激励投资于人的税收制度与政策优化——基于人口发展趋势视角

税收作为国家宏观调控的重要工具，是推动经济社会可持续发展的重要保障。良好的税收制度与政策能够通过优化资源配置、调节收入分配、稳定宏观经济运行，为高质量发展筑牢制度根基。人口发展状况作为影响经济社会发展的重要因素之一，其变化趋势会通过改变劳动力供给、重塑消费模式以及影响家庭经济决策等，对税收制度与政策产生重要影响（Maestas 等，2023）。作为具有“未富先老”典型特征的发展中大国，我国65岁以上人口占比已从1990年的5.6%增长至2024年的15.6%，0～14岁人口占比则从1990年的27.7%下降至2024年的15.8%。人口数量与结构的变化将持续缩小我国适龄劳动力人口规模，不仅会增加政府养老支出的负担，也会影响社会财富的创造，对税收治理体系和治理能力的优化提出新的要求。

为了加快构建新发展格局，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出坚持“投资于物和投资于人紧密结合”的战略方针。以此为指引，优化有助于实现激励投资于人的税收制度与政策，不仅能够应对人口数量和结构变化的压力，还能够适应人口红利向人才红利的转型，促进人力资源有效转化为持续增值的人力资本，对于我国实现人口与经济社会的协调发展、提升国家长期发展动能和人民生活福祉具有现实意义。

现有文献更多是围绕人口少子化和老龄化进行税收政策应对性研究。在少子化方面，张念明 等（2024）建议在专项附加扣除中考虑家庭结构与子女教育阶段的差异以减轻家庭的生育成本，解垩 等（2025）强调鼓励生育的税收政策需从增强直接税普惠性与公平性以及扩大育儿商品间接税减免两个层面协同推进。在老龄化方面，温来成 等（2021）关注第三支柱养老保险的税收激励，王晓洁 等（2021）提出构建与发展养老服务相适配的税收政策体系。目前，涉及投资于人的研究主要集中从人力资本的增值角度介绍投资于人的内涵核心（李海辰 等，2025）以及从政府收支角度探讨投资于人的财税政策体系构建（白彦锋 等，2025），适应高质量发展需要的投资于人税收制度与政策相关研究尚显不足，需要深入探讨。

改革开放以来，在支撑我国经济持续高速增长的众多因素中，巨大的人口基数、稳定的人口增量与充沛的劳动年龄人口被视为重要的人口红利引擎。目前，我国人口发展趋势呈现出新的变化，具体表现为以下几个方面。

（一）人口规模步入负增长

我国人口规模2021年达到峰值，随后进入历史性负增长的阶段。出生人口减少成为人口负增长的主要驱动因素，并且呈阶段性下降趋势。如图1（略）所示，1990年至2024年期间全国人口出生率与自然增长率呈现波动下行态势：人口出生率由1990年的21.06‰波动下降，2024年已降至6.77‰；同时，人口自然增长率亦随之呈现类似的下行轨迹，且在2022年后出现负增长，2024年自然增长率已降至-0.99‰。

（二）人口结构凸显老龄化

虽然我国人口总数从1990年的11.43亿人增长至2024年的14.08亿人，但是如图2（略）所示，65岁及以上老年人口数量从1990年的6 368万人上升至2024年的22 023万人，其占总人口的比例也呈现持续上升态势，从5.6%升至15.6%。老龄化水平的不断提高对劳动人口数量也产生了负面影响，如图3（略）所示，我国劳动人口自2019年达到峰值81 104万人后，呈现下降趋势，至2023年已减少至77 216万人。

（三）人口素质逐步提升

随着公共卫生服务能力全面提高，我国居民身体素质与健康情况出现了巨大转变，人均预期寿命已经从新中国成立初期的35岁提升到2024年的79岁。与此同时，随着新型文化教育制度逐步建立，基础教育各学段的普及程度已经达到甚至超过经济合作与发展组织（OECD）中高收入国家的平均水平，劳动年龄人口平均受教育年限由1982年的8年提高到2023年的11.05年。同时，通过观察1996—2024年全国文盲半文盲人口占15岁及以上人口比例的变化趋势可以看出，全国文盲程度显著降低，1990年文盲半文盲人口占比为17.82%，至2024年已迅速降至3.09%。而且高等教育进入普及化阶段。在全国就业人员受教育程度构成中，大学本科及研究生的占比均呈上升态势。人口素质的变化趋势表明，我国正处于人口红利转向人才红利发展的关键时期，在一定程度上有助于缓解人口规模下降和人口结构老龄化的不利影响。

从马克思主义政治经济学、人力资本理论到以人民为中心的发展思想，激励投资于人的税收制度与政策拥有深厚而多维的理论根基。其核心机制在于，政府通过税收制度与政策改变人力资本投资与物质资本投资的预期收益，从而引导个体、家庭、企业及社会资源配置于人的全面发展领域，最终实现全周期人口高质量发展。

首先，税收制度与政策通过降低生育养育成本，引导家庭生育，稳固投资于人的生命周期起点。马克思主义政治经济学强调，劳动力的再生产是社会总资本再生产的关键环节（乔晓楠 等，2022）。投资于人在其逻辑起点上体现为通过社会关系的再生产，保障并提升未来劳动力的数量与初始质量。具体而言，生育孩子的数量在一定程度上取决于家庭养育孩子的成本与效用，当边际效用高于边际成本时，家庭才会选择生育（Leibenstein，1957）。支持家庭早期人力资本投资的公共经济政策，应该通过给予家庭生育补贴或降低家庭税收负担，在提升家庭生育需求的同时，为社会提供可持续的劳动力。由于家庭的生育选择会增加相应的生育、养育与教育支出，税收制度与政策应该充分考虑相关成本因素对于纳税人给付能力的不利影响，通过专项附加扣除的税收调节实现成本分担与量能课税。这可以回应以人民为中心的发展思想对家庭福祉的关注，有助于营造生育友好型社会，增强社会的生育意愿与养育能力，减缓出生率持续下降趋势，在保障公民自身的生育权的同时，也为社会发展储备更多的劳动力。

其次，税收制度与政策通过维护养老保障体系，引导养老产业投资，夯实投资于人的后端福祉保障。税收政策通过保障个体生命后期的经济韧性与健康水平，能够实现中老年群体生活质量与社会参与能力的持续改善。一方面，老年人的收入保障主要来自前期的劳动所得、家庭储蓄与社会保障，合理的税收激励能够形成激励相容的养老资产积累机制（朱小玉 等，2022），引导个体与家庭增强生命周期内的财务规划能力，提升老年阶段的经济安全和消费潜力。另一方面，社会化养老服务具有一定的外部正效应，不仅能够惠及老人个体，还能够有效减轻家庭照护负担，促进社会稳定（何代欣 等，2022）。面对人口老龄化过程中不断增长的健康服务需求，要满足人民对晚年美好生活的殷切期望，税收政策可通过税负优化与供给引导，在家庭赡养、政府保障的基础上，推动社会资源向养老健康领域有序流动，形成适应于老龄化人口结构的社会产业布局，推动服务老年群体产业体系的优化和经济效益的提升。

最后，税收制度与政策通过激励教育培训投入，聚焦人才红利建设，助力投资于人贯穿人的全面发展过程。这体现了人力资本理论的核心主张与马克思主义关于人的全面发展的理念，即对教育的投入本质上是生产性投资，能够显著提升劳动生产率并带来长期的经济回报（Schultz，1961）。在人才红利形成方面，税收激励不仅能够直接降低劳动者的教育成本，而且通过教育传递的能力信号，使能力较强者在劳动力市场中更易被识别和选择（Arrow，1973），获得更高的投资回报，从而有效激励个人、家庭和企业增加教育培训投入，激发知识创造与技能提升的内生动力，提高全社会的整体人力资本水平。在人才红利释放方面，通过税收优惠政策降低企业的引才育才成本，实现人才在区域和产业间的自由流动，在实现个人价值的同时，可将蕴藏于个体自身的知识、技能与创造力转化为国家高质量发展的核心力量。

改革开放以来，由于我国长期实行以投资拉动为主的增长方式，在经济政策领域存在一定的“重物轻人”倾向。人力资本作为最基本的核心生产要素，其积累的数量与质量能够显著提高物质资本的使用效率，从而实现高质量发展的“协同效应”。近年来，以个人所得税改革为代表的一系列政策优化在保障“人的发展”方面正在发挥着积极作用，但是在劳动力数量红利逐步消退、人口存量日益老年化的背景下，现有税收制度与政策在促进“新人”的生育、提升“老人”的生活福祉、驱动“能人”的素质升级与自由流动等方面仍面临挑战。

（一）税收制度与政策在促进“新人”生育方面有待优化

首先，个人所得税专项附加扣除政策对于生育家庭的激励存在不足。目前，生育支持主要依靠3岁以下婴幼儿照护、子女教育等专项附加扣除政策，给予3岁以下婴幼儿、接受全日制学历教育的子女每月2 000元的扣除额度。然而，该政策仍存在一定的改进空间。其一，扣除收益分化。由于现行个人所得税采取超额累进税率模式，同等扣除额度下适用更高边际税率时，所产生的税额降低影响会更加明显，与此同时，适用较低边际税率的纳税人对于专项附加扣除收益的获得感会偏弱，一定程度上影响到该政策对不同收入群体的生育支持效果。其二，扣除标准固化。定额扣除未能充分考虑子女养育不同阶段的成本变化、多子女家庭以及残疾儿童等特殊群体的养育支出负担，导致固定的专项附加扣除额度与现实的养育成本之间出现脱节，从而削弱了该政策对生育家庭的成本弥补效果。

其次，增值税征收范围与税率设计未体现对生育家庭婴幼儿过高养育必要支出的考虑。《中华人民共和国增值税法》相对于之前的《中华人民共和国增值税暂行条例》，取消了对避孕药品和用具的免税待遇，顺应了新形势下人口发展基本趋势的变化，体现出税收制度适应生育政策的调整，但是并未同步启动降低生育成本中婴幼儿养育必要商品的税率优化，婴幼儿养育成本依旧偏高。虽然从2025年1月1日起，依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《育儿补贴制度实施方案》，国家对符合法律法规规定的3周岁以下婴幼儿发放每年3 600元的补贴，但是月均300元的补贴与婴幼儿养育支出相比还是“杯水车薪”，税收应从降低实际购买负担的角度同向发力。

最后，捐赠税收制度不利于社会资本积极参与婴幼儿托育行业的建设。目前，现行税制对于婴幼儿托育行业的支持主要在于对托儿所、幼儿园免征增值税以及对为社区提供托育服务的机构给予减按90%计入应纳税所得额的企业所得税优惠。鉴于目前老龄化与少子化的人口发展现状，相对于养老机构而言，婴幼儿托育行业正面临着前所未有的生存危机，在人口结构变化的趋势下举步维艰，需要政府资金的扶持与社会资本的参与。现有的企业所得税按照不超过年度利润总额12%为限和个人所得税按照不超过应纳税所得额30%为限进行捐赠扣除的规定，对于社会资本捐赠婴幼儿托育行业激励有限。

（二）税收制度与政策在提升“老人”生活福祉方面有待深化

首先，养老保险税收政策设计存在失衡。目前，我国“三支柱”养老保险体系中，相对于基本养老保险实行的全阶段免税待遇，作为补充养老保险的第二支柱（如企业年金）和个人储蓄型养老保险的第三支柱（如个人养老金）的税收政策存在以下问题。一是税收政策对于企业实施企业年金等第二支柱养老金的引导性存在冲突。《企业年金办法》规定，企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%，而现行税收政策规定仅有不超过工资总额5%的部分才可以在税前作为费用扣除，这种政策上的差异会导致企业缺乏提高缴费比例的动力。二是税收政策对于劳动者积极参与第三支柱养老金的激励性存在不足。目前，2022年11月实施的个人养老金政策的缴费额度虽然提高到每年12 000元，领取环节将适用税率降低为3%，但是整体上仍然呈现出“怠懒性”特征（郑秉文 等，2025）。一方面，个人养老金享受税收优惠的缴存限额标准基本沿用了2018年个人税收递延型商业养老保险的标准，最高扣除限额没有发生任何变化，实际缴存人数低于养老金开户人数；另一方面，个人在缴存养老金后，由于养老金金融产品的普遍收益表现不佳，金融机构开发养老金金融产品的能力受到广泛质疑，个人养老金缴存后用于实际投资资金并不多，削弱了未来养老的保障能力。

其次，个人所得税专项附加扣除政策存在不足。目前，子女能够享受赡养老人专项附加扣除政策的条件是，被赡养人是年满60岁的父母，以及子女均已去世的年满60岁的祖父母、外祖父母。随着我国老龄化水平的提高以及人均预期寿命的延长，目前的个人所得税专项附加扣除政策未考虑家庭赡养负担的长期性与复杂性。一方面，由于健康意识与医疗水平的不断提高，被赡养老人的预期寿命也会持续提升，但是这也意味着子女的赡养支出在被赡养人的不同年龄段是存在差异的，越高龄的老人需要子女承担更多的赡养支出，对家庭的经济压力也就越大，目前不区分年龄差异所实施的统一化老人赡养专项附加扣除标准显得过于简单；另一方面，高龄的被赡养者最大的经济压力来自大病支出，需要家庭力量的介入，而现有的大病医疗专项附加扣除的适用范围仅包括本人、配偶及未成年子女，未覆盖所赡养的老人，极大地影响家庭风险承受能力。

最后，老年人再就业与银发经济的税收政策存在缺位。伴随着劳动年龄人口规模的下降以及人口健康水平的上升，老年人再就业的可能性也在提升。目前的税收政策规定，退休人员再任职取得的收入，在减除基本减除费用后，按“工资、薪金所得”应税项目缴纳个人所得税。上述规定在劳动人口红利存在时没有问题，但是在未来劳动人口出现不足需要鼓励退休人员继续参与社会工作的预期下，就需要加以完善。同时，随着我国人口老龄化程度的不断加深，银发经济规模将持续扩大，在增进老年人福祉的同时，也成为未来推动内需增长的重要引擎，但目前还缺乏针对银发经济的税收政策。例如，对营利性养老机构缺乏类似非营利养老机构或为社区提供养老服务的机构给予的减免税待遇，尤其是针对营利性养老机构为了提升养老服务质量进行的设施适老化改造、康复设备购置等特殊投资缺乏激励性的税收政策。同时，在企业研发、生产老年专用产品方面也缺少适应性的鼓励。

（三）税收制度与政策在驱动“能人”素质提升与自由流动方面有待强化

一方面，促进人才素质提升的税收政策范围有待突破。随着我国高等教育的普及，学历教育水平得以不断提高，个人的素质提升会在就业后更多通过职业资格与技术培训等方式实现，但是目前税收激励的受益范围主要覆盖学历教育阶段以及我国境内学历（学位）继续教育范畴，并未完全体现这种变化。就个人与家庭而言，按照现行个人所得税专项附加扣除的规定，纳税人接受技能人员或专业技术人员职业资格继续教育，在取得相关证书的当年，可以进行3 600元定额扣除。但是，因为该项专项附加扣除属于年度总额度，如果纳税人在一个纳税年度内取得多份职业资格继续教育证书，并不能带来扣除额度的相应提高，不利于劳动者通过参与职业资格继续教育提升执业能力和增强市场竞争能力的积极性。就企业而言，尽管自2018年1月1日起，计算企业所得税时职工教育经费的税前扣除比例从工资总额的2.5%提高到8%，超过8%的部分还可以在以后纳税年度结转扣除；但是，相对于设备等物质资本投入进行的全额费用扣除的税收政策，例如企业在2027年12月31日前新购置的单位价值不超过500万元的设备、器具，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除，用于员工技能培训与知识更新的职工教育经费支出的税收政策显得比较严格。尤其考虑到人力资本投资后员工可能出现的流动性，企业明显缺乏进行大规模专业人才培养的动力。同时，现行增值税制度针对教育服务的免税待遇，主要在学历教育服务方面，并且要求受教育者要经过国家教育考试或者国家规定的其他入学方式，对于非学历教育、职业资格教育以及在线教育等的支持政策还不够明确，在一定程度上限制了多元化职业能力提升渠道的供给，难以满足社会发展对于劳动者高质量、多样化技能的需求。

另一方面，促进人才自由流动的税收政策管理有待规范。目前，针对高素质人才的税收优惠政策内容繁杂，既有根据特定群体股权激励、技术转让等不同收入形式的税收优惠，也有海南自由贸易港等在内关于高端人才引进的特定区域税收优惠。在上述国家规定的税收优惠政策之外，在实际工作中还隐含着地方政府在招商引资的过程中，仍然存在违规出台的针对特殊群体按照缴纳税款地方留存部分全额或按比例返还等政策。对于上述政策需加以严格管理，既应根据市场需求与国家战略及时调整现有税收优惠政策，引导人才向国家治理需要的行业、区域流动，更应该取消不规范的税收优惠，避免人才的无序流动与错配进而损害人力资本的配置效率。

（一）降低“新人”的生育养育教育成本

为扭转人口负增长趋势，税收制度与政策需进行多维度的精准干预，通过降低家庭在新生人口养育阶段的成本压力，缓解育龄群体的后顾之忧，为塑造生育友好型社会提供坚实的制度支撑。

首先，优化个人所得税政策。法国个人所得税将家庭年应纳税所得额除以家庭计税份数（主要依据婚姻状况、子女数量与成年情况、伤残或退伍军人特殊身份等多种因素划分）得到家庭商数，通过家庭商数所对应的税率计算年应纳税额，再乘以家庭计税份数，产生家庭年应纳税额。很明显，由于未成年子女人数会增加家庭计税份数，因此该方法让多子女的家庭有可能适用更低级次税率，从而有效降低多子女家庭的税收负担（漆亮亮 等，2022）。美国则为有13岁以下儿童的家庭提供实际抚养费用20%～35%的联邦个人所得税税收抵免额度。借鉴上述做法，建议我国个人所得税专项附加扣除政策可以在考虑家庭抚养成本的情况下，进行以下优化。一是优化扣除结构，实施差异化的扣除标准。将现有每个子女定额扣除的方式，调整为根据子女数量实行阶梯式提升的扣除标准，例如对第二个、第三个及更多子女分别适用更高额度，缓解多子女家庭的边际养育压力。同时，细化专项附加扣除的阶段划分与内容界定，建议增设覆盖孕检与分娩等支出的孕期专项附加扣除，并将现行“3岁以下婴幼儿照护”专项附加扣除与“子女教育”专项附加扣除依据学前教育、义务教育、高中及高等教育等不同阶段的成本差异，设定阶梯式扣除额度。二是关怀特殊家庭，强化对弱势群体的政策倾斜。建议针对养育残疾子女的家庭，依据子女残疾等级设计额外扣除项目或更高扣除标准，体现税收制度与政策的人文关怀。三是探索通过财政补贴的方式，降低纳税人因收入过低无法享受专项附加扣除的不利影响。当有孩家庭特别是多孩家庭的家庭应税所得低于一定标准时，政府可根据其子女数量与收入水平计算并发放相应补贴，使其难以获得的税收减免转化为真实的可支配收入，实现对低收入家庭的精准纾困。

其次，调整增值税税率结构。借鉴英国对儿童用品（例如婴幼儿服装等）实行增值税零税率的做法，降低婴幼儿养育必要商品的适用税率。建议将婴幼儿奶粉、纸尿裤、安全座椅与童装等必需品的增值税税率降至低档税率水平或予以免征，在此基础上通过审慎评估并逐步扩大覆盖范围，使其惠及更多婴幼儿生活与教育相关的商品。

最后，完善捐赠税收制度。价优质高的婴幼儿托育服务能够极大地缓解生育家庭的照护成本。鉴于目前婴幼儿托育机构的经营困境，需要通过捐赠税收制度激励市场与社会力量增加优质婴幼儿托育服务的供给。对于企业和个人通过规范的方式捐赠给婴幼儿托育服务机构的支出，建议在一定年限内突破现有企业所得税和个人所得税的限额扣除限制，适当提高扣除限额的适用比例，以提升企业和个人参与婴幼儿托育服务捐赠的积极性。

（二）强化“老人”的养老保障能力与人力资源开发

面对日益老化的人口结构，税收制度与政策的重点应从单一的养老保障兜底，转向引导补充养老保障能力、缓解家庭抚养压力、激发老年人力资源与银发经济活力。

首先，完善养老保障税收支持体系，健全多支柱养老保险体系。一是税收政策激励企业实施企业年金等第二支柱养老金。现阶段需要着力解决企业缴费部分8%的政策设定上限与5%的企业所得税税前扣除上限不匹配的问题。基于相关政策取向应该保持一致性的态度，建议企业所得税政策将补充养老保险税前扣除比例也提高到8%，将企业年金缴费比例的选择权交给企业进行自主决策，减少企业因为缴费比例高于企业所得税税前扣除标准而无法扣除的成本顾虑。二是税收政策激励劳动者积极参与第三支柱养老金。在个人养老金的缴费环节，依据实际收入动态调整个人养老金税前扣除的缴费上限；在投资环节，鉴于个人养老金所投资的金融产品应该具备风险更小、收益更稳的特征，可以参考《财政部 税务总局关于延续实施支持农村金融发展企业所得税政策的公告》（财政部 税务总局公告2023年第55号），在一定年限内，对金融机构来自养老金金融产品所取得的收入，在计算企业所得税应纳税所得额时按90%计入收入总额，从而引导金融机构开发更多优质的养老金金融产品，吸引劳动者提高缴费意愿、进行养老储备，全面提升补充养老保障水平和整体风险抵御能力。

其次，优化个人所得税专项附加扣除政策，减轻赡养者经济负担。参考日本“扶养扣除”中对70岁以上老人提高额度、美国允许扣除赡养老人产生的特定医疗费用等做法，构建更精细化的家庭养老税收支持体系。一是调整目前固定额度的扣除方式，依据被赡养老人年龄状况及实际支出情况确立多层次扣除标准。例如，对70岁及以上老人，相应提高扣除额度，使税收减免更好匹配实际照护需求。二是扩大大病医疗专项附加扣除适用范围。允许子女将其赡养老人所发生的符合条件的大额医疗支出纳入自身扣除范围，增强家庭医疗风险抵御能力。

最后，推动老年群体人力资源开发，促进银发经济持续健康发展。一方面，鼓励老年群体参与劳动就业。对于劳动者在办理退休手续后继续再就业取得的劳动收入，建议不再按照“工资、薪金所得”而是按照“劳务报酬所得”计入综合所得，虽然两者在年度汇算时都采取同样的超额累进税率，也可以享受每年60 000元费用扣除的待遇，但是按照现行个人所得税年度汇算的要求，相对于工资薪金全额计入年度应税收入总额，劳务报酬可以在扣除20%的费用后再计入年度应税收入总额，从而降低老年人通过再就业参与社会劳动的实际税负，体现国家对老年人再就业的照顾。而针对老年人自主创业并从事个体经营活动和企业招用退休人员的行为，可以参考《财政部 税务总局 人力资源社会保障部 农业农村部关于进一步支持重点群体创业就业有关税收政策的公告》（财政部 税务总局 人力资源社会保障部 农业农村部公告2023年第15号），在一定年限内给予定额税款减免待遇。另一方面，激发银发经济潜在活力。建议缩小营利性与非营利性养老机构之间的税收待遇差距，对于符合条件的营利性养老机构，考虑到其投资周期和回报周期较长的特点，对其取得的经营所得建议实行企业所得税“三免三减半”，对于设施适老化改造、康复设备购置通过加计扣除的方式鼓励进行养老设施的更新，并给予其与非营利老年服务机构自用的房产、土地、车船同样免征房产税、城镇土地使用税、车船税的政策。对被认定为老年人专用产品的用品，降低增值税适用税率，并对其研发成本实行加计扣除政策，以降低该类产品的生产成本，在促进银发经济发展的同时，也能够通过提供更加优质的养老服务和产品，提升老年群体的消费意愿和生活质量。

（三）赋能“能人”人才红利凝聚与释放

在人口红利向人才红利转型的关键时期，税收制度与政策应着力发挥其引导与激励持续提升劳动力质量的作用，鼓励企业和个人增加教育培训、技能提升等方面的投入，同时促进人才自由流动，将人口数量压力转化为支撑经济高质量发展的人才优势和创新动能。

一方面，优化税收政策内容，助力形成人才红利凝聚。一是建议调整个人所得税继续教育专项附加扣除政策。对于技能人员或专业技术人员职业资格继续教育的政策规定，在保留目前每年3 600元定额扣除的基础上，建立基于取得相关证书数量累计扣除的方式，体现对个人通过获得技术资格、职业资格提升自身职业素养的认可，持续激励劳动者的终身学习行为。二是建议完善企业所得税职工教育经费政策。在保持现有职工教育经费8%税前扣除比例的基础上，将目前仅适用于集成电路设计企业和符合条件软件企业关于职工培训费用在单独进行核算后可以按实际发生额在计算应纳税所得额时扣除的政策推广到全部行业。既体现行业间税收政策的公平，又鼓励企业积极参与国家职业技能提升行动目录的培训、开展企业新型学徒制培训，以及对高技能人才进行专项培训，实质性降低企业育人成本，提升企业主动进行人力资本投资的积极性。三是建议扩大教育服务的增值税免税范围。目前，依据个人所得税专项附加扣除政策，技能人员或专业技术人员职业资格继续教育必须符合《国家职业资格目录》，即进入该目录的职业资格属于国家认可的职业资格教育。因此，建议对于教育服务增值税免税范围的确定也应该与此相呼应，在目前学历教育免征增值税的基础上，将免税教育服务扩展到从事《国家职业资格目录》领域的职业资格教育服务，并认可其多样化的教育形式，促进多元化教育服务供给，推动人才资源的有效培育。

另一方面，规范税收政策管理，助力人才红利充分释放。为确保税收政策的精准有效、税收优惠的规范合理以及税收收入的可持续性，应注重提升投资于人税收政策的科学化管理水平。建议清理现有分散的高素质人才税收优惠政策，推进税收优惠政策体系化整合与动态管理，形成聚焦促进人才自由流动和有效配置的政策框架。同时，对于目前已有的促进高素质人才流动的国家级税收优惠政策，应该建立税收政策动态评估与调整机制，委托第三方机构按期进行周期性的效益评估，重点考察引人、用人的税收政策是否与市场需求及国家战略形成有效协同，是否共同推动人才向国家治理需要的行业、区域流动，并依据评估结论确定政策是否延续、调整或终止。而对于地方政府滥用税收优惠、财政返还等形式引发的人才无序流动，则应该严令禁止，以保障人力资源的自由流动与合理分布。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第2期。）

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