构建我国金融机构早期纠正机制研究报告

作者简介：国家金融监督管理总局金融机构早期纠正研究课题组成员：王胜邦、杜墨、潘李美、陆海天。

文章来源：《保险研究》2025年第11期

习近平总书记指出：“防范化解金融风险，特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。”如何有效防范化解金融风险？中央金融工作会议明确要求，“对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。”党的二十届三中全会进一步提出，“建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。”可以说，防范化解金融风险关键在“早”，一“早”能抵万金。因为金融风险具有不确定性、扩散性、强传染性和破坏性，单一金融风险若不及时处置，易演变为系统性金融风险。因此，及早识别金融领域存在的问题和风险，建立早期风险防范纠正机制，及时作出干预和处理，从源头上降低风险发生和演变的概率，尤为重要。构建我国金融机构早期纠正机制，是全面贯彻落实党的二十届三中全会和中央金融工作会议精神的题中之义，是巩固防范化解金融风险攻坚战成果的内在需要，也是严肃市场纪律、抑制道德风险、切实提升防范化解金融风险能力，走好中国特色金融发展之路的客观要求，对于有效提升我国金融治理能力、切实维护我国金融稳定具有重要意义。

本文借鉴国际发达金融市场强化金融机构早期纠正经验做法，结合我国现行法规与实践基础，分析了我国构建实施金融机构早期纠正机制面临的困难与挑战，并就有效构建实施早期纠正机制的总体思路与具体路径提出了相关建议。

金融机构早期纠正，从金融监管视角可以称为早期干预，两者基本为同一概念。国内外理论界从早期纠正的内涵、必要性、实施步骤、面临问题及不足等开展了较为深入的研究，并以金融脆弱性、信息不对称、公共利益等金融监管理论为支撑，为构建我国金融机构早期纠正机制奠定了扎实的理论基础。

（一）文献综述

周跃辉（2024）对健全金融风险早期纠正机制的重要意义、面临的风险隐患以及主要优化路径进行了探讨。孙天琦（2022）对如何落实金融风险“早识别、早预警、早发现、早处置”进行了深入思考。高怀璧等（2020）对问题银行早期纠正机制的内涵及实施步骤进行了详细阐述。武卓（2018）对我国农村商业银行适用早期纠正机制必要性、面临问题等进行了分析，并提出了提升风险监测和识别水平、明确纠正措施启动标准等意见建议。靳羽（2018）对存款保险早期纠正制度的理论基础以及早期纠正制度存在的问题与不足进行了分析。凤建军（2018）就早期纠正措施实施对于金融机构财产权与经营权的影响进行了分析研究，并提出要加强对早期纠正措施实施的行政审查与司法审查。

国外对金融机构早期纠正机制的研究也较为关注。Aggarwal & Jacques（2004）检验了早期纠正机制对银行资本和风险水平的约束效应，得出早期纠正机制在未增加美国银行业信贷风险的前提下提高了资本比率的结论。Wall（2008）探讨了早期纠正这一制度变革对欧洲跨境银行集团监管是否有效，肯定了早期纠正机制对加强银行集团财务信息披露的作用。Shim（2011）建立了银行和监管者之间的动态均衡模型，以观察早期纠正机制是否有效，证明了存款保费和早期纠正机制相结合的最优配置是可行的。Kanas（2014）评估了早期纠正对美国银行业违约风险的影响，为早期纠正能够降低违约风险的结论提供了有效证据。Jiang et al.（2018）发现，早期纠正通过降低不良贷款规模，对银行业的稳定产生重要影响。

从前述研究成果看，目前国内外关于金融机构早期纠正机制的研究主要集中于早期纠正机制的功能以及实施早期纠正措施的步骤及内容，对于如何结合我国国情，统筹构建涵盖监管部门、中央银行以及行业保障基金在内的金融机构早期纠正机制，如何规范早期纠正措施实施程序，如何提升金融机构早期纠正措施的强制性与有效性等还缺乏深入的研究与思考。

（二）理论分析

金融机构早期纠正机制是有效落实金融风险“早识别、早预警、早暴露、早处置”（以下简称“四早”）的重要基础设施。金融“四早”的实质在于将“早”的理念贯穿于金融风险防范化解的全过程，快速启动，迅速纠正，提高有效性，从而构建形成金融风险的防控闭环。其中，“早识别”是起点，其功能在于捕捉风险萌芽信号；“早预警”是研判提示，其功能在于评估风险危害程度，并发出警示；“早暴露”是披露协同，通过信息共享，形成各方合力；“早处置”是快速干预，精准消除“病灶”，防止风险“癌变”。因此，早期纠正机制全面涵盖了识别、预警与暴露等风险预防的各个阶段，并触发了干预措施，从而通过“早处置”与风险处置的启动实现无缝衔接。若进一步从金融监管理论上溯源，可以发现关于金融“四早”以及金融机构早期纠正的理论基础主要在于以下几个方面：

1.金融脆弱性理论

金融脆弱性理论是对金融机构实施早期纠正的重要理论基础。该理论认为，金融体系本身具有内在脆弱性，这是由金融机构的高杠杆经营、期限错配以及信息不对称等特性所决定的。银行等金融机构依靠储户存款来发放长期贷款，一旦出现信心危机，储户挤兑，即使原本财务状况尚可的机构也可能迅速倒闭破产。鉴于金融脆弱性随时可能引发系统性风险，监管部门需要提前介入，在金融机构刚露出风险端倪，诸如资本轻微不足、流动性初步紧张时，就要启动早期纠正程序，防患于未然，避免风险积累扩大。

2.信息不对称理论

克服信息不对称是构建金融机构早期纠正机制的理论动因之一。该理论认为，在金融市场中，金融机构、监管者、投资者之间信息分布不均衡。金融机构对自身资产质量、风险敞口等关键信息掌握更为精准，而监管者与投资者往往处于信息劣势。像金融机构从事的某些复杂金融衍生品交易，外部很难确切知晓真实违约风险。因此，监管者为克服信息劣势，有必要设置一系列前瞻性指标与定期监测体系，以便尽早捕捉到异常信号，要求金融机构披露关键风险信息，并基于获取的信息及时纠错，让市场各参与方的信息不对称程度尽量降低，更有效地防范金融风险。

3.公共利益理论

构建金融机构早期纠正机制的另一个理论前提在于公共利益理论。该理论认为，金融机构一旦倒闭，负外部性巨大，不仅会让储户血本无归、员工失业，还可能造成支付体系瘫痪、信贷紧缩，最终累及实体经济，整个社会福利受损。因此，出于维护公共利益、保障金融稳定的考量，监管当局不能等到金融机构病入膏肓才行动，要实施早期纠正，尽早发现问题，运用行政权力、监管手段督促整改，把金融机构运营拉回正轨，降低对社会经济的冲击。

4.激励相容理论

激励相容理论是构建金融机构早期纠正机制的重要理论支撑。该理论认为，监管者与金融机构目标函数不同，监管者追求金融稳定，金融机构侧重盈利与股东回报最大化，两者容易产生博弈。在单纯实施强制约束的监管方式下，金融机构可能想方设法规避监管。因此，早期纠正机制更要突出激励相容，将正向激励融入其中，比如对主动整改、风险管控良好的金融机构给予业务拓展、政策优惠；对消极对待风险的机构加大处罚力度，促使金融机构自愿配合监管，达成监管与经营目标的动态平衡。

强化早期纠正是国际相关金融组织以及主要发达经济体的共同认识。巴塞尔银行监管委员会（BCBS）的《有效银行监管的核心原则》《识别和处理问题银行指引》，以及其与国际存款保险协会（IADI）联合制定的《有效存款保险核心原则》等，均强调了对金融机构实施早期纠正的必要性。2018年，BCBS发布的《早期监管干预框架》进一步阐释了早期监管干预的框架和流程，明确早期干预应当嵌入基于风险的金融监管框架，依托“监测——评估——行动——沟通”的监管闭环体系，并通过程序优化、能力建设与文化培育等保障机制，确保监管干预的强制性、及时性与有效性。金融稳定理事会《金融机构有效处置的关键要素》强调，一旦发现金融机构存在潜在的问题或风险迹象，监管机构就应及时采取措施，以防止问题恶化。国际保险监督官协会（IAIS）发布的《保险监管核心原则》明确，保险公司若实施了违反监管要求或监管措施的行为，包括可能使投保人面临风险、对金融稳定构成威胁或者影响其他监管目标等，监管机构应采取预防措施加以防止，并及时采取纠正措施。另外，美国、欧盟、英国、新加坡等主要发达经济体均明确要求，对存在重大风险和风险隐患的金融机构在早期阶段及时采取监管措施，督促恢复正常经营，防止风险蔓延和损失扩大。具体而言，国际上对早期纠正制度框架与措施实施呈现如下共性：

（一）早期纠正实施的适用条件

主要发达经济体对于早期纠正实施的适用条件既包括违反监管指标等定量方式，也包括基于监管评估判断等定性方式。例如，欧盟《银行恢复与处置指令》（BRRD）规定早期纠正制度（Early Intervention）包括监管评估程序（SREP）、关键风险指标（KRIs）和特定事件三类触发标准，其中关键风险指标（KRIs）和特定事件等相对刚性，即一旦发生突破关键风险指标或者发生特定事件，相关监管部门必须或者应当采取早期纠正措施。监管评估程序（SREP）则相对柔性，监管部门有较大的裁量判断空间，监管部门可以针对特定金融机构的个性特点以及外部经济环境等，决定是否实施早期纠正措施。英国的结构化风险评估框架以及新加坡的公共风险评估框架和技术与欧盟上述做法有异曲同工之处。例如，英国审慎监管局采用定性和定量分析对金融机构进行评估，结合业务范围和风险，将机构从发现风险到濒临倒闭的过程分为五个阶段，建立了主动干预框架。新加坡建立了针对不同保险公司的风险预警系统，将风险按轻重程度分为正常、预警、关注、危险和倒闭五类，并根据上述不同情形决定是否采取早期纠正措施。

（二）早期纠正措施的工具箱

金融监管国际规则及主要发达经济体立法赋予监管部门丰富多元且个性化的早期纠正措施工具箱。例如，BCBS《有效银行监管核心原则》规定银行未遵守法律法规或监管决定，或从事不安全、不稳健的活动，可能给自身或银行体系带来风险，或存款人利益受到威胁，监管部门可采取一系列监管措施，其工具箱主要包括以下三类：一是针对股东类，可以采取限制或暂停向其分红或进行股份回购，以及更换控股股东或限制其权力等；二是针对机构类，可以对银行提出更严格的审慎性限额和要求或者限制其资产转移；三是针对业务类，可以限制银行现行的业务活动或者暂缓批准其开展新业务或进行并购等。由此可见，BCBS对措施内容的规定采取“列举+兜底”方式，内容丰富且具有开放性。又如，美国对于早期纠正措施内容的规定也较为多元开放，立法明确赋予监管部门具有“命令其他纠正行为的权力”，措施不仅可以针对金融机构，还可以针对律师、评估师或会计等独立专业服务人员。

（三）早期纠正措施的强制性

对于早期纠正措施的适用条件、纠正期限等具有明确的硬约束要求也是国际金融监管的显著特征。例如，美国《存款保险法》明确规定商业银行资本不足时（如资本充足率低于8%）应当在45日内提交资本补充计划，并自提交计划之日起60日内开始实施，同时要求监管部门在商业银行一级资本/总资产低于2%时，在90日内决定是否实施接管。实践中，IndyMac银行在2008年面临资本困境，当监管部门发现其资本充足率等指标不达标，判定其处于资本严重不足状态后，要求其进行资本重组等一系列早期纠正措施，并对资本重组等工作设定了严格的时限。但最终IndyMac银行还是未能在规定时限内有效改善状况，于 2008年7月被实施接管。

（四）早期纠正措施的适配性

强调早期纠正措施应与金融机构风险相匹配，并按照对金融机构配合程度以及实施效果等实际情况升级纠正措施亦是国际通行做法。比如，BCBS《早期监管干预框架》明确所采取的监管行动要与违规的严重程度以及升级程序的阶段相适应。新加坡“公共风险评估框架和技术”（CRAFT）涉及对机构固有风险、控制因素、监督与治理、资金支持四方面的评估。当金融机构风险并不严重，且评估认为金融机构愿意并能够采取迅速有效的行动来处理问题时，新加坡金融管理局（MAS）一般会采取口头建议、书面建议或监管警告等措施来进行道德劝告。如果该机构的风险升级为严重问题，MAS可能会采取谴责、限制经营和商业活动、罚款、吊销执照等措施。对严重违法违规的主要股东、控制人，MAS还可以采取撤销资格批复、指示股东转让或处置金融机构股权、罚款甚至监禁等措施。又比如，英国的主动干预框架将金融机构的风险分为5个阶段，并明确每个阶段的干预措施。英国审慎监管局（PRA）根据结构化风险评估框架，来判断金融机构在主动干预框架中所处的阶段，并采取对应措施。例如，针对分红或薪酬激励过高问题，监管部门会要求机构直接限制支付并完善公司治理等。

（五）早期纠正措施的协同实施

从国际上看，早期纠正措施并不仅仅是监管部门或者存款保险机构等单个部门的“独角戏”，而是需要多部门联动，才能更好提升早期纠正措施实施的有效性。例如，美国《存款保险法》第3条规定，货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、美联储理事会（FED）等联邦监管部门分别承担对所监管机构实施迅速纠正的主要责任。其中，货币监理署（OCC）根据《存款保险法》第8条规定，可以对存款机构或其关系人（IAP）采取要求停止相关违规情况或活动并采取积极措施纠正存在问题等禁止令、可以免去实施不当行为的存款机构董事、高管、雇员、控股股东、临时工作人员或法律规定的其他个人的职务等。联邦存款保险公司（FDIC）有权要求投保银行定期提交财务数据，并与其他监管部门进行信息共享，具有现场检查权，可以灵活运用干预工具。这就要求相关部门必须加强信息共享，及时启动早期纠正措施，并且加强相关措施实施的一致性，打好“组合拳”，避免措施实施效果互相消解，更好发挥早期纠正措施实施效能。

近年来，我国就构建实施金融机构早期纠正机制也开展了相关探索。例如，在法律层面提出了“金融业审慎监管措施”的概念。其中，《中华人民共和国行政强制法》第三条第三款从行政法律角度规定，“行政机关采取金融业审慎监管措施……，依照有关法律、行政法规的规定执行。”这其中的“金融业审慎监管措施”与早期纠正措施密切相关，两者既相互交叉，又不完全等同。在金融法律层面，《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）第37条、《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）、《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）第138条与第151条、《中华人民共和国证券法》第150条等明确了带有监管强制措施的适用条件及措施内容，是采取早期纠正措施的重要依据和核心内容。《存款保险条例》第16条等亦规定，投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。在规章规范性文件层面，风险监测、监管评级、资本（偿付能力）等监管规定中均涉及早期纠正的要求。2016年原银监会发布了《关于做好问题银行早期干预和处置工作的通知》明确提出了早期纠正的相关要求。上述探索为我国健全金融机构早期纠正机制奠定了基础，但从整体看，实施金融机构早期纠正机制还面临如下问题与挑战。

（一）立法存在短板

一是早期纠正立法缺乏系统性。相关规定散见于不同监管制度中，呈现碎片化特征，部分内容重复交叉，部分内容又比较原则、分散，还有部分早期纠正措施缺乏立法支撑，立法授权不足。例如，实践中采取的部分贴身监管措施，缺少上位法依据。又如，监管部门对金融机构股东干预金融机构经营行为的监管缺乏明确的法律授权。二是早期纠正实施主体分工不明确，实施程序缺乏制度保障。金融监管部门与中央银行、存款保险基金管理机构如何区分早期纠正职责并未有清晰的法规制度界定。早期纠正决定和实施程序不明确，操作性不强，规范性有待提升，可能延误干预时机、影响干预效果。三是早期纠正与风险预警监测、恢复处置计划、风险处置缺少有效衔接。比如，对于金融机构早期纠正失败的，而需要进行风险处置的具体标准以及衔接程序还不明确。

（二）风险监测机制有待健全

目前我国风险监测预警机制的灵敏性、联动性与穿透性等还有待加强。一是金融机构风险监测预警的方式路径有待丰富。目前监管部门对于金融机构的风险监测预警除了定期报送监管报表之外，主要依赖年度监管评级与监管评估，监管评级未能实现及时动态调整。基于对突发风险事件的评估判断而启动早期纠正的机制还没有建立。二是金融机构风险监测预警的穿透性有待加强。例如，对于公司治理风险识别难度大。大股东违规干预和内部人控制问题缺乏明确的认定标准。股权代持、违规关联交易等公司治理问题隐蔽性强，实践中较难被主动发现。三是金融机构风险监测预警的时效性有待提升。例如，一些专项风险评级按季度或者按年度开展，主要基于上一季度或年度数据，风险识别的敏感度较弱，前瞻性识别金融机构风险隐患的能力还有待提升。

（三）早纠措施工具的丰富性与适配性不强

一是目前我国针对股东、实际控制人等的早期纠正措施不够丰富，缺乏如责令金融机构实际控制人转让控制权等强有力的手段。这导致监管部门缺乏强有力的措施及时纠正因股东、实际控制人违法引发的金融风险。又如，早期纠正措施实施对象还未涵盖金融机构的专业服务机构，如外部审计、法律服务机构等。这些专业服务机构若存在违法问题或未能有效履行职责，可能会掩盖金融机构的风险或导致违规行为难以被发现。另外，早期纠正措施内容缺乏延展性，可能导致监管工具的灵活性不足，难以在不断变化的市场环境中有效发挥作用。二是早期纠正措施相关适用标准以及动态升级的操作程序需根据金融机构的具体类型等进一步细化。实践中，对于金融机构的轻微风险点，采取较为严厉的监管措施，导致“杀鸡用牛刀”的错配性，不利于充分调动金融机构化解风险的积极性以及监管资源的有效配置。特别是在推动金融机构分级分类监管过程中，更要强化早期纠正措施实施的针对性，使得监管部门可以根据某一类金融机构风险的不同阶段和程度，实现从轻度到重度的纠正措施逐步升级，更好体现早期纠正措施实施的梯度性和科学性。

（四）早纠措施硬约束机制不健全

一是对于监管部门和金融机构的约束力和强制性有待加强。早期纠正措施缺少法定的纠正时限要求，对于不纠正的法律后果仅限于行政处罚，缺乏相关强有力的“不纠正即处置”等督促落实举措。比如，我国《商业银行法》《保险法》明确对机构实施接管的风险处置措施明确最长不得超过二年，但我国《银行业监督管理法》等相关立法均未明确实施早期纠正措施的纠正时限要求，对于不落实相关纠正措施的，《银行业监督管理法》第四十六条仅规定了可以实施行政处罚等措施。二是缺乏对早期纠正措施强制执行的制度保障。例如，对于追索扣回公司高管人员绩效薪酬的措施，前提在于公司与员工的劳动合同中有明确约定，但即便有事前约定，也可能会引发劳动争议，实践中多依赖高管人员的主动配合。早期纠正措施是否可申请法院强制执行亦不明确。例如，对于责令转让金融机构股权的早期纠正措施，有的司法机关认为强制转让金融机构股权并不具有明确的给付内容因而不具有可执行性（王吴庆，2017）。三是对于早期纠正措施实施的失职监督问责还不够有力。2024年5月，中央政治局审议通过《防范化解金融风险问责规定（试行）》后，更需要进一步细化对于金融机构、金融管理部门等相关部门早期纠正措施实施失职的监督问责力度。

（五）协同配套机制有待优化

一是金融监管部门与存款保险基金管理机构、行业保障基金等在早期纠正措施实施上的协同机制还不够完善。例如，《存款保险条例》规定，存款保险基金管理机构应当监测投保机构风险，发现投保机构存在重大风险时，可以向监管部门提出实施早期纠正措施的建议，并可采取调整费率等相关措施，但在实践中，存款保险基金管理机构对早期纠正措施实施的建议权运用不足，早期纠正措施实施的联动效应还不够有力。二是早期纠正措施实施的地方协同机制有待优化。目前，金融管理部门与地方党委和政府之间的协作缺乏立法上的总体制度框架与细化程序。有学者明确提出，地方政府关于金融机构风险化解的职责范围边界较为模糊（刘志伟和王一凡，2025）。责令金融机构补充资本等早期纠正措施需要压实金融机构股东责任，需要地方政府全力支持，常态化的央地协同保障机制有待加强。