一、转型背景与紧迫性
1. 政策刚性约束形成倒逼机制
2024年银发〔2024〕150号文明确“2027年6月底前实现融资平台市场化转型清零”，要求城投公司彻底剥离政府融资职能，建立“自主经营、自负盈亏”的市场化机制。2025年中央政治局会议进一步强调“有力有序有效推进地方融资平台出清”，标志着依赖政府信用背书的旧模式全面终结。政策窗口期的收紧（仅剩16个月），迫使城投公司从“被动等待”转向“主动破局”。
2. 债务与经营双重压力凸显
城投公司普遍面临“三弱一高”困境：经营性资产占比不足30%，依赖财政补贴（部分区县平台补贴占比超80%）；管理模式行政化，市场化人才占比低于15%；非经营性资产（如闲置办公楼）占比超60%，资产收益率不足3%；截至2025年，中西部地市城投平台平均债务率达180%，隐性债务化解进度滞后于预期，部分区域已出现流动性紧张。
二、转型核心方向：从“融资工具”到“价值创造者”
1. 定位重构：三类市场化主体的路径选择
公共资源服务商：聚焦基础设施运营与城市服务，通过专业化运营提升资产收益。如青岛经控集团承接古镇口海洋科创区运营，整合园区管理、会展服务、智慧安防等业务，年经营性收入达8.6亿元，较传统代建模式增收40%。
产业投资平台：以资本为纽带嵌入区域产业链，通过“基金投资+项目孵化”培育新兴产业。合肥产投集团聚焦新能源汽车赛道，以“领投+跟投”模式布局23个产业链项目，带动区域产业规模突破5000亿元，投资收益率年均超15%。
国有资本运营公司：整合区域低效资产进行价值再造，通过证券化、混改等方式提升流动性。浙江某城投公司将分散的公交站台广告位打包发行ABS，融资3.2亿元，综合成本较传统贷款降低2个百分点。
2. 业务升级：资产盘活与产业深耕双轮驱动
存量资产证券化：推动特许经营权、租赁收入等稳定现金流资产证券化。青岛经控集团将产业园租金收益与知识产权质押结合，发行全国首单“产业+金融”REITs，首期募集资金12亿元，年化收益达6.8%。
产业链垂直整合：围绕地方主导产业构建“投资-建设-运营”闭环。山东平度城资聚焦食品加工产业，配套建设冷链物流园、农产品检测中心，服务本地80家企业，产业服务收入占比从15%提升至70%。
三、典型案例与实践路径
1. 青岛经控集团：产投融合的“海洋样本”
转型策略：剥离政府代建业务，整合海洋科技、人工智能等新兴产业资产，设立20亿元海洋产业基金，投资深海探测、海洋生物医药等领域。
关键成效：2025年海洋经济相关收入占比达58%，带动区域新增高新技术企业32家，国有资产保值增值率达118%。
2. 嘉兴城投：混改驱动的“共享模式”
核心路径：引入社会资本参与智慧停车场、分布式光伏项目，成立混合所有制公司负责运营。其中，光伏项目覆盖12个行政村，年发电量1.2亿度，村集体年均增收超800万元。
创新点：建立“基础收益+超额分成”机制，社会资本持股51%但不参与重大决策，保障国有资本控制权。
3. 平度城资：区县平台的“特色路径”
实操方案：划转水务、广电等经营性资产，聚焦“农业+文旅”，开发乡村民宿集群与农耕体验园，2025年接待游客120万人次，带动农户户均增收1.5万元。
四、关键实施路径建议
1. 资产端：分类施策提升价值
对低效办公用房、旧厂房实施“功能转换”，改造为养老公寓、创客空间（参考厦门国贸“微更新”模式，改造后资产收益率从1.5%提升至8.3%）；
对公交、水务等准经营性资产，推行“特许经营+绩效管理”，建立与服务质量挂钩的调价机制。
2. 产业端：构建区域协同生态
推行“链长制”招商，针对本地产业链短板精准补链（如湖北联投聚焦芯片检测环节，并购2家专精特新企业）；
设立“母基金+直投”架构，80%资金投向成熟期项目保障现金流，20%布局种子期项目培育新增长极。
3. 机制端：厘清政企边界与考核体系
制定政府购买服务负面清单，明确城投公司不得承接无收益的纯公益性项目；
建立“经营性收入占比（≥60%）、产业投资带动额、就业贡献率”为核心的考核体系，取消融资规模等行政指标。
五、风险防范与未来展望
1. 债务化解的平稳过渡
优先通过“展期+降息+债转股”组合处置非标债务，参考“遵义道桥模式”（215亿元债务重组期限延长至20年），避免“断崖式”去杠杆引发流动性危机。
2. 新质生产力布局方向
结合“十五五”规划，切入低空经济（如建设无人机测试场）、数字经济（参与城市数据要素交易）、绿色经济（固废资源化利用）等赛道，培育第二增长曲线。
3. 长效监管与容错机制
引入第三方机构开展穿透式审计，重点监控“明股实债”“变相融资”等行为；建立转型容错清单，对探索性业务失误予以免责，鼓励大胆创新。
结语
城投转型不是简单的“去政府化”，而是通过市场化机制重构“政府引导、企业运作、社会参与”的新型发展模式。十五五期间，需以“资产盘活为基、产业深耕为魂、资本闭环为轴”，推动城投公司从“土地财政的载体”转型为“区域发展的引擎”。各地应立足资源禀赋——经济强市可复制“合肥产投”的资本运作经验，区县平台宜借鉴“平度城资”的特色产业路径，在差异化转型中实现高质量发展。
作者：曹雷（乡村振兴战略研究院副院长）
时间：2026年2月
数据来源：财政部、国家发改委公开政策文件；青岛经控集团、嘉兴城投等企业年报；远东资信《2025年城投转型白皮书》；Wind数据库及地方国资委公开数据。
