本次调研由广东深圳报关协会组织，由中共深圳市委法律顾问、广东深圳报关协会代理会长、专家委员会主任、深圳市法学会常务理事、北京德恒（深圳）律师事务所管委会主任吕友臣牵头，中山大学法学院博士研究生赫思瑶、北京大学法学院硕士研究生钟烨、广东深圳报关协会秘书处工作人员全程或部分参与，深圳市法学会、深圳市政法委法治建设处、前海管理局法治建设处也给予了关注和支持。

在中美贸易冲突的背景下，出口管制成为中美双方高频使用的常规工具和杀伤性武器。特别是2025年特朗普第二届任期以来，美国政府极限施压，加征关税、出口管制、严查原产地、征收特别港口费等非常规贸易管制手段极大增加了中国进出口企业的业务不确定性，而中国政府为反制美国、维护国家安全逐步完善的出口管制法律体系、不断抛出的出口管制措施也为企业的贸易行为带来困扰。

深圳市向来以外贸立市。2025年深圳外贸进出口总额达4.55万亿元人民币，连续6年保持正增长，占全国进出口总额的10%，出口实现“33连冠”。这在中美贸易战、全球贸易不确定因素增加的大背景下，实属不易。

也正因为外贸举足轻重的地位，深圳的外贸企业对出口管制政策带来的影响也最为敏感，感受也最为真切。据估算，截至2025年底，深圳约有150家企业被列入美国BIS实体清单(EL)，约占中国企业被列入总数的10%；约有50家企业被列入美国SDN清单，约占中国企业被列入总数的10%；2025年深圳海关工作处出口管制类的行政处罚近百单，涉及两用物项/军品类的走私犯罪案件十余宗。[ 此处数据未能完全统计和掌握，不精确。另，深圳海关处罚和处理的案件不一定是深圳企业。]

在从事对外贸易服务过程中，我们能普遍感受到企业对此类问题的焦虑，我们也多次为无人机、飞机零配件、战略资源矿产、碳纤维等出口管制物项走私违规类案件提供法律服务，多次为企业、行业宣讲出口管制政策，回答企业出口管制问题，协助企业开展合规体系建设，能深刻理解企业的感受和诉求。

为了能从全局了解出口管制情况，我们选择跳出个案，开展一次行业层面的调研，全面了解深圳市进出口企业对出口管制的认知态度、认识水平，企业的出口管制合规意识、合规体系建设，企业遭遇的出口管制风险、实际问题、困难，企业为落实出口管制对国家、政府及相关行业协会的期待。

为了支持我们的研究，我们在广东深圳报关协会召开年会之际现场发放问卷，现场邀请企业填写，获取一手资料。另外我们对不同类型的十家进出口企业进行访谈，直接感受企业态度和认知。在此基础上，我们结合日常的案件办理、法律服务、专业研究，形成了该份报告。

2.本次调研收集的数据、信息仅用于课题研究，不做其他任何商业用途。

（一）企业对出口管制的认知

中美贸易战伊始，企业对于出口管制的认知主要来自于美国的出口管制，这一点在对美依赖性较强的行业当中体现得尤为明显，例如芯片行业。这类企业普遍担忧，由于美国的出口管制随时导致供应链中断，企业无法生产，订单和客户同时丢失，陷入困境。

近两年来，随着中国出口管制措施的出台与不断演变，如何在配合国家打赢贸易战的同时应对我国出口管制产生的风险逐渐成为了企业的核心议题。从广深两地的调研情况来看，深圳企业对于中国出口管制政策的敏感度更高，现阶段已经意识到并寻求降低这一维度的风险。

目前，多数受访企业都建立了对出口管制合规要求的基本认知，对出口管制合规有基本判断能力。106家企业中，已有近20家企业深刻认识到出口管制带来的巨大变化，将出口管制合规作为其业务的核心环节。[ 106家受访企业中，有19家企业对进出口业务中的出口管制合规要求有明确的认知，对出口管制合规非常熟悉，并作为其业务核心环节；54家企业对出口管制合规要求比较了解，有基本判断能力；21家企业对出口管制合规要求一般了解，主要依赖外部建议；2家企业对出口管制合规要求了解较少。]但也有部分企业对出口管制带来的风险认识明显不足，对于整个出口管制体系和政策都不甚了解。

（二）企业应对出口管制的困难

关于出口管制，企业普遍反映的困难有二。一是难以精准判别两用物项。以中国的出口管制为例，企业认为相比于传统进出口业务操作中的风险，如商品归类、计税价格确定等，出口管制更难把握，具有更强的不确定性，从业人员对此更加焦虑。企业普遍反映出口管制清单、出口管制目录的判断存在技术疑难，有些产品是否应纳入存在很大的争议。一货物可能与两用物项的参考海关编码完全一致，但按照商务部等部门公告的描述又不属于出口管制的范围，甚至不同的鉴定检验机构有时也会给出不同的结论，因此企业往往难以准确判别其是否属于两用物项。

两用物项的模糊性对保税区企业也构成了特殊的影响。一些货物在进入保税区时并没有被认为是两用物项，因此未申请“两用物项和技术出口许可证”（以下简称两用许可证），但在正式出口环节却被告知或获知需要两用许可证。两用许可证应由出口经营者申请，一般为货主（工厂），而保税区企业多属于仓储物流企业，无法自主申请两用许可证。在这种情况下，保税区企业会面临“退不敢退，出不敢出”的两难困境。面临这种情况，个别保税区企业当前采取从严的策略，遇到税号和成分与两用物项“擦边”的货物，无法判断其是否属于两用物项时，则不接该货物入仓，但这种处理方式不利于保税区业态的长期发展，可能导致保税区的功能逐渐萎缩。

二是合规成本较高。一方面，美国出口管制合规体系庞大，企业往往需要通过道琼斯、邓白氏等咨询公司获取服务，这类公司的合规系统搭建收费很高，起步价人民币几十万，相对完善的系统搭建需几百万，高级的上千万；另一方面，中国的出口管制信息相对分散，进一步增加了企业合规的困难。大型企业对于出口管制有基本认知，也有相应的资源，但中小企业几乎不可能负担几百万、几千万的合规成本。中小企业能做的一般是将出口管制的管控物品清单、受控主体名单内置于自行开发的通关操作系统，开展有限度的自主识别。相当一部分中小企业则没有任何的系统和数据库，即使有出口管制的风险意识，也是完全凭员工经验判断。

总体而言，深圳市进出口企业重视出口管制合规工作，部分受访企业都配备有合规专项预算，很多企业也建立了系统化、成文化的合规体系。[ 106家受访企业中，有31家企业针对出口管制已建立系统化、成文的合规体系；37家企业通过零散或非成文的操作惯例进行合规；22家企业尚未建立内部合规保障措施或程序。]这些企业或通过专门的合规管理机构/部门/人员完成合规工作，或通过关务、法务、外部顾问获取合规服务。[ 106家受访企业中，35家企业设有专门的合规管理机构/部门、配置了专职合规管理人员、制定了专门的合规管理指引或手册；41家企业出口管制合规由其他岗位（如关务、法务）兼职负责、主要依赖外部顾问；9家企业尚无明确资源配置。]

（二）出口管制合规风险排查

实践中，受访企业大多采取风险排查的方式进行出口管制合规，仅针对高风险产品和客户进行筛查，也有部分企业已经实现了对进出口货物和交易对手方受出口管制情况每票必查。[ 106家受访企业中，有22家企业对于每票进出口货物，都有流程查询该商品是否被列入管制清单（如中国《两用物项出口管制清单》、美国《商业管制清单》（CCL）等），主要通过内部数据库和商务部/海关系统查询；39家企业未实现每票必查，但对高风险产品和客户必查，除上述两种查询方式以外，也常通过第三方数据库或委托报关行查询；15家企业偶尔抽查相关情况。106家受访企业中，有13家企业对每票交易的对手方（如客户、供应商），都有流程查询其是否被列入出口管制或制裁名单；39家企业对新客户或高风险地区客户必查；17家企业偶尔抽查相关情况。]近半数企业都关注并核实货物的最终用户和最终用途，近四分之一企业仅对敏感物项关注最终用户和最终用途。[ 106家受访企业中，有43家企业关注并核实货物的最终用户和最终用途，其中14家企业有严格的核实和记录程序，29家企业主要通过合同条款和客户声明防范风险。另外，有25家企业仅对敏感物项关注最终用户和最终用途，有16家企业较少关注最终用户和最终用途。]

（三）两用物项许可的申请和咨询

在受访企业中，仍有近半数企业从未申请过中国两用许可证。[ 106家受访企业中，1家企业经常申请中国“两用物项和技术出口许可证”，22家企业偶尔申请中国“两用物项和技术出口许可证”，上述企业对于申请流程的便利性感受不一，感觉“比较便利”或“比较繁琐”的约各占一半。50家企业从未申请过中国“两用物项和技术出口许可证”。]这可能是因为部分企业的订单尚未涉及到两用物项，也可能是因为企业尚未意识到物项落于出口管制的风险。多数企业尽管未直接向商务部或地方商务部门提出过针对出口管制的咨询，但了解该渠道，但仍有少部分企业对这一咨询渠道较为陌生。[ 106家受访企业中，31家企业曾向商务部或地方商务部门进行过出口管制方面的正式咨询，其中8家企业感觉响应及时、解答清晰，23家企业感觉流程不便或解答模糊。另有13家企业不知道该渠道。]

中美的出口管制切实影响深圳进出口企业外贸订单的履行，关涉企业的经济利益。近三年，近半数受访企业已经面临过因出口管制引发的商事问题，如物流延误、交易取消、罚没或索赔等。其中，有10家企业多次遭遇上述情况。

美国出口管制威力巨大，动辄影响整个产业链，对企业的威慑力很强。这种威慑力一是体现在扣货。一旦被列入美国制裁或出口管制清单，会导致企业在全球各地港口的货物被冻结，冻结超过90天则可能被所在国海关作为弃货处理，造成巨大的损失。二是影响合同签署。由于美国对供应链的强大影响，交易对象、船公司、目的地国的各个主体对美国出口管制响应非常及时、一致，会立刻停止与清单企业的合作往来，使得清单企业未来的订单大幅减少。

在中国方面，商务部和海关总署等部门发布一项新的出口管制措施时，企业的订单可能处于申报、在途运输、海关研判等某一特定环节，由于企业缺乏对新政策的预期、欠缺关于出口管制物项范围的知识，难以做出风险预判。而海关质疑、扣货、研判等环节增加了货物的滞留时间，往往导致订单履行超过合同约定的时效，最终使得企业的外贸订单被取消，经济利益受损。

（二）企业面临行政程序制裁、行政处罚风险

出口管制使得一些企业面临行政程序。在美国方面，106家受访企业中，有11家是涉美“清单企业”，即公司或其关联方曾被列入美国的出口管制/制裁清单（例如EL、UVL、DPL、SDN等）[ 11家企业中2家企业已被移除，5家企业未移除，另有4家企业移除与否情况未知。]。

据上述企业反映，美国的出口管制和制裁执行非常严格，处罚严厉。美国要求企业按照美国法律进行合规整改，如认为后续整改不到位，则可能进一步下达“禁止令”，要求企业停止一切业务，陷入静止状态。基于美国执法部门和情报部门的密切配合，目前其出口管制执法已经精准到人，瞄准企业的核心人才，在整改过程中要求处罚、辞退涉案的全部高管，从而精准打击我国的高精尖企业，这对企业的进出口业务甚至生存都构成致命威胁。美国挥舞出口管制和制裁的大棒，逐渐从点至面，打击整个行业。企业一旦被美国制裁，可能整个集团所有的产品，甚至上下游公司的产品都会受影响。例如，美国对华为的制裁看似风波暂歇，但由于使用华为的海思芯片会被视为与受制裁实体交易，有被美国次级制裁的风险，因此仍对外贸企业产生了等同于出口管制的效果。

在中国方面，近半数企业曾在中国口岸因疑似涉及管制物项等问题被海关质疑、扣货、研判，甚至受到行政处罚或涉及刑事案件。当前，受访企业遇到的问题主要是海关质疑、扣货和研判，行政处罚相对较少，但一旦面临行政处罚，其严厉程度已经超出过往。前两年，海关多依据《海关行政处罚实施条例》等对企业进行处罚，罚款金额比照货物价值确定，[ 《海关行政处罚实施条例》第14条规定，违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物，进出口货物的收发货人向海关申报时不能提交许可证件的，进出口货物不予放行，处货物价值30%以下罚款。]数额相对较低。现阶段海关则援引《出口管制法》等对企业进行处罚，该法第四章对于违法企业多处以惩罚性罚款，金额可达违法经营额的五倍到十倍，处罚力度较重。

（三）企业走向刑事案件

一些企业为履行订单可能最终走向刑事案件。以中国的出口管制为例，由于部分出口管制政策出台时间较新，生产型企业、运输企业、报关企业等上下链条均对此类管制措施的认知较为模糊，一些企业可能选择铤而走险，最终面临刑事责任。2025年12月，深圳市中级人民法院已就涉及出口管制的首例走私案件进行宣判，主犯因走私锑锭被判处有期徒刑十二年，并处罚金人民币一百万元。

现阶段，企业多对出口管制感到困惑和焦虑，但仍有较强的合规意愿。但如无法得到及时指导，又面临过于高昂的合规成本，未来可能直接选择取消相关业务，导致行业陷入“劣币驱逐良币”的悖论当中。有意合规的企业因难以负担合规成本，选择关停相关业务，长期来看不利于经济发展；而选择铤而走险的企业反而留在市场中违规申报出口，对国家出口管制构成挑战。

企业对出口管制的认知非常有限，这也源自于我国两用物项的标准存在模糊性。目前商务部、海关总署的公告对于两用物项的划分主要采取范围描述+提供参考海关商品编号/CAS号的方式，其中的范围描述相对简略、模糊，所提供的海关商品编号仅具有参考性，难以与企业生产的成千上万种商品品名、税号、参数等做到明确对应，使得进出口企业对一货物是否属于两用物项出口管制的范围非常困惑。虽然商务部针对部分管制物项公布了指引，但很难解决实务中出现的新问题或疑难问题，且国家不断出台新政策，也同时带来很多新的困惑。

从域外经验来看，美国的出口管制法律体系已经发展了数十年时间，相对成熟、体系化，对于管制物项有详细的分类、描述、编码，从生产商到政府部门都非常熟悉这套体系。贸易战期间我国对美国、日本的制裁，已经显示出分国别的管制雏形，未来出口管制如常态化，则必然要求管制物项的分类、描述和对应编码进一步明确和细化。

（二）出口管制请示的答复周期

企业普遍反映针对出口管制疑难问题向有关部门请示存在答复不及时、时间过长或答复不确定的问题。

《两用物项出口管制条例》第十四条第三款规定，出口经营者无法确定出口货物是否属于两用物项的，可以向国务院商务主管部门提出咨询，国务院商务主管部门应当及时答复。但实践中商务部的答复周期较长，有时长达90天。

这种情况一是源于出口管制法仅将两用物项许可的权限赋予国务院商务主管部门，未下放到商务局等分支机构，商务部面向全国，咨询量很大，客观上需要一定时间处理。二是商务部面对新政策管制的商品产生客观认识也需要一定的时间，通常在半年以上。

（三）海关的执法尺度

企业普遍反映对是否纳入两用物项、是否启动质疑程序执法机关执法标准不统一。

《两用物项出口管制条例》赋予了海关提出货物是否属于两用物项的质疑权，但将最终解释权赋予了商务部。一方面，当一票出口货物被海关布控，海关往往难以就该物项是否属于两用物项给出明确的结论，企业转而咨询商务部，但商务部的答复周期往往长达一个月到三个月，这期间货物滞留费用巨大，这种情况在新的政策公告出台前后尤其常见。另一方面，实践中也存在商务部答复认为一货物不属于两用物项，但海关认为货物参数等实际上已落入管制物项范畴的情况，各部门对于合规要点的理解有所不同。

海关在出口管制方面的执法较为严格。一方面，海关作为“守国门”的国家行政执法机关，对于国家安全的把控非常严格，执法关员面对出口管制大多都抱有“宁紧勿松”的态度，使得企业面临着较大的管制压力。另一方面，海关的执法资源有限，由于出口管制清单不断更新，且实践中报海关总署“研判”的比例较高，使得企业的问询石沉大海，订单的不确定性增加。“研判”和“质疑”的流程又有所不同，“研判”往往没有书面文件，也不要求企业补充提交资料，没有固定的办结日期，因此给企业订单造成了很大的不确定性。

海关在出口管制方面的执法尺度有待统一。例如，针对同一货物，其他海关和深圳海关的执法结果存在差异。这种差异一是源于判断管制物项具有较强的专业性，需要对货物参数进行检测，不同检测机构、不同批次的检测报告可能存在不同。二是一些海关对一些主观恶性不大的企业选择柔性执法，但各关的沟通与衔接有待加强，企业对这种柔性执法也难以建立稳定的期待。

（四）罪罚适应性

企业普遍反映出口管制法行政处罚的规定过严，缺乏弹性，而实践中量罚偏离法律规定现象严重，法律规定合理性存在问题。

很多企业违反国家出口管制规定并非出于主观恶意，而是因为所经营商品的种类成千上万，对其中一种商品是否属于两用物项管制范围的认识非常有限，也未能得到及时、有效的指引。从现有案例来看，执法机关应当也已关注到这一现状，因此后期绝大多数案例都援引了《行政处罚法》第三十一条和第三十二条予以从轻、减轻处罚。这也引起了业界和学界对于《出口管制法》罪罚适应性的再思考。刑罚应与犯罪行为的社会危害性、犯罪人的主观恶性等相均衡，避免刑罚过重或过轻。当前《出口管制法》对于出口经营者的处罚是否与其罪责相适应，存在可探讨的空间。

（一）提供系统查询工具

企业普遍期望国家和政府能够为进出口企业提供方便、高效、低成本负担的系统查询工具，以便于企业能落实出口管制政策。当物项的分类、描述和对应编码触发相应风险，则给予企业风险提示或做出进一步处理。政府可考虑在已有的平台系统中，允许企业对出口管制物项进行查询，并给予一定的风险提示，避免平台的重复建设。

（二）加强出口管制培训力度

企业普遍期望政府和相关部门能加大投入在全社会普及观念，加强出口管制培训力度。很多企业知道法律法规，但是不知道如何运用于海外子公司管理、物流等实操方面，因此建议未来由政府建立统一、公开、及时的政策解读与预警信息平台，更新中国、美国、欧盟等国家的政策，供企业查询，及时推送给企业。

（三）引入受认可的第三方机构

企业普遍期望有更多的合资格第三方主体能为企业出口管制提供咨询、鉴别服务，且该等服务能获得政府认可，保护企业避免企业陷入违法境地。

有企业提到，美国法院和商务部建立了律所和咨询机构的推荐名单，因此建议中国政府也建立一份受认可的律所、咨询机构或检测机构清单，方便企业日常咨询。

在商务部和海关执法资源较为有限的情况下，可适当引入行业协会与专家资源，这也符合我国出口管制法律法规的规定。[ 《两用物项出口管制条例》第五条规定，国务院商务主管部门会同国家有关部门建立两用物项出口管制专家咨询机制，为两用物项出口管制工作提供咨询意见。专家应当维护国家安全和利益，客观、公正、科学、严谨地提供咨询意见，并对咨询中所知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息等依法负有保密义务。]行业协会或专家组针对两用物项的鉴定结论至少可以排除企业的主观故意，证明企业并非故意逃避监管，最终解释权仍在于商务部。

（四）推动柔性执法

企业普遍期望执法部门能对非主观故意的出口管制违法违规行为给予更多宽容。目前，部分海关关注到企业面对出口管制的“迷茫”，也已经在实践中采取柔性执法措施，但各海关之间的衔接协同还有待加强。深圳市政府可协助协调海关部门倾听企业需求，采取统一、柔性的执法措施。同时，推动将海关“研判”等纳入质疑的正式流程，提高“研判”的透明度和时效性。

（五）在国家层面有力反制

企业普遍期望能在国家层面为受到美国出口管制威胁或制裁的企业提供更多的保护，充分利用《反外国制裁法》等法律手段保护中国的企业，研究更多的行之有效反制手段。深圳市政府可针对订单因出口管制受影响的企业，在法律框架下给予一定的扶持和救济，及时对接相关企业，给予“一企一策”帮扶，保证企业生存。尤其是面对受美国制裁和出口管制企业，支持企业运用《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当适用办法》等，通过司法途径维护自身利益。