的现实问题，是党内法规体系"最后一公里"的重要制度保障。

地方党内法规通常不创设新的党纪义务，不限制党员权利，其内容须与中央党内法规保持一致，并不得与国家法律相抵触。各省级党委制定的地方党内法规也须按规定报中央办公厅备案审查。近年来，随着地方党务工作的精细化、规范化需求不断提升，各省级党委在党组工作、巡察工作、意识形态工作等领域制定了大量配套法规，有效填补了中央法规的空白，形成了各具特色的地方规范体系。

表3 纵向层级数量分布统计（截至2024年3月）

（二）横向功能版块

在纵向层级之外，党内法规体系在横向上形成了以"1+4"为基本框架的功能板块结构。"1"指党章，"4"指在党章之下，按照规范主体、规范行为、规范监督相统筹协调的原则，分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大功能板块。这四大板块覆盖了党的建设和党的领导的各主要方面，构成了党内法规体系的横向骨架。

表4 党内法规体系"1+4"横向功能板块总览

1. 党的组织法规

党的组织法规是规范党的各级组织的产生、设置、职责和运行机制的法规制度，是党的组织制度化、规范化的重要保障。党的组织法规主要解决"谁来领导""谁有资格""如何运转"三个核心问题，涵盖党的组织体系构建、机构设置、职权配置和运行机制等方面。

党的组织法规的核心是明确党的各级组织的权力边界和职责分工，确保民主集中制在组织运行中得到切实贯彻。主要法规包括：《中国共产党组织工作条例》（统领党的组织工作全局）、《中国共产党地方委员会工作条例》（规范省市县三级党委运行）、《中国共产党支部工作条例（试行）》（规范党的基层组织）、《中国共产党党组工作条例》（规范在非党组织中设立的党组）、《中国共产党统一战线工作条例》（规范统战工作的组织开展）等。近年来，党中央还针对国有企业、高校、机关事业单位等不同领域党的建设分别制定了专项法规，组织法规体系日趋完善。

2. 党的领导法规

党的领导法规是规范党对国家机关、武装力量、群团组织、企事业单位等各类组织和各领域工作实施领导的法规制度。党的领导法规的核心价值在于将党的全面领导制度化、规范化、程序化，确保党的领导权威在各领域得到有效落实。

党的领导法规涉及面广，涵盖党对经济工作、政法工作、宣传工作、统战工作、农村工作、高等学校工作、审计工作、外事工作等多个重要领域的领导规范。代表性法规主要有：《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党高等学校基层组织工作条例》《中国共产党审计工作规定》《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》等。这一板块的法规制度建设，是新时代坚持和加强党的全面领导、推进党的领导制度化的重要举措。

3. 党的自身建设法规

党的自身建设法规是规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及将制度建设贯穿其中的法规制度体系。这一板块是"五大建设"在制度层面的直接体现，也是党内法规体系中数量最多、内容最为丰富的板块之一。

在政治建设法规方面，主要有《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，对党内政治生活的基本原则、主要内容和纪律要求作出全面规定，是党的政治建设制度化的标志性成果。

在思想建设法规方面，着重强化理论学习制度化建设，围绕党员教育管理、干部学习培训等制定了系列法规，如《中国共产党党员教育管理工作条例》《干部教育培训工作条例》等。

在组织建设法规方面，主要包括干部选拔任用和党员发展管理两个维度。干部工作方面，形成了以《党政领导干部选拔任用工作条例》为核心，辅以干部考察、干部监督、干部任职回避等配套法规的制度体系；党员管理方面，以《中国共产党发展党员工作细则》《中国共产党党员权利保障条例》等为主干，规范党员的发展程序和权利保障。

在作风建设法规方面，以落实中央八项规定精神为核心，制定了《中共中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》及系列配套实施细则，同时以《中国共产党廉洁自律准则》规范党员干部廉洁从政行为。

在纪律建设法规方面，以《中国共产党纪律处分条例》为核心，辅以党纪案件调查处理程序等配套法规，形成了较为完整的纪律执行制度体系。《纪律处分条例》历经多次修订（1997年制定，2003年、2012年、2015年、2018年、2022年、2024年先后修订），是目前修订频次最高、实践意义最强的党内核心法规之一，充分体现了党对从严治党和纪律建设规律的深化认识。

4. 党的监督保障法规

党的监督保障法规是规范党内监督机制、问责机制和党员权利保障机制的法规制度，是推动党内法规有效实施的制度保障。这一板块的核心功能是"让铁规发力、让禁令生威"，确保党内法规不成为"纸老虎""稻草人"。

在党内监督法规方面，《中国共产党党内监督条例》是最核心的基础性法规，确立了以党内监督为主导，党内监督与国家监察、民主监督、社会监督等有机贯通的监督体系。《中国共产党巡视工作条例》专门规范巡视制度，历经多次修订完善，建立了党内巡视监督的基本制度框架；各级党委相应建立了巡察制度，地方党内法规层面的巡察工作规定构成了基层监督的重要组成部分。

在问责法规方面，《中国共产党问责条例》（2016年制定，2019年修订）确立了"有权必有责、有责必担当、失责必追究"的党的问责制度，将问责对象从党员个人扩展到各级党委（党组）及其主要负责人，体现了以党的政治建设统领问责工作的制度取向。

在权利保障法规方面，《中国共产党党员权利保障条例》是保障党员合法权益、维护党内民主的重要法规，明确了党员的各项权利及其实现途径和保障机制。

在备案审查法规方面，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》建立了党内法规制定后的审查督察机制，通过备案、审查、纠错三个环节，保障党内法规体系的整体协调统一。近年来，这一机制在维护党内法规体系权威性、一致性方面发挥了重要作用。

表5 "1+4"框架四大板块功能定位与相互关系

四大功能板块并非孤立存在，而是相互支撑、相互制约、有机统一。组织法规为领导法规、自身建设法规提供组织载体；领导法规依托组织法规建立的体系来实现党的领导，并为自身建设提供工作场域；自身建设法规着力提升党的各项建设质量，支撑党的领导效能；监督保障法规则是其他三个板块法规得以有效落地实施的制度保障。四大板块围绕党章这一"1"，共同构成一个密不可分的有机整体。

三、主要特点与发展趋势

综合以上分析，党内法规体系已经形成了较为完善的制度格局，呈现出以下几个主要特点：

一是顶层设计系统化。以党章为根本，以"1+4"横向框架和四级纵向体系为基本结构，形成了覆盖全面、层次清晰的制度体系。自党的十八大以来，三个五年规划纲要的相继出台，标志着党内法规建设已从"摸着石头过河"进入有规划、有节奏、系统推进的新阶段。

二是法规建设提速换档。党的十八大以来新制定、修订的党内法规超过全体的70%，涵盖了党的建设和党的领导的核心领域，填补了大量制度空白，形成了全方位规范党内政治生活的制度体系。

三是质量导向日益突出。党内法规建设的重心已从关注"有无"转向注重"好坏"，强调立规的科学性、可行性和实效性。集中清理机制的建立、备案审查制度的完善，从源头和事后双重维度保障了法规质量。

四是党规国法协调统一。党内法规与国家法律的衔接协调机制持续完善，党内法规不得与宪法法律相抵触的原则得到切实贯彻。在涉及党员和党组织的具体事务上，党内法规与国家法律形成了互为补充、相互支撑的制度合力。

展望未来，根据《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》确立的目标，党内法规体系建设将围绕以下方向深化推进：一是进一步完善党的自我革命制度规范体系，健全全面从严治党体系；二是健全党的领导法规制度，确保党的全面领导在各领域的制度化落实；三是加强党内法规的配套衔接，提升体系的整体协调性；四是强化党内法规的实施与监督，推动法规真正"立得住、行得通、真管用"。党内法规体系的不断健全完善，将为新时代党的建设新的伟大工程和中华民族伟大复兴的历史进程提供坚实的制度支撑。

数据来源说明：本报告数据主要来源于人民网·中国共产党新闻网党的建设数据库（2024年6月更新）及相关公开学术文献。其中截至2024年3月的统计数据为目前可查阅的最新官方统计，具体数字以中共中央办公厅法规局公开发布为准。历史数据引自北大法宝法律法规库及相关学术研究成果。