【往文拾光·国际人权研究】郭曰君、沈慧琳 | 国际劳工组织缔约国制度

摘要：

国际劳工组织缔约国报告制度已建立一百多年，经过不断发展完善，从缔约国报告制度扩展为成员国报告制度，开创了普遍审查、直接接触等工作方法和程序，并采取有效措施减轻缔约国报告负担，提高制度效率，形成了较为成熟的运行机制，其中专家委员会和大会委员会成为国际劳工组织缔约国报告制度的两大支柱机构。专家委员会与大会委员会审查相结合，使缔约国更加重视审查意见并采取措施予以积极答复。国际劳工组织缔约国报告制度的经验主要包括：发挥专家委员会的专业性、独立性和大会委员会的三方性优势，采用直接接触程序和提供技术援助，注重与其他国际组织开展合作。国际劳工组织缔约国报告制度也存在一些不足且这些不足具有深刻的根源，建议国际劳工组织多措并举，进一步增强缔约国的履约意愿和履约能力，增强审查意见对缔约国的影响力，尝试制定多样化的报告指南，加强与其他报告制度间的协调。

关键词：

国际劳工组织 缔约国报告制度 专家委员会 大会委员会 履约意愿和能力

国际劳工组织是人权国际保护的先驱，对国际人权制度的发展作出了杰出贡献，其首创的缔约国报告制度对欧洲理事会人权条约的缔约国报告制度、联合国教育、科学及文化组织的成员国报告制度、联合国人权条约的缔约国报告制度等产生了重要影响。在国际劳工组织进入其第二个百年之际，回顾、总结和反思其缔约国报告制度，既有利于其自身的改进，也可以为其他人权条约缔约国报告制度提供借鉴，因而有必要予以系统、实证研究。本文首先梳理国际劳工组织缔约国报告制度的建立和发展历程，并概括其基本内容；继而对其实施状况进行实证分析；最后，总结和分析其成功经验与不足，并提出改进建议。

二、国际劳工组织缔约国报告制度的基本内容

（一）专家委员会和大会委员会

自1926年设立以来，专家委员会和大会委员会一直是国际劳工组织缔约国报告制度最重要的审查机构，成为该制度的两大支柱。

1.专家委员会

专家委员会目前由20名委员组成，委员经国际劳工局局长提名由理事会任命，均是在本国和国际上享有盛名的法律专家，熟知不同国家的法律、经济和社会制度。委员以个人身份任职，具有公正性、独立性和客观性。委员每届任期3年，最多可连任4次，最长不超过15年。专家委员会设主席1名，任期3年，可连任1次。每次开会时，专家委员会选举1名报告员。

专家委员会一般审查下列事项:（1）成员国根据《章程》第22条提交的有关公约缔约国采取措施的报告和资料;（2）成员国根据《章程》第19条提交的有关未批准公约和建议书的报告和资料;（3）成员国根据《章程》第35条提交的有关非本部领土采取措施的报告和资料。其任务是指出各成员国的法律和实践在多大程度上符合已批准公约的规定和各成员国根据《章程》所承担的义务。

专家委员会评论包括观察意见（Observations）或直接询问（Direct Requests）两种形式。观察意见通常用于评论重大的或者长期存在的未能履行义务的情况以及对进展案件的评价，需载入专家委员会报告。直接询问通常用于专家委员会依据掌握的情况不能充分评估缔约国履行有关义务的情况，一般不载入专家委员会报告，而由国际劳工局直接送达有关缔约国政府，目的是与政府进行持续对话以了解有关情况或要求其提供进一步资料。

2.大会委员会

大会委员会是国际劳工大会的常设机构，由三方代表（政府、雇主和工人）按2：1：1的比例组成。大会委员会的组成人数取决于各成员国派遣的三方代表人数，其数量每年都不固定。大会委员会每次会议时设主席1名（由政府委员担任）、副主席2名（由雇主委员和工人委员担任）和报告员1名（由政府委员担任）。

大会委员会审查报告的内容和范围与专家委员会大致相同。其工作主要分为三部分：其一，一般性讨论。围绕专家委员会的总报告和普遍审查报告进行讨论，审查各项公约和建议书的影响，分析各缔约国在实施公约和建议书方面遇到的困难并提出解决办法。其二，讨论观察意见。对专家委员会提出的严重不遵守报告义务和其他与标准有关义务的情况进行审议，要求相关政府在规定期限内提供所需资料；对大会委员会确定的个案清单中的案件进行讨论，相关缔约国政府可以向大会委员会提交书面说明，并可派代表出席大会会议，就所讨论的事项作出说明。其三，通过结论。大会委员会主席根据三方代表的讨论情况，与报告员和副主席协商后向大会全体会议提出结论，大会全体会议讨论后通过相关结论。

3.专家委员会与大会委员会的关系

1932年以后，为避免此前存在的与专家委员会工作重复的问题，大会委员会决定以专家委员会报告为其审查工作的基础，将工作重心放在三方会议讨论过程中出现的问题上，只审查因收到太晚而无法由专家委员会审查的报告以及缔约国政府额外提交的资料和雇主、工人组织额外提交的评论意见。两个委员会逐渐形成了相互尊重的协作关系：一方面，专家委员会主席以观察员的身份出席大会委员会的讨论会议，使专家委员会得以了解大会委员会如何讨论专家委员会的总报告、普遍审查报告以及如何从其报告中挑选个案并进行讨论的情况。专家委员会主席还有机会在大会委员会一般性讨论开始时发言，或在对普遍审查报告讨论结束时发表评论。另一方面，大会委员会的两位副主席受邀出席专家委员会会议，并在特别会议中讨论共同感兴趣的问题。多年来，两个委员会在职能互补和密切合作的基础上实现了协调一致，加强了相互理解，提升了各自评论的影响力，增强了国际劳工组织缔约国报告制度的监督效果。

（二）国际劳工组织缔约国报告制度的运行机制

经过一个世纪的发展，国际劳工组织缔约国报告制度形成了一套较为成熟的运行机制，包括缔约国提交报告、专家委员会审查报告并提出直接询问和观察意见、缔约国政府答复专家委员会的直接询问、大会委员会讨论专家委员会报告并通过结论、国际劳工大会全体会议通过大会委员会报告等多个步骤。在缔约国提交的下一次报告中，缔约国政府答复大会委员会审查意见，如此循环往复。其具体运行流程如图1所示：

三、国际劳工组织缔约国报告制度的实施状况

国际劳工组织缔约国报告制度最重要的步骤是报告的提交、审查和缔约国答复。本部分从这三个步骤入手，评估该制度的实施状况。

（一）缔约国报告的提交与内容

1.缔约国报告的提交

根据1919年—1931年国际劳工大会会议记录和2019年第108届国际劳工大会委员会会议记录附录二，笔者统计了1919年至2018年缔约国报告的提交情况，各个阶段缔约国按期提交报告、延迟提交报告以及不提交报告的比例和变化趋势。

如图2所示，1919年—1957年间，缔约国报告的平均按期提交率为30%，此后每况愈下，1958年—1976年间下降到16%，1977年—1995年间进一步下降到13%。平均延迟提交率由1919年—1957年间的60%上升到1958年—1995年间的71%，平均未提交率同期也有所上升。1919年—1995年间总提交率（平均按期提交率+平均延迟提交率）始终保持在84%—90%之间，大体上令人满意。1996年—2018年间，平均按期提交率虽有较大幅度上升，但依然偏低，且平均延迟提交率大幅下降，致使总提交率较前期有所下滑；与之相对应，平均未提交率较此前三个阶段有所攀升，不过，好的迹象是2012年—2018年间的平均未提交率相比1996年—2011年间的微降2%。

各缔约国按期提交率、延迟提交率、未提交率差别较大，有的国家连续十几年零报告自不待言，即使履行报告义务较好的国家也未能做到全部按期提交报告。例如，瑞典被誉为“福利国家的橱窗”，非常重视劳工权利保护，迄今为止批准了94项国际劳工公约，包括全部8项基本公约和4项治理公约，多数年份按期提交了全部首次报告和定期报告；但1967年、1969年—1972年存在延迟提交报告的情况，平均延迟提交率31.5%，1991年之前和2007年后偶尔出现未提交1—2份报告的情形，而1993年—2005年间多次出现未提交报告的情形，累计达65份，平均未提交率高达22.6%，其中2000年、2005年未提交报告高达24份、16份，未提交率为96%和61.5%。巴西是拉丁美洲人口最多的国家，迄今批准了98项国际劳工公约，其中包括7项基本公约和3项治理公约，1957年—2019年间的多数年份都按期提交了首次报告和定期报告，从未延迟提交报告，累计未提交报告122份，未提交报告率10.9%，且未提交报告年份比较集中，1958年、1981年未提交率100%，1987年—1990年未提交报告累计达45份，平均未提交率54.9%。南非自1997年结束种族隔离制度之后逐步重视劳工权利保护，迄今为止批准了27项国际劳工公约，其中包括全部8项基本劳工公约和2项治理公约，绝大多数年份均按期提交了全部首次报告和定期报告，尚未延迟提交报告，此前曾有三年出现1份未提交报告的情形，但值得注意的是2019年未提交报告5份，未提交率100%。作为社会主义国家，中国高度重视劳动者权益保护，迄今为止继承和批准了26项国际劳工公约，其中6项已失效，实际有效者20项，包括4项基本劳工公约和2项治理公约。中国绝大多数年份按期提交了首次报告和定期报告，未延迟提交报告，个别年份出现过未提交1—2份报告的情形，但1993年曾出现过未提交报告的情况。当然，各国不提交报告、延迟提交报告的原因很复杂，不可一概而论。

2.缔约国报告的内容

经过多年的经验积累，两个委员会为每项劳工公约都制定了报告指南以规范、指导各国报告的撰写及其内容。经理事会核准的报告指南所要求的报告内容大同小异。以第100号和第111号公约为例，报告应当包括六部分内容：（1）使公约生效的有关法律法规的内容；（2）执行上述法律法规而采取的措施；（3）执行上述法律法规的机构；（4）司法机关处理违反公约规定的情况；（5）有关公约实施情况的一般性评价；（6）公约副本送交的雇主组织和工人组织以及其评论意见。对于首次报告，报告指南要求缔约国对公约每一条款规定的具体要求提供详细资料；对于定期报告，仅要求提交三个方面的内容：（1）影响公约适用的立法或其他措施；（2）报告指南中要求的公约实际实施情况的资料（例如统计数字、监察结果、司法或行政决定），以及报告副本送交的雇主组织和工人组织及其评论；（3）对监督机构评论的答复。

由于国际劳工组织不对外公布缔约国报告，根据专家委员会评论中提及的政府报告相关内容可以看出，各国的报告基本遵循了以上报告指南的要求。各国为实施公约而采取的措施大致可以归纳为五个方面：立法措施、行政措施（主要包括制定国家政策或计划、开展劳动监察等）、司法措施、建立国家人权机构以及其他措施（主要包括宣传、教育、培训等）。一般来讲，各国报告均能列举出所采取的各项措施的内容，但对具体数据的详细统计以及实时更新方面差别较大。许多国家报告缺乏精确、及时的数据，而有的国家则能够提供较为具体的内容。例如，中国政府在专家委员会询问时进行了如下报告：截至2012年，全国已设立3291个劳动和社会保障监察机关，共有23000名专职监察员和25000名兼职监察员，但是各地区之间劳动监察的发展程度还不平衡，政府正在促进国家劳动安全监察网络管理，截至2014年，国家劳动保障监督网点在地级城市的覆盖率已达到87％。

（二）缔约国报告的审查

缔约国报告的审查分为专家委员会和大会委员会两个阶段。鉴于专家委员会评论与大会委员会结论通常是重合的，且前者比后者更全面，故本部分仅分析专家委员会评论的内容。专家委员会评论的主要内容可概括为以下三个方面：

第一，国内立法及其实施。专家委员会经审查发现，各国政府均在其报告中提供了为符合公约规定而进行的法律制定和修改的相关资料，但这些资料往往存在两方面的问题：其一，某些缔约国的法律规定并没有涵盖公约规定的全部范围；其二，缔约国通常只提供法律文本的规定而缺乏有关法律实施的内容。对于第一种情况，专家委员会通常要求缔约国说明其法律规定未涵盖公约全部范围的理由，或要求缔约国修改法律使之符合公约规定；对于第二种情况，专家委员会通常要求缔约国提供有关法律执行情况和实际影响的资料。例如，专家委员会审查瑞典政府2009年提交的第111号公约报告后，发现瑞典政府通过了新《反歧视法》，扩大了禁止歧视的范围，但依然未将基于政治意见和社会根源的歧视列入其中，因此要求瑞典政府说明在新《反歧视法》中不禁止基于政治意见和社会根源的歧视的理由，以及如何在实践中确保公约关于禁止基于政治意见和社会根源的歧视的规定得到落实，还要求瑞典政府提供关于新《反歧视法》适用情况的详细资料。

第二，行政措施。专家委员会经审查发现，各国通常在其报告中表明其已通过制定国家计划、建立专门机构、开展劳动监察、进行职业培训等措施履行公约义务，但缺乏关于这些措施所产生的结果和影响的具体资料。因此，专家委员会通常要求缔约国提供有关措施实际影响的资料，特别是详细的分类统计数据。例如，专家委员会于2017年审查巴西政府提交的第100号公约报告后，肯定了巴西政府提供的按性别和职业分类的有关性别薪酬差距的统计资料，但进一步要求巴西政府提供关于各经济部门按性别和职业分类的薪酬水平的详细统计资料，另外还请巴西政府提供按肤色和种族分类的薪酬统计资料，以便专家委员会能够评估巴西政府在减少性别歧视和种族歧视方面所取得的进展。

第三，监督和处理违法行为。专家委员会经审查发现，关于这方面的资料，缔约国通常仅说明由哪个机构或部门监督国内各项法律和政策的执行以及违法案件的数量，但对违法行为的处理结果，特别是有关司法和行政决定的资料十分缺乏。因此，专家委员会通常要求缔约国提供有关违法行为的数量、性质和处理结果的资料。例如，专家委员会于2013年和2017年审查巴西政府的第100号和第111号公约报告后发现，报告均提供了劳动监察员报告的歧视案件的数量，但都未提供有关案件处理结果的情况，因此专家委员会要求巴西政府提供有关违法案件性质和结果的资料。

（三）缔约国对审查意见的答复及其效果评价

缔约国对审查意见的答复是国际劳工组织缔约国报告制度发挥有效监督作用的重要环节，反映了缔约国履行报告义务和标准义务的意愿和实际行动，也是该制度能够有效运行的保证。各国政府一般都对审查意见予以答复，但也存在不同程度的不答复和答复不全面的情形。

以第100号公约和第111号公约为例，有的国家从未出现不答复情形，例如南非和瑞典；有的国家较常出现这一情形，例如巴西；有的国家偶尔出现这一情形，例如英国。自1990年至2017年，专家委员会对巴西实施第100号公约的情况提出了14次直接询问，其中2007年、2008年政府连续两年没有答复专家委员会的直接询问。同一时间段内，专家委员会对巴西实施第111号公约的情况提出了17次直接询问和20次观察意见，其中1990年、1992年、1995年、1996年、2006年共计5次政府没有对直接询问予以答复。专家委员会于1990年—2016年间对英国实施第100号公约的情况提出了12次直接询问和12次观察意见，其中1992年和1993年连续两年政府未进行答复；2002年—2014年间，专家委员会对英国实施第111号公约的情况提出了7次直接询问和3次观察意见，其中2011年政府没有全部答复专家委员会的所有直接询问。

各国普遍存在答复不全面的情形。例如，专家委员会于2009年、2012年和2013年多次要求巴西政府提供具体资料，说明其为实施男女同工同酬原则和缩小现有工资差距而采取的具体措施和开展的活动；2009年、2011年和2014年专家委员会多次要求瑞典政府提供有关其为解决职业性别隔离所采取措施的资料；2015年专家委员会向英国政府重复了其以前年度的直接询问和观察意见。可见，相关政府的答复没有符合专家委员会的要求，所提供的资料并不充分，因此才会出现专家委员会重复评论的情况。

自1964年开始，为了肯定和鼓励有关缔约国政府答复产生的积极效果，专家委员会在报告的评论中披露满意案例；自2001年开始，为了肯定和鼓励缔约国为实施公约相关规定而采取的积极措施，专家委员会在报告的评论中披露感兴趣的案例。

如图3、图4所示，专家委员会表示满意和感兴趣的案例一直稳步增加。1964年—2019年，专家委员会表示满意的案例已累计达3077例，平均每年新增54例。2001年—2019年，专家委员会表示感兴趣的案例已累计达4168例，平均每年新增219例。虽然专家委员会表示满意或感兴趣的案例并不意味着所涉缔约国总体上符合有关公约，但满意案例和感兴趣案例的增加显示了缔约国为履行公约相关规定而作出的努力，表明缔约国报告制度在监督和促进缔约国履行公约义务方面发挥了积极作用。

综上所述，各国在报告提交、报告内容以及答复审查意见等方面表现参差不齐。在报告提交方面，各缔约国按期提交报告率较低，1919年—2018年，按期提交报告率呈现出一个U型曲线；经过对缔约国报告制度的不断改革，2019年按期提交报告率达到历史新高，有向好趋势；但未提交报告率仍处于历史高位段，有两极分化的征兆。有少数国家几乎全部按期提交报告，也有少数国家长期不提交报告，多数国家都不同程度地存在延迟提交和不提交的情形。在缔约国报告内容方面，各国政府从简单描述立法发展到逐渐提供具体的执法和司法措施等具体资料；在答复审查意见方面，有的国家重视审查意见，全部答复或大部分答复，并积极采取措施纠正违反公约的法律或做法，多数国家不够重视甚至不重视，只部分答复，敷衍答复甚至很少答复。专家委员会表示满意案例和表示感兴趣案例持续增长，表明缔约国某些方面得到了改进。总而言之，国际劳工组织缔约国报告制度取得了一定效果，但还存在巨大的改进空间。

四、国际劳工组织缔约国报告制度的经验

在过去的一百年，国际劳工组织因应劳工保护面临的各种挑战和国际劳工标准监督的需要，不断调整和完善其缔约国报告制度，积累了一系列成功经验，在监督国际劳工标准的实施方面发挥了不可磨灭的作用。

（一）发挥专家委员会的专业性和独立性

首先，专家委员会成员始终保持其专业性和独立性。自成立以来，专家委员会一直秉承专业、客观、公正和独立的工作原则，以统一的方式审查各项劳工标准以及有关章程义务在所有缔约国的适用情况，具有权威性。正因为如此，虽然专家委员会的评论不具有法律约束力，但仍然可以敦促大部分缔约国重视并予以答复，不仅促进了大会委员会更有效率地工作，而且可以使其成员（特别是各国政府代表）更好地了解和确定专家委员会的要求，从而更大程度地执行和遵守国际劳工标准。其次，专家委员会不断改进工作方法保证其专业性。近年来，专家委员会一直努力探寻各种途径改进其工作方法，以期以最佳和最有效的方式发挥作用。为了指导专家委员会更好地改进其工作方法，2001年专家委员会专门成立了一个工作方法分委员会，审查专家委员会的工作方法和其他有关事项并向其提出适当的改进建议。截至2019年，该工作方法分委员会已经举行了18次会议。通过工作方法分委员会的讨论和推进，专家委员会的工作方法得以不断改进，使其评论更具有专业性和权威性。最后，通过与大会委员会之间的协调与合作，专家委员会在保持其独立性的同时最大限度地发挥其专业性。这种独一无二的“双重审查”机制具有显著的制度优势。

（二）发挥国际劳工组织特别是大会委员会的三方性优势

首先，在提交报告时，根据《章程》第23条第2款的规定，各成员国有义务将其根据《章程》第19条和第22条提交的报告副本送交相关雇主组织和工人组织。其目的就在于使那些具有代表性的雇主组织和工人组织能够充分参与国际劳工组织缔约国报告制度，监督国际劳工标准的实施。此外，许多公约也要求缔约国政府与雇主组织和工人组织进行协商或要求它们在许多措施上进行配合。在少数情况下，政府在提交报告时一并提交雇主组织和工人组织的评论，有时还对评论作出答复。大多数情况下，雇主组织和工人组织的意见直接送交国际劳工局，国际劳工局根据惯例将这些评论提交给相关政府，并要求其作出答复。大会委员会重视雇主组织和工人组织的评论，一直强调雇主组织和工人组织应积极提交相关评论；同时也要求专家委员会在审查报告时特别关注雇主组织和工人组织的评论，除某些评论与某个公约无关或者没有包含有助于审查公约实施情况的信息外，专家委员会应在其审查意见（特别是载入专家委员会报告的观察意见）中提及这些评论，以便大会委员会对这些情况进行进一步审查。

其次，大会委员会的组成贯彻国际劳工组织的三方性要求。大会委员会三方机制为成员国政府、雇主组织和工人组织代表提供了一个三方讨论的平台，鼓励三方成员本着互相尊重和谅解的精神表达不同意见，其主要目的就在于在政府、雇主组织和工人组织之间开展富有成效的建设性对话，使三方成员能够更全面地了解相关公约的实施情况，加强审查意见的权威性和民主性，提高缔约国对审查意见的接受程度，从而增强缔约国报告制度的实效。

复次，在审查报告时，大会委员会除了对专家委员会的总报告和普遍审查报告进行一般性讨论之外，最重要的任务是挑选一些具有代表性的案例进行讨论，这一过程通常被称为“个案讨论”。大会委员会将初步拟定的个案清单提前送交有关缔约国政府、雇主组织和工人组织，并邀请有关缔约国派遣三方代表出席会议。被列入个案清单的缔约国政府可在大会委员会讨论该个案之前提交全新的书面资料，也可在大会委员会会议上发表意见。根据政府代表的发言，大会委员会成员可以提出问题和意见，然后大会委员会通过有关个案的结论。这一过程始终坚持三方讨论，从而保证最终通过的结论充分考虑三方意见，更容易被缔约国政府接受进而采取可行的改进措施。

最后，自2002年以来，大会委员会多次举行非正式三方磋商大会以改进其工作方法，从而最大限度地发挥好大会委员会三方机制的独特作用。2005年大会委员会决定对严重违反报告和有关标准义务的重大案例采取后续措施。2018年11月和2019年3月，大会委员会举行了两次非正式三方磋商大会并通过了有关大会委员会如何开展工作的相关文件，包括拟定供大会委员会讨论的个案清单的方法、拟定和通过与这些个案有关的结论的方法、时间管理和会议礼仪等内容。

（三）采用直接接触程序和提供技术援助

专家委员会的审查基本上是一个书面程序，大会委员会的对话基础是专家委员会的报告，容易导致两个委员会无法深入了解缔约国国内的真实情况及其所面临的困难。为了解决这一问题，国际劳工组织通过直接接触程序，实地了解缔约国在履行报告义务和实施公约方面的困难并根据缔约国的请求向其提供技术援助。

首先，国际劳工局局长通常会从国际劳工标准司指定一名合格的官员，或者由国际劳工局官员陪同一名专业的独立人士前往相关缔约国，与缔约国劳工部或其他机构的高级官员以及社会伙伴代表进行深入讨论。当缔约国面临的困难较复杂时，国际劳工局也可派出“高级别直接接触特派团”或其他类型的“实地调查特派团”对缔约国进行访问。直接接触程序的普遍使用，的确产生了积极影响。

其次，技术援助被认为是强化公约实施过程中不可或缺的一环，是与实现公约目标密切相关的行动手段，一直是国际劳工组织的优先事项，也是其传统活动的核心。经过多年的发展，技术援助一般与直接接触程序同时进行。专家或特派团在了解提交报告和公约实施方面的困难后，通过实地考察为缔约国提供有针对性的技术援助，开展相关的培训和研讨会，帮助其克服公约实施方面的实际困难并提高缔约国相关人员履行报告义务和标准义务的能力。实践证明，缔约国在接受国际劳工局的技术援助之后，其履行《章程》义务和公约义务的能力往往有很大的提升。例如，巴西曾在实施第111号公约方面存在重大困难，其法律和实践与公约规定存在巨大差距，1993年—1995年连续三年位列大会委员会讨论的个案清单中。1994年，经巴西政府同意，国际劳工局向其派遣一个技术援助团，在该技术援助团的帮助下，巴西政府加强了社会对话，讨论了如何制定并执行一项全面的就业平等国家政策。在该技术援助团的帮助下，巴西政府还于1997年举办了一次关于就业歧视的全国讨论会。在接受一系列的技术援助后，巴西在实施第111号公约方面取得了许多进展。

2005年以来，国际劳工组织更加重视监督机构和国际劳工局提供的技术援助之间的互补性，强调要将监督机构的审查工作与通过技术合作及援助给予缔约国的指导相结合，并作为其监督制度的主要内容。如今，技术援助已被运用到大会委员会对严重不履行报告义务和其他与标准有关义务的后续措施中。2012年—2013年间，国际劳工组织还开展了一项技术援助试点计划，理事会从特别计划账户中划拨了一笔专门资金，对不同地区的43个国家提供技术援助。在这些缔约国政府和社会伙伴的协助下，国际劳工局开展了125项技术援助活动，对1400多名三方伙伴和其他有关参与方进行了涉及其国家已批准公约和国际劳工组织监督机制方面的培训。通过这些技术援助，缔约国的报告能力得以增强，缩小了其在法律和实践方面与所批准公约的差距。通过这一技术援助试点计划，国际劳工组织还确立了一项将国际劳工组织针对劳工标准的所有技术援助合理化的战略。这一战略在缔约国执行国际劳工标准过程中产生了协同作用，优化了资源的使用，动员了更多的资源来支持国际劳工标准的实施。

（四）注重与其他国际组织开展合作

首先，国际劳工组织在国际劳工标准实施领域与其他国际组织进行合作。在共同感兴趣的国际文书的实施问题上，国际劳工组织已经与联合国、联合国其他专门机构以及其他国际组织开展了较多合作。例如，2013年，国际劳工组织向联合国、联合国粮食及农业组织、联合国教育、科学及文化组织、世界卫生组织和美洲国家组织泛美印第安人学会询问有关1957年《土著及部落人口公约》（第107号）的实施情况；向国际原子能机构询问有关1960年《保护工人以防电离辐射公约》（第115号）的实施情况；向国际海事组织询问有关1970年《（海员）防止事故公约》（第137号）和1976年《商船最低标准公约》（第147号）的实施情况等等。这些组织或机构向国际劳工组织提供其掌握的涉及相关国际劳工标准实施情况的资料，协助专家委员会审查这些公约的适用情况。

其次，国际劳工组织与联合国人权条约机构和宪章机构开展合作。专家委员会认为，协调一致的国际监督是促进缔约国保障国内经济、社会和文化权利的一个重要行动基础，因此，国际劳工组织和联合国人权条约机构之间就相关文书的实施与监督进行持续合作是必要的。根据国际劳工组织和联合国之间的现有安排，一方面，国际劳工组织定期向联合国人权条约机构和宪章机构提供有关国际劳工标准实施情况的信息；另一方面，专家委员会可以应邀出席某些人权条约机构的年度会议，听取人权条约机构的意见并在审查缔约国报告时考虑这些意见。例如，专家委员会2008年参加了联合国经济、社会和文化权利委员会的年度会议，该会议以“平等和不歧视的权利”为主题，专门讨论了纪念《世界人权宣言》通过60周年和1958年第111号公约通过50周年的相关问题。

最后，国际劳工组织与欧洲理事会（Council of Europe）进行合作。根据《欧洲社会保障法典》（以下简称《法典》）第74条第4款规定的监督程序以及国际劳工组织与欧洲理事会之间的合作安排，专家委员会审查有关《法典》及其《议定书》（当适用时）的报告。专家委员会的审查结论将被送交欧洲理事会供其社会保障专家委员会审议，一旦专家委员会的结论获得采纳，欧洲理事会将根据该结论通过有关国家实施《法典》及其《议定书》的若干决议。专家委员会对《法典》和与社会保障有关的国际劳工公约负有双重责任，因此始终致力于分析《法典》与相关国际劳工公约的实施的一致性，并积极协调缔约国对这些文书承担的义务。另外，专家委员会还关注欧洲理事会和国际劳工局的技术援助对加强《法典》实施力度的作用和影响，以期两者能开展更深入的合作。

五、国际劳工组织缔约国报告制度的不足

尽管国际劳工组织缔约国报告制度积累了大量成功经验，但不可否认其自身也存在许多不足。

（一）缔约国不提交或延迟提交报告的问题依然突出

2012年采用新的报告周期以来，延迟提交报告和不提交报告率在60.8%—66.1%之间，问题依然很突出。大量报告延迟提交导致专家委员会和大会委员会在正常会议期间审查这些报告的工作量明显增加，妨碍了专家委员会讨论并通过单个专家审查意见的工作，对大会委员会讨论专家委员会报告和进行个案审查形成巨大挑战，不利于两大委员会正常工作。缔约国不提交报告，两大委员会根本无法对相关缔约国实施国际劳工标准的情况进行审查，缔约国报告制度的评估、监督和引导目的也就落空了。

缔约国不提交或延迟提交报告的原因主要有以下三个方面：

一是缔约国报告义务繁重。国际劳工公约数量众多，且每一缔约国都批准了大量公约，每年都需要提交数项公约报告。例如，2018年国际劳工组织共要求187个成员国就已批准公约提交1790份报告，单个成员国需要提交的报告数量最多可达32份，有11个成员国需要提交20份以上报告，52个成员国需要提交10份以上报告。从提交报告的情况来看，需要提交20份以上报告的缔约国普遍存在大量报告未提交甚至全部不提交的情况，需要提交10份以上报告的缔约国存在少量报告未提交的情况，而需要提交10份以下报告的缔约国基本都提交了全部报告。此外，其他国际人权条约缔约国报告制度、人权理事会普遍定期审议制度和联合国教育、科学及文化组织会员国报告制度等都规定了相关国家提交报告的义务，所有这些加在一起，使得许多国家政府在提交报告方面不堪重负、疲于应付。

二是有关缔约国国内出现了妨碍报告撰写和提交的现实困难。少数国家之所以没有向国际劳工组织提交报告，是由于其国内出现了政变、内战等政局变化或地震、海啸等自然灾害。例如，阿富汗、伊拉克和利比亚等国政府代表多次向大会委员会说明，其国内发生的冲突和体制重建是导致其不提交报告的主要原因。对此，国际劳工组织无法提供技术援助，只能予以关注并期待缔约国自己尽早解决该问题。大多数国家之所以不提交或延迟提交报告，是由于缔约国存在的各种各样的经济和社会问题，诸如缔约国国内负责处理与国际劳工组织相关事务的劳动行政部门出现了无法或难以履行职责的困难、劳动行政部门级别较低、物质资源匮乏和缺乏人力资源等。例如，柬埔寨政府曾在2005年的国际劳工大会上为其没有提交当年的报告而表示抱歉，并向大会委员会解释，“由于其政府改组，成立了一个新的劳工部，工作人员的变动导致新任工作人员还没有开始履行其职责，特别是与撰写报告有关的职责，因此2005年的报告尚未编写”。

三是缔约国缺乏履约意愿。繁重的报告义务、国内的各种现实困难，加之缔约国不提交报告不会产生特别严重的不良后果，导致一些缔约国缺乏实施国际劳工标准和提交报告的意愿。例如，2019年专家委员会在报告中指出，在过去12年里，赤道几内亚从未向国际劳工组织提交过其已批准公约的首次报告和定期报告，尽管委员会一再对其不提交任何报告的行为表示遗憾并不断敦促其提交报告，但是赤道几内亚政府始终置之不理且不说明任何理由。这种无理由、无期限地拖延或不提交报告的首要原因是相关缔约国缺乏履约意愿。这种情况在那些最不发达国家以及部分落后的发展中国家愈加多见，从专家委员会每年公布的严重不履行报告义务的国家名单中可以证实这一点。2019年专家委员会公布的14个两年或两年以上未提交任何报告的国家均为最不发达国家和落后的发展中国家。

（二）缔约国提交的报告内容不符合要求的问题持续存在

国际劳工组织为每一公约制定了统一的报告指南，并规定了详细报告、简化报告的具体内容。理事会每年都会将报告指南和具体要求送达缔约国政府，要求按照具体要求提交相关报告。但是，报告内容不符合要求的问题持续存在，除与不提交和延迟提交报告相同的原因外，主要是因为缔约国缺乏履约能力。

经历一个世纪的发展，国际劳工组织缔约国报告制度程序和要求都越来越复杂，特别是报告内容的要求越来越细致。这就需要具有丰富的专业知识和经验、了解缔约国报告制度和国际劳工标准的政府官员负责，进行大规模的调研，了解和掌握相关法律和政策的规定和实施情况，搜集、整理并分析统计资料。在编写报告时，缔约国还需要组织相关政府部门协作与协调。这些都需要投入大量的人力、物力和财力。缔约国往往因不具备这些履约能力而无法顺利地开展上述活动。此外，语言文字问题也是缺乏履约能力的一个表现。一方面，缔约国需要将报告和各类文件翻译成国际劳工组织的官方语言文字，这一过程需要耗费大量的时间和经费，对于本国官方语言文字不属于国际劳工组织官方语言文字之一的缔约国来说尤其如此；另一方面，语言文字问题也会成为缔约国接受国际劳工组织技术援助和各类培训的障碍，导致难以提高其履约能力。部门间的协调、报告的翻译等还会导致统计数据时效性差的问题，不能反映最新的情况。例如，巴西政府在2017年提交的报告中，有关性骚扰的投诉案件统计数据是2013年—2014年间的。总而言之，即使缔约国具有提交报告的意愿，由于履行报告义务的能力不足，往往导致报告内容空泛、笼统抽象，缺乏最新的统计数据等等。

（三）缔约国报告制度监督公约实施的效果欠佳

虽然国际劳工组织缔约国报告制度在促进缔约国履行公约义务方面已经取得了令人瞩目的成就，但是正如专家委员会所说的，其表示满意或感兴趣的案例均仅限于有关政府采取措施实施该公约的某一具体事项，并不意味着所涉缔约国总体上符合有关公约的要求，并且与每年审查的报告总数（1964年以来每年需审查的报告数量在1000份以上，最多的年份有2122份）相比，满意案例和感兴趣案例的占比很小。另外，大量未答复和答复不全情况的存在也表明审查意见缺乏约束力，未被缔约国采纳或落实，导致违背公约规定的情况持续存在或劳工问题改善缓慢。

导致国际劳工组织缔约国报告制度监督公约实施效果欠佳的原因除了缔约国自身的政治、经济和社会原因外，最主要的原因是监督机构的审查意见不具有法律约束力，无法强制要求缔约国采取措施解决相关问题，只能依靠缔约国的自我意愿和国际、国内社会的道义谴责与舆论监督，以及国际劳工组织专家的公正性、专业性和大会委员会的三方性。专家委员会和大会委员会所能做的，就是在其审查意见中温和地“提醒”或者“重申”其先前意见，或者最多对某些长期存在或重大的不符合公约的情况表示“遗憾”，“呼吁”“敦促”“提请”有关政府采取措施。

六、对国际劳工组织缔约国报告制度的改进建议

针对国际劳工组织缔约国报告制度存在的不足及其根源，笔者借鉴其他报告制度的成功经验，并结合国际劳工组织缔约国报告制度的特点和具体问题，提出以下改进建议。

（一）进一步增强缔约国的履约意愿和履约能力

第一，开展无报告审议。联合国核心人权条约机构无报告审议制度对于国际劳工组织缔约国报告制度具有借鉴意义。虽然联合国人权条约机构无报告审议制度仅在极少数极端情况下才启动，但就其实践来看，“无报告审议作为一种制度性威慑，对于督促缔约国按时提交履约报告十分有力”。在收到拟对其进行无报告审议的通知后，一些缔约国要求延长截止日期并提交了报告，未能提交报告的缔约国也会派代表团参加建设性对话。事实上，国际劳工组织已经采取了一些改进做法。2017年专家委员会启动了紧急呼吁程序，针对连续三年未提交报告的缔约国，专家委员会重申以前评论有效性期限将最多持续三年，随后即使缔约国尚未提交报告，专家委员会也将根据公开的信息对公约的实施情况进行实质性审查，从而确保在常规报告周期内对已批准公约的实施情况至少审查一次。该程序所规定的实质性审查与无报告审议具有内在相似性，但是迄今尚未启用过。“国家的集体自尊是国家利益的重要组成部分，每个国家都需要良好的自我感觉，都需要国际社会的认同和尊重，都需要一定的国际地位。”在极端情况下，对国际劳工公约缔约国启动无报告审查程序，势必给其带来国际舆论压力。为维护其国际形象，缔约国一般会积极采取措施履行相关义务。因此，开展无报告审议可以最大限度地激发缔约国的自尊意识，激励其尽可能善意地履行国际劳工组织缔约国报告义务。

国际劳工组织具备开展无报告审议的基础和条件。其一，基于《章程》的相关规定，雇主组织和工人组织可以直接向国际劳工局提交有关其国家实施公约的评论，因此国际劳工组织有开展无报告审议的基础资料。此外，国际劳工组织还可以通过与其他国际机构进行合作获取额外的资料。其二，由于国际劳工组织的三方机制，特别是大会委员会在审查报告时三方成员均可参与讨论、发表意见，还有其他非政府组织观察员出席其会议，因此，国际劳工组织开展无报告审议具有可行性。当然，国际劳工组织必须提供开展无报告审议所需的足够会议时间、工作人员和物质支持。

第二，通过合并报告减轻缔约国报告义务。如前所述，缔约国不提交或延迟提交报告的一大原因是报告义务过重，不按时提交报告导致后续需要提交报告的数量进一步增多，从而形成恶性循环。允许提交合并报告可以减轻缔约国报告义务，缓解其因繁重的报告义务而产生的抵触情绪，从而提高其履行报告义务的意愿。联合国人权条约机构具有丰富的合并报告实践，可资借鉴。此外，如前所述，国际劳工组织缔约国报告制度就涉及同一主题的公约合并提交报告的实践较为丰富，这也说明就同一公约提交合并报告具有合理性和可行性。

第三，通过提供个性化的技术援助提高缔约国的履约能力。如前所述，国际劳工组织提供的技术援助，特别是有针对性的技术援助，为提高缔约国履约能力发挥了重要作用。有针对性的技术援助可以分为两种情况：一是对于严重不履行《章程》义务的缔约国，应根据地域分布向有关国家派遣国际劳工组织在某一地区的专家特派团，为缔约国负责编写报告的官员提供培训，从而提高其履行《章程》义务的能力；二是对于严重不履行标准义务的缔约国，应通过加强与都灵国际培训中心的合作，为缔约国政府提供有关国际劳工标准的培训，并派遣技术援助特派团就公约的实施提供指导，从而提高其履行标准义务的能力。近年来，专家委员会一直强调希望出台一个全面的技术援助计划，并得到充分的资金支持，以帮助所有三方成员在法律和实践中更好地实施国际劳工标准。目前，出台一个全面的技术援助计划可能时机尚不成熟，最重要的还是针对严重不履行报告义务和公约义务的缔约国提供个性化的技术援助，然后逐步建立全面的、分级的技术援助计划。由此增加的资金需求可以通过设立自愿信托基金、向国际社会包括非政府组织和个人募集捐款的办法予以解决。

（二）进一步增强审查意见对缔约国的影响力

第一，确保专家委员会成员的公正性和专业性。专家委员会曾表示，其意见和建议旨在指导各国主管部门的行动，其令人信服的基础来自于专家委员会成员的客观公正、丰富经验和专业知识以及其工作的合法性和合理性。因此，在任命专家委员会成员时要充分考虑专家的专业性、地域以及在不同发展程度国家之间分配名额上的平衡性；要维护专家委员会成员的独立性；专家委员会要不断反思并调整其工作方法，保证其工作的合理性、合法性和透明性，从而增强审查意见的公信力。

第二，确保大会委员会三方成员充分表达其意见。经大会委员会三方成员讨论后以协商一致的方式通过的审查意见较为客观地反映了三方成员的意见，更容易被缔约国政府接受。为此，专家委员会应尽可能以观察意见形式发表评论，因为只有载入专家委员会报告的观察意见才有可能在三方会议上被讨论。大会委员会为三方成员的发言规定了不同的最长时间，在发言时间达到上限后将直接被打断。大会委员会主席还可以在与主席团其他成员商量后，缩短发言时间。为了尽量使三方畅所欲言，笔者建议可以采取联合发言的方式改进目前的发言时间限制，即根据议程获得发言权的若干三方代表可以各自推选一名代表就其共同关心的问题发言，其发言时间是该方规定发言时间的总和。这样，既不增加发言时间，又能较为充分、系统地阐明观点，从而提高大会委员会的工作效率和审查意见的可行性。

（三）尝试制定多样化的报告指南

国际劳工组织缔约国报告制度主要是在西方国家主导下建立和发展起来的，但世界各国劳工保护的立法理念、法律规则和实施机制都有很大的差异。目前国际劳工组织为每一公约规定了统一的报告指南，要求所有缔约国按照报告指南提交有关报告。虽然国际劳工组织曾在1993年将报告区分为详细报告和简化报告以减轻缔约国的报告负担，但简化报告只是要求缔约国在报告中提供较少的内容，并没有针对不同类别的缔约国规定不同的要求。这种为所有国家设置统一报告指南的做法既不科学，也不现实，而且不公平，诱发大量低质量报告。笔者建议，借鉴联合国人权条约缔约国报告制度的“答复议题清单”的简化报告模式，尝试制定多样化的报告指南，以适应缔约国千差万别的国情并使其最大限度地履行国际劳工标准的义务。

“答复议题清单”的简化报告模式由禁止酷刑委员会于2007年首创，不仅在该委员会的审议实践中普遍适用，也被其他人权条约机构所借鉴。联合国人权事务高级专员办事处专门汇编了关于该模式的说明，详细介绍了已经采用该模式的条约机构的现行做法，积极倡导该模式的统一和推广。国际劳工组织在制定多样化的报告指南时，可以借鉴“答复议题清单”模式的做法，在缔约国提交定期报告前，由专家委员会根据上次审查结果拟定一份议题清单，列明需要缔约国提交的内容并由国际劳工局转交给该国。缔约国不必按照理事会核可的统一报告指南提交报告，只需根据该议题清单的要求进行针对性答复即可。这种模式既有利于缔约国及时提交重点更突出的资料，也便于专家委员会重点审查与公约严重不符的情况，并监督缔约国优先改进最突出和最严重的问题。另外，专家委员会可以直接根据议题清单对缔约国提出询问，这可以提高专家委员会审查报告的效率。值得注意的是，这种模式应只适用于少部分特别落后或者国内环境出现重大变化的缔约国，待这些缔约国履行报告义务和公约义务的情况达到一般国家水平后，仍应按照统一的报告指南提交定期报告。

（四）加强与其他报告制度间的协调

国际劳工组织缔约国报告制度与联合国人权条约缔约国报告制度、区域人权条约缔约国报告制度、联合国教育、科学及文化组织成员国报告制度、人权理事会普遍定期审议机制在内容和形式上多有交叉重叠，重复报告加剧了国家繁重的报告义务，重复审查加剧了各审查机构本就繁重的审查工作，降低了整个系统的效率。

国际劳工组织与其他国际机构之间的合作虽然在促进相关领域的人权保障方面也发挥了一定作用，但是提升空间依然巨大，有必要进一步加强国际劳工组织缔约国报告制度与联合国人权条约缔约国报告制度之间的协调。如何进行协调的确是个值得深入探讨的问题，笔者暂时无法给出具体的建议，尚需要在实践中不断博弈、探索，反复总结和优化。但需要特别注意的是，与其他报告制度进行协调时，国际劳工组织缔约国报告制度应始终保持自己的制度特色和优势，特别是其双重审查机制和三方性。

结语

2019年，国际劳工组织开展了形式多样的系列活动以庆祝其建立一百周年。在国际劳工组织迈入其第二个百年之际，对其第一个百年的工作进行总结与反思有利于更好地面向未来行稳致远。作为国际人权保护的先行者，国际劳工组织及其缔约国报告制度经过百年发展与完善，不仅在保护劳工权利方面发挥了巨大作用、积累了丰富的经验，而且为国际人权法的发展作出了不可磨灭的贡献。当然，任何制度都有其局限性，国际劳工组织缔约国报告制度仍存在不提交和延迟提交报告、报告质量低下、监督效果有待进一步提升等问题。对此，应着力从提高缔约国履约意愿和履约能力、提高审查意见对缔约国的影响、打造多样化的报告指南以及加强该制度与其他国际机构人权监督机制间的协调等方面进行改革。值得注意的是，任何制度的演化与完善都是一个循序渐进的过程，任何改革措施都应遵循制度本身的运行规律，切不可操之过急。