欧盟碳边境调节机制政策对苏州市钢铁行业影响分析及对策建议

全球气候变化正对生态系统、人类健康及社会经济发展产生深远影响。政府间气候变化专门委员会（IPCC, 2018）指出，若全球平均气温较工业化前水平上升超过1.5℃，极端天气事件频率和强度将显著增加，粮食安全、生物多样性及公共健康面临重大挑战。因此，实现全球净零排放、将升温幅度控制在1.5℃以内已成为国际迫切任务。

欧盟长期在全球气候治理中发挥引领作用。2005年，欧盟启动全球首个区域性碳排放交易体系（EU ETS），对高耗能行业设定排放上限并允许配额交易，形成统一碳价信号。2019年，《欧洲绿色协议》提出到2030年温室气体减排至少55%、2050年实现碳中和。为推动绿色经济转型，欧盟陆续颁布电池法案、包装法案、森林砍伐零容忍法规（EUDR）、关键原材料法案及碳边境调节机制（CBAM）等多项法规，将碳排放约束嵌入国际贸易和产品全生命周期管理中，标志其以制度优势重塑全球碳治理与竞争规则。

其中CBAM作为欧盟“Fit for 55”计划的重要组成部分，伴随着欧盟气候政策逐步发展而形成，2019年，《欧洲绿色协议》将CBAM明确为关键政策工具；2021年7月，欧盟委员会正式提出立法草案，初步覆盖钢铁、水泥、电力、铝和化肥等行业；2022年底，欧洲议会和理事会达成最终协议；2023年5月，《CBAM法规》正式颁布，并于当年10月进入过渡期。已于2026年进入最终实施阶段，并将于2027年正式出售CBAM证书。该机制要求进口商申报产品所含隐含碳排放，并购买与欧盟碳市场价格挂钩的CBAM证书，同时对出口国已缴纳的碳成本予以抵扣。由此可见，CBAM 是欧盟在长期气候治理实践中逐步酝酿、不断完善的制度安排。

图 1 CBAM发展时间线

资料来源：项目组自制

这一机制不仅推动欧盟碳定价规则外溢至跨境贸易，也可能深刻影响全球产业链低碳转型路径。研究显示，CBAM短期主要冲击钢铁和铝行业，若延伸至下游机械及运输设备领域，将对中国出口结构产生系统性影响 (Kardish, Duan, Tao, Li, & Hellmich, 2021)，但现有文献多集中于国家或行业层面，缺乏企业微观分析。

中国自2011年探索碳市场建设，目前形成全国碳排放权交易市场与自愿减排机制（CCER）并行体系，但在碳定价、核算方法及认证标准上仍与欧盟存在差距。苏州作为中国重要外贸城市，虽产业向电子信息、装备制造等新兴产业升级，但产业链仍高度依赖高碳基础材料，中小企业碳管理能力不足。在CBAM制度下，企业面临潜在合规成本和国际竞争压力。从企业微观层面评估苏州市重点行业碳风险、分析碳管理与供应链应对策略，对于丰富CBAM研究、指导地方政策及提升区域外贸产业链绿色韧性具有重要意义。

为分析CBAM对苏州市钢铁行业的影响，本文采用定性与定量相结合的方法。宏观层面，基于《欧盟议会和理事会第2023/956号条例》（Regulation (EU) 2023/956）及其经《第2025/2083号条例》（Regulation (EU) 2025/2083）修订后的规定梳理CBAM的运行机制、制度逻辑及实施路径，进行系统性解读。基于苏州市统计局数据，分析苏州市对外贸易格局，并结合《中华人民共和国进出口税则（2023）》对CBAM覆盖的货物进行分类，识别其在贸易结构中的分布，推测苏州受影响程度。

在企业层面，本文依托TCFD，对2023年苏州市“工业资产总计百强企业”中涉及CBAM重点商品的企业ESG报告进行调研评估。同时，通过企业访谈与实地走访，深入了解企业应对CBAM的具体策略与未来规划，为地方政府与企业在全球碳治理体系下提供实证参考与政策启示。

欧盟碳边境调节机制在制度设计上是欧盟碳排放交易体系（EU ETS）的延伸和补充，旨在应对各国由于气候政策实施力度差异导致的碳泄露问题。其适用范围在初期限定于六大高碳行业，即钢铁、水泥、铝、电力、化肥和氢能，且提出微小豁免范围，除电力、氢能外，进口商在一个日历年度内 累计进口的所有 CBAM 货物总重量不超过 50 吨，不需要履行 CBAM 的义务。CBAM所覆盖的行业普遍具有能耗高、排放强度大的特征，同时在欧盟进口结构中占据重要地位。欧盟已经明确表示，随着政策的逐步成熟，CBAM未来可能扩展至更多产品类别，包括化工制品、玻璃、造纸以及下游复杂制成品。这样的递进安排不仅降低了政策初期的不确定性风险，也为出口企业提供了适应与调整的空间。

在实施安排上，CBAM分为过渡期和全面实施两个阶段。2023年10月至2025年底为过渡期，在此阶段，欧盟进口商需要按季度申报相关商品生产过程中的碳排放数据，但尚不涉及缴费。2026年1月1日，CBAM结束过渡期，进入最终实施阶段。自该日起，进口商（经授权申报人）需就2026年进口的CBAM覆盖产品所含嵌入式碳排放承担购买并交回CBAM证书的履约义务。该义务自2026年起产生，但首次证书购买与交回以及相应的资金支付将在2027年完成。而2027年为CBAM正式实施后的首次履约年度。自2027年2月起，欧盟开始销售用于覆盖2026年度嵌入式排放的CBAM证书。进口商应在2027年9月30日前完成2026年度对应证书的购买与交回，并承担相应的资金支付义务。证书价格与欧盟ETS的碳价挂钩。由于碳价存在动态波动，出口企业在进入欧盟市场时也将承担不确定性风险，若碳价上涨，将直接推高出口成本，影响产品在欧盟市场的竞争力。

在碳排放核算方面，CBAM要求企业按照欧盟统一的方法学开展监测、报告与核查（MRV），涵盖直接排放与间接排放，并需经过独立第三方验证。如果企业无法提供合规的排放数据，欧盟将采用“默认值”进行计算，默认值通常基于欧盟高排放基准设定，可能高于实际排放水平，从而对缺乏核算能力的企业形成惩罚性效果。这一机制设计不仅提升了出口国企业的数据披露压力，也在事实上推动全球碳排放核算体系的趋同与标准化。

在成本核算上，CBAM证书的价格与EU ETS碳价保持联动，每周公布平均价格。进口商必须根据产品排放量购买并交付证书，以弥补境外产品与欧盟境内生产在碳成本上的差距。与此同时，CBAM设置了抵扣机制，如果出口国已建立碳市场或征收碳税，进口商可以抵扣相应额度，避免“双重碳定价”。这一机制既在一定程度上缓解了企业的负担，也对出口国产生了激励，促使其建立与欧盟相当的碳定价体系。

在运行机制上，CBAM流程大致包括进口商注册、数据申报、第三方核查、证书购买和合规检查等环节。欧盟当局将对申报情况进行审查，对虚报、瞒报或不合规行为实施处罚，包括经济罚款、暂停进口许可甚至限制市场准入。这意味着CBAM不仅是一项环境政策，更是贸易规则，其核心在于通过制度化的碳定价与数据透明，重新界定进入欧盟市场的条件。

图 2 CBAM运行机制

资料来源：项目组自制

从国际影响来看，CBAM对全球贸易格局和发展中国家产业转型具有深远意义。一方面，它提高了出口欧盟的高碳产品的进入成本，削弱了部分发展中国家依赖低成本优势的比较优势，可能导致全球产业链重组。另一方面，对于尚未建立成熟碳市场的国家而言，企业缺乏碳足迹核算能力，往往被迫接受高碳“默认值”，进一步推高出口成本。这种机制安排无形中成为一种倒逼力量，促使各国加快建立碳市场和完善碳核算体系，以便与欧盟接轨。与此同时，CBAM也推动全球碳市场的趋同，特别是通过抵扣机制引导第三国建立可对接的碳定价体系。

总体而言，CBAM不仅是欧盟应对气候变化的关键政策工具，更是其在全球范围内输出规则、重塑绿色贸易秩序的重要手段。它通过将碳定价嵌入国际贸易体系，迫使出口国企业提高减排与合规能力，同时也推动全球碳市场与贸易规则的深度融合。对于苏州这样的外向型制造业城市而言，理解CBAM的制度设计和运行机制，是分析其影响和制定应对策略的必要前提。

苏州市作为中国重要的制造业与外贸城市，具有典型的“工业型经济”特征。苏州市统计局披露的《苏州市统计年鉴2024》指出在2023年，全市生产总值达24,653.37亿元，在全国大中城市中位居前列，其中工业部门增加值高达10,552.17亿元，占比42.8%。这一比例远高于全国平均水平，显示出苏州经济高度依赖工业，尤其是制造业的发展。这样的结构在支撑苏州经济快速增长的同时，也意味着在全球碳减排背景下，苏州将面临更加直接和严峻的绿色转型压力。

图 3 2023年苏州全市生产总值比例图

资料来源：根据苏州市统计局 《苏州统计年鉴2024》绘制

表 1 分商品类章出口额（2023年）

资料来源：根据苏州市统计局 《苏州统计年鉴2024》绘制

各研究普遍表明，CBAM的实施在短期内将对钢铁行业产生显著的经济冲击（Tian 等, 2024；Wang 等, 2025；Wirdyansyah, 2025）。相关测算结果显示，若基于 2022 年和 2023 年中欧平均碳价差对 2030 年中国钢铁和铝业主要产品类别的 CBAM 征收成本进行评估，在不考虑欧盟免费配额的情况下，根据2023年EU ETS年度平均碳价推算，中国钢铁和铝行业需分别缴纳约 24.7 亿美元和 19 亿美元的碳关税（Wang 等, 2025）。江苏省钢铁产能位居全国第二，而苏州市作为江苏省经济和对外贸易最发达的城市，毫无疑问将在 CBAM 实施过程中面临尤为严峻的冲击。

此外，欧盟已明确表态，CBAM未来可能逐步扩展至下游复杂制成品。这意味着苏州不仅要应对原材料环节的碳成本压力，还可能在机电和高端装备出口中直接面临碳合规挑战。考虑到苏州出口产品中机电制造占比超过50%，一旦CBAM覆盖范围扩大，苏州的对欧贸易结构将遭遇更为直接的冲击。因此，从经济结构和外贸特征来看，苏州是典型的在CBAM框架下受影响较大的城市之一。

欧盟碳边境调节税对苏州市的影响主要表现为产业链传导效应显著。苏州的支柱产业主要集中在机电、电子信息和装备制造等领域，这些产品虽然未被直接纳入CBAM首批清单，但在生产过程中高度依赖钢铁、铝等高碳原材料。一旦上游企业因碳关税增加生产成本，这种压力将不可避免地传导至下游产业，最终削弱整个产业链的国际竞争力。尤其是当欧盟将CBAM扩展至复杂制成品时，苏州的优势出口产品将首当其冲，合规与减排压力将直接落在支柱产业之上。

本研究依据TCFD气候风险的建议及推荐的披露内容支持说明，对苏州市统计局公布的全市工业资产百强企业名单中的钢铁行业进行了气候应对能力评估。调研结果显示，当前苏州钢铁企业整体ESG信息披露水平仍有待提升，虽然部分企业发布了报告，但是多以定性描述为主，量化数据与可比性指标有待补充，难以满足国际市场对透明度和合规性的要求，其中也有少数企业通过发布环境产品声明（EPD）提升了披露质量，在声明中公开产品碳足迹数据，反映出企业对碳核算及国际规则的积极响应意识。

企业访谈结果显示，苏州钢铁企业在应对国际碳约束与绿色贸易壁垒过程中，主要面临以下几方面问题：

一是数据安全与合规压力增大。随着CBAM正式实施，出口企业需披露产品全生命周期碳排放数据。但目前国内企业往往依赖境外第三方完成核查，既增加了成本，也带来了商业机密外泄和数据安全风险，受国际认可的碳认证体系与核查机构数量仍有待提升。二是循环经济体系不完善。钢渣因标准限制难以实现高值化利用，电炉炼钢产品稳定性受限，短流程炼钢比例难以有效提升，因此资源利用效率与减排潜力均未充分释放。三是低碳技术转型受制于经济与技术瓶颈。氢冶金受制于绿氢成本高、储运困难，短期难以规模化；当前电炉炼钢技术成熟，却在高电价背景下缺乏经济竞争力，企业在减碳投资与盈利平衡间面临两难。四是绿电认证和投资积极性有待提升。企业加大绿色投资的积极性有待提升，尽管部分企业积极采购绿电，国际认可的绿电直连认证体系仍有待建立，相关减排效益难以被国外碳核算机制采信。五是外部政策环境趋严。除CBAM外，欧盟循环经济法案、绿色产品设计法规等也可能对再生材料比例、能效指标提出约束，形成新的隐性贸易壁垒。

在企业层面，首先要完善碳管理能力。企业需要主动建立符合国际标准的监测、报告与核查体系，逐步提升碳足迹数据透明度，以避免在国际市场谈判中处于被动。其次，要积极探索低碳技术路径。在短期内，应提高废钢利用比例，扩大电炉炼钢应用；在中长期，则应加大对氢冶金、直接还原铁等新兴工艺的研发和示范力度，以形成多元化的减排技术组合。第三，要优化能源结构。企业通过签订绿色电力购买协议（PPA）、参与绿电交易等方式，提升可再生能源使用比例。同时积极寻求获得国际认可的绿电认证，使其在欧盟碳核算中得到实际承认，从而增强减排投资的激励效果。最后，要提升ESG信息披露的质量，加强专业化管理，提供更系统的碳排放数据和转型路径信息，以满足欧盟市场对透明度的要求，并在国际竞争中树立绿色形象。

在政府层面，首先要加快标准体系建设。加快出台全国统一的废钢加工、分类和追溯标准，推动建立覆盖回收、检测、流通和使用环节的完整体系，以支撑短流程电炉炼钢的规模化发展。这不仅有助于提升钢铁产业的资源循环效率，也能显著降低碳排放强度。其次，要建立国际认可的绿电认证机制。推动建设国家级绿电证书登记平台，探索与欧盟的互认试点，降低出口企业在碳足迹核算上的合规成本。第三，加快国产碳数据库和MRV体系建设。当前不少企业依赖境外数据库，存在数据安全隐患和费用高昂的问题。需要加大财政支持力度，推动国产平台与国际数据库实现对接，同时提升数据核查和海关申报的能力，帮助企业提升碳管理水平。最后，持续强化跨部门协调与国际谈判。组建跨部委工作机制，统一对接欧盟相关规则，并在双边或多边层面开展谈判，争取在过渡期和抵扣机制等方面获得更有利的条件，为地方和企业争取适应时间。

本研究由2025年度西浦智库软科学项目(XIPUISSP202502)资助

*封面图片来自网络