2026年城投行业的六大发展趋势

近年来，市场一直都在探讨城投该如何转型，在《看破城投转型的“罗生门”，未来城投公司该何去何从》一文中深刻阐述了一些对城投市场化转型的顾虑和怀疑。究其原因在于过去近20年，城投公司作为地方政府“钱袋子”，承担着融资到城市基础设施建设的职能，行政化色彩较为浓厚，市场化业务占比近乎为零，但目前受制于城镇化进程已接近尾声，土地财政熄火，地产低迷等，财政吃紧倒逼城投公司市场化转型，于是就有了向产业化转型的动机。

在“35号文”等一系列政策引导下，地方城投公司加速产业化转型，其中“335指标”更是以刚性约束倒逼城投剥离公益属性、培育市场化造血能力，推动城投公司通过在外部新设或公司内部孵化产投平台，构建“城投+产投”或“城投含产投”的企业顶层运作架构，这也成为城投产业化转型的重要路径。具体而言，“城投+产投”架构即外部新设，形成城投与产投双平台平行运作格局。地方政府将公益性或准公益性资产注入城投，将经营性资产整合注入产投或吸收合并相关国企，以推动其更好实现市场化运营、获取市场化收益：“城投含产投”则是在城投内部孵化成立二级产投平台，城投集团与产投公司属于母子公司关系，城投集团可对产投公司实现实际控制。无论“城投+产投”还是“城投含产投”，都离不开资产资源的整合重组，这也是城投优化资产结构、契合35号文监管要求的关键举措。

从实践来看，部分地区及城投公司在未充分考虑区域资源禀赋、产业体系以及企业自身功能定位的情况下，盲目跟风组建或新设立产业投资公司，但业务和管理层面依然停留于表面，就妄图直接转型为产投公司，这是不切实际的，更是战略性错误，同时违背了“先立后破”理念，导致新产业没能做起来，原有的优势主业也因新拓业务资源占用被拖累。因为城投公司的定位和功能与一般国企不同，既要承担区域社会经济稳定发展的重要使命，又要向实体化、市场化经营主体转型，更应该“两条腿”走路，一条是坚守主责主业，对现有产业升级优化，另一条则是根据资源禀赋和自身实际以原有产业为中心，进行上下游的布局延链。转型进程中难免需要资源支持，这一方面再次体现出城投公司的先天优势，向政府要资源支持，记住是先有具有可行性实施方案的好项目，才有资格去争取资源支持，不再是以往大包大揽什么资产都给。同时，企业要打造出核心竞争力，向市场要份额。

对此，部分城投公司公开发文，表明企业转型立场，如武汉城投、杭州城投、青岛城投等，在召开的年度工作会议上，提出“城投承担功能保障使命，承接和展现国企的政治属性与社会属性，而产投则承担集团转型发展任务，承接和展现国企的经济属性”，深刻传递出明确信号：“城投+产投”转型，将是城投行业在“十五五”规划时期的发展共识。

综上，城投转型为“城投+产投”，才是当前城投国企由“土地托底者”转向城市综合运营商与“产业生态组织者”的唯一正确路径。未来，立足城市发展实际，深度参与产业链培育、园区开发、城市更新、片区综合开发等领域，聚焦主业定位，通过混改、治理改革强化市场化运营能力，力争经营性收入占比≥60%。

全面退出政府融资平台名单，落实“去融资化”核心要求，减少对财政依赖与公益项目兜底，聚焦经营性主业，以经营性现金流、市场化收益构建自主造血能力。

城投公司全面“退平台”的直接原因在于国家已明确要在2027年6月底前全面剥离政府融资职能，这一刚性政策约束背后的底层逻辑具有内外两种动因，内部动因是全国城投公司有息债务规模庞大，尤其是隐性债务压力空前，只有主动将这部分债务显性化，才能更好地把控债务风险，利于转型；外部动因是房地产市场进入周期漫长的深度调整期，土地财政模式式微，地方财政吃紧。基于以上原因，城投公司已经来到不得不退的关键时期。

近期，全国277份政府工作报告公布了关于地方债务化解情况，化债工作已从单纯的风险防控进入到深水区和攻坚期。其核心目标集中在三个维度，分别是隐性债务清零、“退平台”、风险等级降级。从报告内容可以看出，化债工作已取得阶段性成果，如黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、贵州等债务压力较大的省份地区，债务风险正得到有序释放和管控。

未来，中央事权加强，城投平台属性将进一步“弱化”。在城投公司“退平台”进程中，中央正给予更多的支持，在“十五五规划建议”中强调要适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，这是解决中央和地方“事权与财权不匹配”这一根本问题的重要举措，从源头上减轻地方支出负担，减轻城投企业为地方城建的融资压力，为债务化解和产业转型赢得更多时间与空间，重塑城投企业的生存逻辑。

此外，“335指标”作为城投公司转型的标尺，较大程度上加速了“退平台”进程，从资产结构、收入构成、利润来源三个维度划定了城投公司市场化转型的量化门槛，成为监管考核与市场估值的核心依据。

县域城投进入集中整合、数量压降、层级提升的冲刺阶段，以吸收合并、资产划转、业务重组为主要方式，重点推进“主责主业”整合、空壳平台清理、资产债务规范划转，确保2026年底完成90%平台压降目标，实现“一县一主体、一县一集团”的规范化格局，推动低效平台合规退出。

区县城投“退平台”进程加速，这既有政策原因，更有现实情况倒逼。相较于省市级城投公司来讲，区县级本身在资源禀赋、市场化程度等方面存在明显差距，更应高占位，整合全市优质资源，注入至一家城投公司，做到集中高效运营管理。同时，谨防因期望短期内做大资产规模和业务体量，出现盲目的拼凑式重组现象。

当然，我们也要尊重和正视现实情况，并非所有城投公司都能在市场化转型这条路上成功突围，特别是部分公益性较强的区县级城投公司，受制于区域资源禀赋、资产质量、债务压力等因素制约，在面对政策面约束和企业发展情况，这类平台需通过功能与资产剥离、整合重组、业务重塑、平稳出清等方式，实现有序处置，防范系统性风险。

2026年作为化债攻坚关键年，以债务置换收尾、债务重组、资产偿付、展期、融资成本压降、隐性债务合规处置为全流程化债方案，配套政策解读与监管沟通，全力推进隐性债务化解；区域分化明显，经济强省、强市基本完成隐债清零，弱资质地区仍面临流动性与债务接续压力，区域大分化格局进一步凸显。

从近期全国277份政府工作报告公布了关于地方债务化解情况来看，隐性债务化解已取得阶段性成果，但大多地区依然处于加速退平台与风险等级降级阶段，债务化解工作依然存在压力，叠加当前城投公司正处于转型关键时期，还需要更多时间换空间，来平滑还款压力，所以“借新还旧”对于大部分城投公司来讲依然是2026年主基调，好在当前化债工具更多元化，政策资金的债务置换、重组、展期等化债组合拳将持续加大支持力度，如财政部“6+4+2”万亿化债组合拳的推出实施，其中6万亿元债务限额置换存量隐性债务、4万亿元专项债券分期化债、2万亿元棚改隐性债务到期偿还的政策红利，大幅减轻地方化债压力。

记住，庞大债务规模不会短期内凭空消失，只是“信仰”变成了需要重新审视的信用罢了。在中央化债的决心下，地方城投更应该把握住当下的债务化解机遇，重新审视企业主体信用，积极作为，因为“借新还旧”同样需要城投公司具备“借新”能力，并不是“躺平”了之，如果不能提升市场化“借新”能力，否则连“躺平”的资格都没有。

中央首次将经营性债务纳入化债重点，强化全口径债务管理，要求城投公司加强内部管理，以经营收入覆盖债务偿还，严控新增无序融资，做到每一笔“有效债务”都能对应上每一项“有效投资”，推进债务结构优化与市场化重组，提升偿债能力，同步清理非标融资、违规担保、变相融资，防范经营性债务风险，实现与政府信用实质性脱钩。

中央经济工作会议首次明确这一举措。标志着地方债务化解工作正式从“以财政兜底为主”的隐性债务处置，转向更复杂、更具挑战性的经营性债务领域，正式进入“隐性+显性”债务双轮管控新阶段。随着隐性债务逐步显性化，形成经营性债务或者说是有息债务，其规模在逐年增加，每年的还本付息压力正制约着企业转型发展。这部分所谓的经营性债务，本质上应该是由城投公司以企业名义进行举借，并以自身经营性现金流进行债务偿还，但现实中，这部分债务依然与政府信用、土地收入、财政补贴等强挂钩，导致隐性债务只是完成了显性化这一步，但实际化债方式和预期并没有根本性改变。

未来，城投在经营性债务化解上，要严格遵守“有效债务”匹配上“有效投资”原则，合规展业，除了债务重组外，还需对债务风险源头治理进行深度与系统性思考，探索资产盘活、金融支持等多种路径，提升市场化经营能力，摆脱对政府信用的过度依赖。

隐性债务问责机制延伸至市县层级，债券融资规模整体收缩，非标融资进一步受限，银行贷款主导地位巩固。自2025年上交所3号指引进一步细化“335指标”披露要求，将转型成效与资本市场融资资格直接挂钩，使得融资资源进一步向优质主体、经营性项目集中，倒逼城投公司强化经营性能力。

从近三年财政部通报的新增隐性债务问责典型案例中，可以发现，其问责机制已下沉至市县层级，并且增加了对金融机构新增隐性债务问责典型案例，旨在从源头抓起，消除隐性债务隐患，彻底消灭违规举债“产业链”。诸如多地城投国企通过金融资产交易所这类金融机构违规发行融资产品，如定向融资产品等非标融资产品，其动机体现在两个层面，一是资金需求层面，城投公司，特别是弱资质公司，在债务管控，市场化融资渠道受阻的情况下，不得不通过高融资成本的定融工具获取资金维持企业运转，二是资金供给层面，部分金融机构打着城投公司获政府增信幌子，对外大肆虚假宣传“城投信仰”的口号，以较高的理财收益吸引社会民众认购，增加了地方及企业隐性债务风险。因此，从诸如金融交易所被关停到融资平台查询系统的上线运行，这些举措都在倒逼城投公司拓宽规范化、多元化、市场化融资渠道，所以未来银行融资渠道仍占主导地位。

政策面已为城投公司融资渠道明确方向，那交易所和交易商协会推出的产业转型和融资门槛的量化指标，“335指标”，更是在这既定方向上，从实施层面给出了重要指引，叠加“335指标”披露的更加细化的要求，传达出，企业转型成效与资本市场融资难易程度从强关联到直接挂钩的转变，转型由“可选项”变为“必答题”，使得部分依然持有“等等看”观望心态的城投公司来讲，正深刻感受到当下宏观环境已发生实质性改变，“不变”就要被淘汰的意识。同样，对已走在转型前面的城投公司来讲，更多样化融资资源将持续涌入这些企业，使得城投行业在市场化融资层面持续分化。

以资产盘活为核心，规模化应用资产证券化金融工具，如基础设施REITs、ABS、Pre-REITs、机构间REITs等，重点盘活保障房、产业园区、停车场、水务等存量资产，同步推进低效资产处置、现金流重构，通过股权融资、产业基金等方式拓宽长期资金渠道，降低对债务融资的依赖，实现“盘活存量、补充增量”的良性循环。

多元化、市场化融资渠道，其核心在于低成本、长周期，是当前城投公司在融资层面最理想的状态，和一直努力的方向。其中，作为权益类重要融资工具的中国基础设施REITs，从试点到常态化发行再到全面扩围，正为存量国有资产盘活与实体经济赋能注入新动能。截至2025年底，全市场已发行77只REITs，市值超2200亿元，涉及10个行业领域18个资产类型。从已发行的77只REITs运行情况看，发现市场表现分化明显，表现亮眼的主要为保障房资产类别，园区和交通基础设施较为落后，这为后期权益资产选取和包装上提供了价值参考，一定程度上将推演未来REITs的发展趋势，资源将向表现优良的资产大类倾斜。

在申报方面，睿智城咨询认为，应紧扣政策要求，按照最新行业范围清单，谋划一批项目，尽早实现入库。同时，在初期方案设计阶段，尽可能优化结构，提升资金回收率，从而提高申报成功率。

在业务模式转型实现层面，发行REITs能将沉淀的存量资产转化为流动性强的权益资金，除大部分用于新建或在建项目外，补充流动资金比例从≤10%放宽至≤15%，这不仅优化资产负债表、降低负债率、补充流动性，更重要的是引导公司从“投资-建设”的传统模式，转向注重长期“运营-退出”的可持续发展模式。

除了REITs发行模式外，近期，多地发布资产全国首单、区域首单机构间REITs发行新闻，机构间REITs又被称之为私募REITs或持有型不动产ABS。这项工具正填补PRE-REIT与REITs之间的空白，对于短期内不能发行REITs的城投国企是一次资产市场化培育与资产证券化的机会。小智认为这将是2026年权益类融资工具的主线。

城投公司持续立足地方资源禀赋与产业发展需求，聚焦老旧小区改造、地下管网建设、智慧城市建设、污水处理、保障房等政策支持+现金流稳定领域打造竞争优势，摒弃以往“大而全”的多元化误区，同时布局新能源、分布式光伏、储能等绿色基础设施建设，强化经营性业务支撑。

2026年项目谋划重点方向，国务院国资委已定调。“两新”、“两重”、零碳园区等领域已政策部署，城投公司应贯彻“先立后破”理念，不可贪大求全或有投资短视行为，坚持做大做强主责主业，以“战略管控型”母公司为核心，围绕城市发展之“根”，聚焦区域优势产业，把握好两大核心赛道机遇。

一是新型基础设施与城市更新领域，聚焦智慧市政、地下管网改造、老旧小区综合整治等细分领域，结合“软建设”政策要求，完善项目运营机制。如在地下管网建设中，引入物联网等智慧监测系统，实时监控与精准管理管网运行情况，探索“管网建设+运维服务”的市场化模式。

二是绿色基建领域，城投公司可从小范围区域实施绿色低碳产业综合项目建设，待成熟运行后再逐步扩大建设区域范围。其中，零碳产业园就是一类优质的建设实施载体。城投公司可作为项目牵头主体，整合绿色金融、技术服务、能源供应等资源，结合园区能耗实际情况，推动区内“绿电直供”模式落地，获取园区运营、能源管理收益；再是开发碳资产，通过CCER交易获得收益；最后是依托城市更新项目，推进既有建筑节能改造、绿色建材研发应用等。

紧扣新质生产力发展方向，布局智慧基建、数字孪生、AI+场景应用、低空经济配套、无人机物流、低空旅游等新兴领域，推动技术与业务深度融合，培育第二增长曲线，提升城市治理和服务能力，同时获取政策支持与市场机会。

城投公司在培育新质生产力前，首先要搞懂新质生产力是什么，其深层次逻辑又是什么？小智认为可以理解为一项创新性工具，是摆脱传统经济增长方式、开拓生产力发展新路径的重要实现手段，打造出新的生产、经营模式，旨在提升运营效率。新质生产力的培育，无论是从其产业属性还是从市场前景出发，对当下的城投企业来说，毫无疑问是压降城建类资产和收入占比的业务发展方向。因此，多地城投国企组建或新设产业投资子公司，开展新质生产力培育工作。

紧扣新质生产力发展要求，公司重点布局新兴领域，聚焦智慧基建，结合城市更新、基础设施升级需求，推动传统基建与数字化、智能化深度融合，搭建高效便捷的城市智慧运行底座，提升基础设施运营效率。

深化数字孪生应用，借鉴先进实践经验，将数字孪生技术融入城市建管全周期，构建城市运行数字镜像，助力破解城市治理中的信息孤岛、资源统筹低效等难题，推动城市治理精细化升级。

大力推进AI+场景应用落地，聚焦城市服务、公共管理等核心场景，推动人工智能技术与政务服务、交通管控、民生保障等业务深度融合，打造智能化服务场景，提升城市服务便捷度。

布局低空经济配套产业，联动相关企业搭建低空飞行基础设施，探索无人机物流、低空旅游等新业态，依托政策红利抢占市场先机，培育全新业务增长点。

以“技术赋能、产业联动”，推动技术与业务深度融合，培育企业第二增长曲线。以“城投+产投”模式，发挥资本招商、资源整合优势，吸引新兴领域优质企业集聚，形成产业协同发展格局。加强与科研机构、龙头企业合作，推动技术成果转化应用，将智慧技术、数字技术融入项目建设、运营管理全过程，实现降本增效，提升企业核心竞争力。

推行“能用则用、不用于售、不售则租、能融则融”差异化策略，全面开展资产资源清查，重点推进存量资产盘活、低效资产处置，通过REITs、ABS、Pre-REITs等金融工具重构现金流，提升资产周转率与回报率，实现资产价值最大化。

近期在全国各省直辖市发布的政府工作报告2026年重点工作安排中，均强调做好资产资源清查盘活工作，所以说2026年将是地方城投国企资产盘活全面实施的一年。国有“三资三化”改革，为存量资产盘活提供了系统化的解决方案，而这一改革的核心逻辑在于，资产资源盘活不是简单的将未来现金流前置化，而是以“长期现金流质量提升”为目标，建立起可持续的收入秩序，这也是为后期能更好地通过REITs、ABS、Pre-REITs等金融工具盘活打下坚实基础。

如果说“三资三化”是存量资产盘活的核心路径，那么资产清查就是这一路径的起点和基础，具体说，资产资源清查是解决盘什么、怎么盘、盘后如何经营管理难题的关键，是支撑资产盘活决策的重要依据，是精准识别闲置与低效资产的关键手段。

还有重要一点，就是睿智城项目团队在多个资产清查盘活项目中，深刻认识到传统的人工管理模式已难以满足资产清查到盘活运维的需求，在《唤醒沉睡资产：“三资三化”+“数字化”，破解财政困局的关键路径》一文中，阐述了搭建国有资产动态管理系统的重要性与迫切性。线上平台的搭建，为实现资产信息的实时更新、动态监控，重点跟踪资产的现金流变化情况，为资产的长期运营决策提供数据支撑。

引入专业运营机构，提升市政公用事业、产业园区、商业资产、保障房等核心资产的运营水平，实现从“资产持有”向“资本运营”转型。同步剥离道路、桥梁等纯公益性资产，降低非经营性资产占比。

2026年，我国城镇化进程进入存量提质新阶段，土地财政式微、“大拆大建” 模式退出历史舞台，城投公司发展逻辑正从造资产、持有资产到资产运营发生根本性转变。

过去二十年，城投公司以城市建设为核心使命，完成了道路、桥梁、市政管网、产业载体、保障性住房等海量基础设施投建，形成了体量巨大的资产底盘。但传统 “重建设、轻运营、重持有、轻盘活” 模式，带来资产运营效率偏低、非经营性资产占比偏高、现金流创造能力不足等问题。随着“335”监管指标全面落地，压降非经营性资产占比、提升市场化营收与盈利能力成为刚性要求，推动资产从 “静态持有” 转向 “动态运营”，既是政策导向，更是城投公司生存发展的必然选择。

资产专业化运营能力建设是当前城投公司转型的核心抓手，应聚焦市政公用事业、产业园区、商业资产、保障房四大核心板块，实施分类运营、精准提效。在市政公用领域，整合供水、供热、污水处理、智慧停车等资源，以特许经营、委托运营模式提升公共服务效率与收益水平；在产业园区领域，从“载体建设” 转向“产业服务”，打造集厂房租赁、企业服务、产业孵化于一体的运营体系，以产业集聚带动资产增值；在商业资产领域，推行精细化管理与场景化运营，盘活商业综合体、临街商铺等存量载体，提升出租率与租金收益；在保障房领域，探索“保障 + 运营”模式，拓展人才公寓、租赁住房业务，形成稳定现金流。通过专业化赋能，让沉睡资产变为增收活水。

董事会职权实质化落实，推行职业经理人制度，通过市场化选聘、契约化管理、建立差异化绩效考核体系，激发管理层经营活力，弱化行政化管理，提升决策科学性和运营效率。

公司市场化机制的有效建立和实施是企业高效运转，高质量发展的重要前提。十五五战略规划大家在写，规划能否取得成效，不在于内容写的多么宏大华丽，而在于机制是否是从企业的发展实际情况出发去制定和实施，否则口号再响，实施起来依然寸步难行。如《城投“十五五”规划落地“5+3”模型：从纸面蓝图到生存作战图的系统重构》一文所述，机制是将战略意图转化为组织行为和个体动力的桥梁，是确保规划不被架空的生命线。

企业高层管理者，是企业发展航向的决策者，所以进一步厘清党组织、董事会、经理层的权责边界，完善议事规则和运行机制，落实党组织前置研究讨论重大经营管理事项制度就显得格外重要。此外，重大决策的提出和实施，与高层董事会专业性和独立性高度相关，所以董事会职权的实质化落实和外部董事制度的建立同样重要。

建立差异化绩效考核体系方面，国务院国资委重申国企要建立实施分类考核评价体系，首先确定企业功能定位、主责主业和发展阶段，建立“一类一策、一企一策”的差异化考核评价体系。这一点对于当下正处于转型关键期的城投公司来讲很有必要，因为不同区域在资源禀赋、历史文化、产业基础、经济特点等方面存在较大差异，所在区域的城投公司发展阶段也不尽相同，对产业转型走在前面的城投公司，重点考核经济效益、核心竞争力、创新发展等指标；对功能类企业，重点考核重大战略任务完成、公共服务保障、资产保值增值等指标；对公益类企业，重点考核服务质量、成本控制、民生保障等指标。

搭建资产运营、债务管控、项目全生命周期大数据平台，利用AI、物联网、数字孪生等技术优化项目审批、运营监控等流程，降低管理成本，提升服务质量与风险预警能力，为经营性提升和资产盘活提供支撑。

2026年，城投行业进入“存量博弈、转型攻坚、资产盘活提速”的新常态，化债收官、监管趋严与市场化转型的多重需求，推动城投公司将发展重心聚焦于核心效能提升，数字化全面赋能、降本增效提质成为全年发展的核心主线，既是顺应行业趋势的必然选择，更是破解发展瓶颈、实现高质量发展的内在需求。

数字化赋能不是简单的技术堆砌，而是深度融入城投公司经营管理全链条，以技术创新破解管理痛点、激活发展动能。重点搭建资产运营、债务管控、项目全生命周期大数据平台，深度运用AI、物联网、数字孪生等前沿技术，对项目审批、运营监控、风险防控等核心流程进行全方位优化重构。通过流程线上化、数据可视化、管理智能化，大幅压缩审批时限、减少人工干预，降低管理成本，同时精准提升服务质量与风险预警能力，为经营性提升和资产盘活提供坚实的数字化支撑，实现“数据自动化”替代“人工跑腿”的高效转变。

经过多年发展，部分城投公司数字化管控平台已摆脱“重建设、轻应用”的误区，从单纯搭建“大屏”展示，转向深度融入实际业务场景、解决实际问题的务实阶段。尤其在企业资产管理运营领域，数字化已成为“三资”盘活的核心利器——国有资产管理系统的搭建，实现了资产从摸清底数到动态管控的全流程覆盖。对此，睿智城咨询凭借专业能力，提供从前期资产清查、数据梳理，到后期线上资产管理平台搭建、运营维护的全周期服务，助力城投公司理清资产台账、激活存量价值，让数字化真正成为资产盘活的“催化剂”，为降本增效筑牢基础。

2026年，作为城投行业转型攻坚与平台出清的关键之年，恰逢2027年融资平台清零大限的冲刺倒计时，行业正经历一场根本性的变革与重塑，行业分化加剧、市场化转型提速、风险管控强化成为主旋律。转型深化、化债攻坚、融资创新、资产盘活、赛道聚焦与治理优化六大趋势，共同勾勒出城投行业从“规模扩张”向“质量提升”、从“政府信用依赖”向“市场化自主经营”转型的清晰路径。

面对政策强约束与实践堵点，“城投+产投”融合、隐性债务收官、多元化融资、存量资产盘活与数字化赋能，成为城投公司破局突围的核心抓手。其中，资质较强的城投公司将通过产业赋能、资产盘活、治理优化等举措实现高质量发展，资质较弱的城投公司可通过功能与资产剥离、整合重组、业务重塑、平稳出清实现有序处置，在行业分化加剧的背景下，唯有精准定位、主动作为，才能顺利完成“退平台”任务，实现可持续高质量发展。

转型之路虽布满挑战，但也蕴含机遇。未来，城投公司唯有顺势而为、精准发力，将政策要求转化为发展动能，将资产优势转化为经营实效，方能推动行业最终走向功能清晰、主业突出、债务可控、治理规范、贴合新质生产力发展导向的现代化国资平台新格局，褪去融资平台底色，成为城市发展的综合服务商，为地方经济高质量发展注入持久动力。