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2025中国城市更新白皮书(民间版)(五)

日期：2026-02-02 22:53:35 来源：网络整理作者：本站编辑评论：0

五、核心挑战与应对策略

尽管2025年中国城市更新取得了巨大成就，但在高速推进的过程中，一些长期存在的结构性、机制性难题依然突出。识别这些挑战并制定有效的应对策略，是确保城市更新行稳致远的关键。

5.1 核心挑战分析

挑战一：资金瓶颈依然突出 (Funding Bottleneck)

这是城市更新面临的首要且最为核心的挑战。其复杂性体现在：

投资回报周期长、盈利性弱：大量城市更新项目，特别是老旧小区改造、基础设施更新等民生类项目，具有很强的公益属性，自身难以产生足够的现金流来覆盖投资，导致社会资本望而却步。

融资渠道不畅：传统的以土地抵押为核心的银行信贷模式难以适用于产权复杂、抵押物不足的存量更新项目。市场化的融资工具如REITs等虽有探索，但仍处于起步阶段，覆盖面有限。

地方财政压力大：在地方政府债务监管趋严的背景下，过度依赖财政资金投入的模式难以为继。如何平衡好公益性与市场化，建立多元、可持续的资金筹措机制，是亟待破解的难题。

挑战二：市场主体参与度不足 (Insufficient Participation of Market Entities)

与资金问题紧密相关，市场主体的参与积极性不高是另一大挑战。

盈利模式不清晰：除了少数商业价值高的项目，大部分更新项目如何实现盈利，缺乏清晰、可复制的商业模式。

政策不确定性与风险：城市更新涉及规划、土地、消防、产权等多个方面，审批流程复杂，政策调整可能带来不确定性风险，增加了企业的决策成本。

宏观经济环境影响：受宏观经济修复期和房地产行业深度调整的影响，许多潜在的市场主体自身也面临经营压力，投资决策更趋谨慎。

挑战三：用地与规划难题 (Land Use and Planning Difficulties)

存量土地的盘活利用是城市更新的核心，但也面临诸多政策和技术障碍。

土地政策创新不足：现行的土地管理制度主要基于新增建设用地设计，对于存量土地的混合利用、容积率转移、土地续期等问题，虽有探索但尚未形成系统性、普适性的政策解决方案。

规划调整流程复杂：城市更新项目往往需要对原有规划进行调整，而规划的动态调整机制尚不健全，流程长、难度大，影响项目推进效率。

历史遗留问题多：许多老旧片区存在产权不清、违章建筑等历史遗留问题，协调难度极大，成为项目启动的“拦路虎”。

挑战四：重建设、轻运营，长期可持续性存忧(Overemphasis on Construction, Neglect of Operation)

过去，一些城市更新项目存在“一改了之”的倾向，缺乏对后续长期运营和维护的系统考虑。

运营主体缺失：项目建成后由谁来运营、如何运营，在项目策划阶段就未明确，导致后续管理混乱、设施闲置。

运营资金匮乏：缺乏稳定的运营资金来源，仅靠政府补贴难以持续，导致改造成果无法长久维持。

社区治理能力不足：未能建立起有效的社区共建共治共享机制，居民参与度在改造完成后下降，无法形成维护社区环境和活力的内生动力。

5.2 政策与市场应对策略

面对上述挑战，国家和地方在2025年采取了一系列积极的应对策略，力图构建一个更加健康、可持续的城市更新生态系统。

策略一：构建多元化、多层次的资金筹措体系

强化财政资金的引导与撬动作用：中央财政通过定额补助和超长期特别国债等方式，重点支持具有示范效应的样板项目和机制建设，发挥“四两拨千斤”的作用。地方政府则用好城市更新专项债券，将其支持范围从土地整理向产业导入、历史文化保护等领域延伸。

创新金融支持工具：2025年推出的“城市更新再贷款” 是一个标志性举措。同时，鼓励政策性银行和商业银行开发针对城市更新特点的信贷产品，如以未来收益权、特许经营权为质押的贷款。

大力发展市场化融资：积极稳妥推进基础设施REITs试点，将其作为盘活存量资产、打通“投-融-管-退”闭环的重要工具。鼓励设立城市更新基金，吸引保险资金、养老金等长期资本参与。推广PPP、投资人+EPC等模式，引导社会资本深度参与。

策略二：优化政策环境，激励市场主体深度参与

完善“政府引导、市场运作”模式：政府的角色从“主导者”向“服务者”转变，通过制定清晰的规则、提供“一站式”服务、搭建信息平台等方式，降低制度性交易成本，为市场主体创造稳定、透明、可预期的营商环境。

提高项目经济可行性：通过在规划和土地政策上给予更大灵活性，如允许适度提高容积率、鼓励功能混合、简化审批流程等，为市场主体创造合理的盈利空间。

推广“片区统筹、动态平衡”‍：鼓励将片区内盈利性较好的项目与公益性较强的项目“肥瘦搭配”，打包实施，实现片区内资金的动态平衡，提高整个片区更新对社会资本的吸引力。

策略三：深化土地与规划制度改革创新

盘活存量与低效用地：出台专门政策，鼓励对闲置厂房、烂尾楼、低效办公楼等存量资产进行改造利用，并在土地用途转换、产权登记等方面给予政策支持。

探索“以房换房”、“房票安置”等多元补偿方式：在城中村等改造项目中，推广更为灵活的补偿安置方式，减少政府短期财政支出压力，同时满足被征收人多样化的安置需求。

建立“城市体检”评估机制：将城市体检作为城市更新项目立项的前置条件，科学评估城市问题，确保更新项目能够精准对接城市和居民的真实需求。

策略四：构建“策划-建设-运营”一体化的可持续模式

运营前置：在项目策划阶段就引入专业的运营机构，将运营需求和成本核算融入设计方案，确保项目建成后能够顺利投入运营并产生效益。

培育多元运营主体：鼓励国有平台公司、市场化运营商、社区自组织等多元主体参与项目运营，形成优势互补。

探索长效治理机制：在老旧小区改造等项目中，积极推动建立物业管理长效机制，引导居民通过自治、协商等方式，共同参与社区的后续管理和维护，实现更新成果的共建共治共享。

未完待续...

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