2026年，作为“十五五”规划前的关键蓄力之年，国家财政金融政策正经历深度重塑。随着中央12万亿化债方案的落地、PPP新机制的持续深化以及超长期特别国债的常态化发行，政府投融资的逻辑已发生根本性转变：从“规模扩张”转向“质量与合规并重”，从“土地财政”转向“产业与股权财政”。
对于地方政府、城投平台及参与基建的企事业单位而言，如何理解二十届三中、四中全会释放的改革信号？如何在巨大的化债压力下谋划新项目而不触犯隐性债务红线？如何精准拿到2026年专项债、超长期特别国债的资金？本文将结合最新法规与审计案例，为您梳理核心要点。
一、 宏观定调：12万亿化债背景下的新逻辑
核心法规： 2026年中央经济工作会议精神、财政部最新债务报告、审计署工作报告
中央12万亿化债的影响：
政策解读：2026年是“一揽子化债方案”深入推进的关键年。中央通过债务置换、展期降息等方式化解存量风险。
关注要点：企事业单位需注意，化债并非“躺平”，而是为了“轻装上阵”。未来新增融资将与政府信用严格切割，项目的现金流自平衡能力成为融资审批的“一票否决”项。
二十届三中、四中全会改革定调：
会议强调财政体制改革，未来将建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系。这意味着地方政府的财政自主权与自我负责制将同步加强。
关注要点：项目谋划不能再“等靠要”，必须优先考虑是否符合国家重大战略（如粮食安全、能源安全、产业链安全）。
审计署警示案例：
最新风向：审计重点已从单纯关注“负债率”转向关注“资金使用绩效”和“拖欠企业账款”。
案例借鉴：部分地区通过“借用管还”搞变相举债、违规设立基金等行为仍是2026年审计的红线。
二、 红线与底线：防范隐性债务的操作手册
核心法规： 财政部历次隐性债务通报、国办函〔2025〕84号文
在增量政策背景下，地方政府和国企必须学会“戴着镣铐跳舞”。
隐性债务的“新变种”：
财政部近期通报案例显示，违规行为包括：借医院、学校等公益性资产抵押融资；通过国企垫资建设，最终由财政拨款回购。
关注要点：不得承诺回购社会资本方的投资本金，不得承诺最低收益。这是PPP及各类社会资本合作中最容易被认定为隐性债务的高危行为。
财政补贴的合规路径：
如果需要财政资金支持项目运营，应遵循“先有预算、后有支出”原则。
操作要点：将补贴纳入中长期财政规划，并在合同中明确补贴是用于“运营绩效”而非“投资回报兜底”。例如，在特许经营项目中，补贴只能用于弥补使用者付费的不足，且需设置绩效挂钩机制。
三、 抢抓机遇：三大资金申报实操（专项债+超长期国债+中央预算内）
核心法规： 国办发〔2024〕52号文
专项债（国办发〔2024〕52号文深度解读）：
投向扩大：明确支持新基建、云计算、算力中心等新兴领域。
资本金用途放宽：允许专项债作资本金的项目范围扩大，且各省可使用额度比例有望提升。
审核权下放：部分省份试点“自审自发”，效率提升但监管加码。
新变化：
2026年谋划策略：项目必须“收益平衡”且“实物工作量”明确。单纯的土地储备项目已难获批，必须捆绑产业收益。
超长期特别国债：
重点领域：聚焦“国家重大战略”和“重点领域安全能力建设”（两重建设）。包括：科技自立自强、粮食能源安全、城乡融合发展等。
与专项债的区别：国债资金主要用于中央事权项目或跨区域重大工程，资金跟着项目走，要求项目已纳入国家级规划。
审核要点：必须具备标志性和战略性，普通的市政道路不在支持范围内。
中央预算内投资：
结合策略：可采用“中央预算内投资+专项债”组合拳。例如，用中央资金解决征地拆迁，用专项债进行工程建设；或“中央预算内投资+PPP”，作为项目的资本金注入，撬动社会资本。
四、 模式创新：PPP新机制与特许经营
核心法规： 1013号文、国办函〔2025〕84号文
央国企与民企合作：
新机制强调“民营企业优先”。央企参与特许经营项目，原则上应通过公开竞争方式，且不得在项目公司中控股（特定领域除外）。
操作要点：国企可通过投资参股、提供施工总包、后期运营外包等方式与民企形成联合体。
存量PPP项目处理（84号文）：
对于已建未运、在建停摆的存量PPP项目，84号文提出了分类处置方案。
关注要点：不能简单“一退了之”，需通过协商谈判、合同变更、资产重组等方式解决。对于合规项目，银行仍需提供合理融资支持，防止“半拉子”工程。
五、 存量盘活：从土地到资产的全面激活
存量资产盘活：
TOT模式：核心在于评估价值的公允性和运营期限的合理性，避免造成国有资产流失。
行政事业单位资产：如闲置办公楼、培训中心，可通过公开招租、统一运营或划转至国企平台进行盘活。
1013号文新规：采用PPP模式盘活存量，必须通过公开竞争方式，并重点考核社会资本方的运营能力。
存量土地盘活（重点）：
工业上楼：需关注当地产业导向，容积率提升后需补缴地价的计算方式。
保障性租赁住房：利用工业用地建设保租房，必须符合“工业改保”政策，确保土地性质变更程序合法，且不得变相搞商品房开发。
零星地块：探索与周边地块“统一规划、统一改造、统一运营”的联动模式。
六、 新增长极：城市更新与产业投资
城市更新：
2026年城市更新不再是“大拆大建”，而是“绣花功夫”。
投融资模式：推广“政府引导、市场运作、公众参与”模式。对于老旧厂区改造，可采用“轻资产运营”模式，即政府或平台持有重资产（土地房产），专业运营商租赁运营，减轻前期投入压力。
重大产业投资：
股权类投资：国企参与产业投资，必须严格遵守尽职调查、风险评估和合规决策流程。
全流程解决方案：从单纯的“给地、给钱”转向“产业规划+资本招商+资源导入”。通过设立产业基金，以“投行思维”引进链主企业，再配套专项债建设基础设施，实现产城融合。
七、 主体转型：150号文背景下的平台公司蝶变
核心法规： 150号文及相关退平台流程
退出平台（退名单）：
城市综合运营服务商：聚焦供水、供热、物业、环卫，获得稳定经营性现金流。
产业投资商：通过股权直投或基金运作，布局战略性新兴产业。
数字运营商：参与智慧城市、数据资产运营，探索数据要素变现。
核心要求是实现“自主经营、自负盈亏”。退出前需妥善处理存量债务（金融债权），并得到主要债权人的同意。
转型方向：
产业基金运作：
利用产业基金撬动社会资本，是平台公司转型的关键工具。
关注要点：募投管退的全流程合规，特别是政府出资让利、返投比例设置、容错机制的设计，既要吸引资本，又要防止国有资产流失。
结 语
2026年，是挑战与机遇并存的一年。12万亿化债为地方腾出了政策空间，而高质量发展则对项目谋划提出了更高要求。无论是地方政府、城投平台还是建筑央企，都必须深刻理解：合规是底线，现金流是生命线，产业导入是增长线。
只有精准把握国家财政金融政策的深层逻辑，严守隐性债务红线，灵活运用专项债、国债、特许经营等多元化工具，才能在2026年的投融资变局中行稳致远。（关注我们，获取更多政策解读与实操案例）
