摘要
2025年，产能过剩已从一个理论争议演变为全球经济的现实困境。中国国家统计局在2026年1月19日公布的数据显示，2025年全国规模以上工业产能利用率为74.4%，略低于国际公认的健康水准，引发了关于中国经济结构的新一轮讨论。与此同时，西方国家对"中国产能过剩"的指控日益激烈，却鲜有人关注到美国（75-76.9%）和欧盟（约75%）的产能利用率与中国基本相当，甚至在部分指标上更低。本报告通过系统对比官方数据、学术观点和全球经济体的实际情况，揭示了产能过剩争议背后的真相。
引言
产能过剩这一概念在当代经济学中并非新鲜事物。但在2025年，它以一种前所未有的方式成为国际贸易争端的核心焦点。一方面，中国官方首度公开承认部分行业存在产能过剩问题；另一方面，美国财政部、欧盟贸易委员会等多次炮制"中国产能过剩论"，将其作为实施关税壁垒的"法律依据"。这场争议的背后，隐藏着关于全球经济结构调整、技术进步与贸易保护主义博弈的深层问题。
本报告旨在通过客观的数据分析、多维度的学术视角和国际比较，为这场争议提供一个客观的、建立在事实基础之上的理解。
一、官方数据透视：中国产能过剩的真实面貌
1.1 全国层面数据
中国国家统计局对产能利用率的测量采用了严格的统计方法。根据2026年1月19日发布的数据，2025年全国规模以上工业产能利用率为74.4%1。具体来看，2025年四季度产能利用率为74.9%，相较三季度上升0.3个百分点，但相较上年同期下降1.3个百分点1。
从历史趋势看，中国工业产能利用率在2001-2019年间平均约为70.56%，这意味着74.4%的2025年水平实际上处于较为健康的范围内2。国际经济学普遍认可的判断标准是：产能利用率在80-85%为健康可持续水平，而低于60%时才被认定为严重过剩3。按此标准，中国目前的产能利用率并未达到危险水位。
1.2 行业结构分化
产能过剩在不同行业的表现存在显著差异，这是理解中国产能问题的关键1。2025年四季度的具体数据显示：
严重过剩行业：非金属矿物制品业（主要是水泥）的产能利用率仅为61.1%，这是所有工业部门中最低的，反映了长期的产能过剩问题。相比之下，食品制造业为68.5%，煤炭开采为69.1%。这些传统产业的低利用率反映了产业升级和需求结构变化带来的结果。
相对健康行业：黑色金属冶炼（78.5%）、汽车制造（76.0%）、计算机与通信设备制造（79.7%）等行业的产能利用率相对较高，这些行业通常代表产业升级方向。
特殊产业：石油和天然气开采业的产能利用率为90.9%，处于较高水平，这反映了能源产业的特殊性和较高的市场需求。
这种行业内部的巨大差异说明，产能过剩问题本质上是结构性的，而非总量性的。不同行业面临的问题和解决方案应当因时因地而异。
1.3 新兴产业的特殊困局
虽然国家统计局的数据主要覆盖传统工业部门，但新兴产业的产能过剩情况更为突出，这也是西方国家批评的重点4。
光伏产业：2025年全球硅料、硅片、电池片、组件产能分别约达1337GW、1088GW、1157GW、1343GW。其中，中国电池片和组件产能利用率仅维持在50%-60%之间，远低于健康水平，产品价格持续下跌至历史低位4。
动力电池：这是供给最严重失衡的产业。2025年中国需求预计为1000-1200GWh，但当前规划产能已达4000-4800GWh，过剩倍数为3-4倍5。然而，这种"过剩"需要辩证理解——新能源转型的全球需求远未饱和，中国产能的"过剩"可能是市场供给优化的必然阶段。
磷酸铁锂电池：2025年中国总产能达647.3万吨，实际产量约350万吨左右。产量同比增长接近60%，但供需呈现典型的"高端紧俏、低端过剩"的结构性矛盾6。
新能源汽车：2025年新能源汽车总产能为2669万辆，但出口在全球关税压力下仍持续增长，部分畅销品牌订单排队数月。这表明，即使存在产能过剩，市场需求的强劲程度仍然超出预期7。
新兴产业的产能过剩具有不同于传统产业的特征。它不仅反映了当前的供需失衡，更重要的是反映了全球经济向新能源、新质生产力转变过程中的阵痛。
二、学术观点争鸣：产能过剩的根本原因
2.1 宏观失衡论："供强需弱"的长期困局
北京大学国家发展研究院院长黄益平教授在2026年1月的CF40宏观政策季度报告中系统阐述了其观点。黄益平认为，"供强需弱"的宏观经济格局长期以来一直存在于中国经济中。过去数十年中，中国之所以未因此陷入危机，关键在于通过出口和国际经济大循环成功消化了国内过剩产能，实现了高速增长8。
然而，当前形势已发生深刻变化。中国经济已转变为大国经济，国际市场开放度持续下降，贸易壁垒不断增加，依赖出口消化过剩产能的空间显著收窄。因此，"供强需弱"的矛盾不仅是中长期的结构性问题，更已成为制约当前经济发展的实实在在的短期挑战8。
黄益平进一步指出，"供强需弱"特别是消费偏弱的根本原因有三8：首先，在资源配置中，政府（特别是地方政府）更偏重于投资与供给侧的扩张，而对消费的支持不足；其次，长期的劳动力过剩抑制了工资增长与居民收入的提升，这是消费增长的根本障碍；第三，中国的社会保障体系仍然不够完善，居民部门的预防性储蓄动机较强。
这一观点的核心在于：产能过剩本质上是宏观经济失衡的表现，而非简单的产业问题。解决产能过剩需要从根本上改变经济增长动力机制，从投资驱动转向消费驱动，从外需拉动转向内需主导。
2.2 结构性问题论：产能过剩非总量问题
中国社科院学部委员、前央行货币政策委员会委员余永定教授提出了一个重要的概念上的澄清：产能过剩是产业层面的问题、是结构性问题，而非宏观总量问题9。这一区分具有重大的政策含义。
余永定指出，正因为产能过剩是结构性的而非总量性的，"去产能"不应该是宏观经济政策的目标。实际上，"宏观经济政策工具箱中也没有解决产能过剩的工具"9。财政和货币政策工具作用于总量层面，而产能过剩需要通过产业政策、结构改革、企业兼并重组等微观和中观层面的措施才能有效解决。
这一观点提醒政策制定者，简单地用扩张或紧缩的宏观政策来"治疗"产能过剩，就像用全身麻醉来治疗局部感染一样，可能弊大于利。
2.3 技术创新论：新兴产能是"先进产能"
中银智库理事曹远征和其他经济学家提出了一个经常被忽视的观点：中国新能源产业面临的"产能过剩"并非低端产能，而是代表技术进步的"先进产能"10。
2016-2022年间，中国授权绿色低碳技术发明专利在全球总量中的占比达36.8%，年均增长9.3%，而除中国以外全球其他国家（地区）呈现负增长11。这表明，中国新兴产业的产能增长背后，是实实在在的技术创新支撑。
从这个视角看，西方国家对"中国产能过剩"的指责存在一个重大逻辑缺陷：它将不同类型的产能混为一谈。传统产业的过剩产能通常反映的是技术落后和市场需求下降，这类产能确实应当逐步淘汰。但新兴产业的产能增长反映的是全球能源转型的需求和中国技术竞争力的提升，这类产能恰恰是全球经济向低碳发展转变所需要的。
2.4 政治经济学视角：制度根源分析
德语媒体《新苏黎世报》的评论指出了中国产能过剩的深层制度根源——干部晋升机制与地方财政激励的错位12。
在现有制度框架下，评估地方官员政绩的主要标准仍然是经济增长、就业和税收。中国最大的单一税种——增值税，由中央和地方政府平分。因此，地方政府有强烈的激励去扩大生产和投资，以便分享增值税收收入。这种制度安排导致地方官员"层层加码"，不断扩建大型生产中心的规模，最终形成产能过剩12。
这一观点虽然来自外部观察者，但触及了产能过剩的深层制度根源。中国政府在2025年提出"反内卷"政策，实际上也是在应对这一制度激励机制所造成的问题。
三、全球经济体对比分析：中国产能过剩的国际语境
3.1 产能利用率国际对比：谁的产能更过剩？
一个经常被忽视的事实是，产能过剩在全球范围内都是普遍现象，而非中国特有1314。
2025年二季度，中国制造业产能利用率为74.3%，而美国为76.9%15。虽然美国看起来略高，但这个差异在统计误差范围内，足以说明两国产能利用率基本相当。美联储公布的美国产能利用率为75%，美国国家统计局的数据为72%14，这表明即使按美国自己的统计方法，产能过剩程度也与中国相近。
欧盟27个成员国的平均产能利用率约为75%，同样与中国相当3。这意味着，从全球范围看，产能过剩是一个普遍的、系统性的问题，而非中国的"独有病症"。
更值得注意的是，中国过去十年大部分时间的产能利用率均高于2025年的水平15。这反映出，中国面临的是一个相对的恶化，而非绝对的危机。
3.2 贸易失衡与产能过剩的关系
要理解为什么西方国家如此关注"中国产能过剩"，需要从贸易失衡的角度切入。中国的制成品贸易顺差占GDP的比重约为10%，自疫情以来持续攀升，已接近2008年全球金融危机前的水平15。这一数字远高于历史平均水平，反映出中国对出口的依赖程度在上升。
然而，这一依赖本身是多种因素交互作用的结果。一方面，国内消费增长不足，导致产品向海外倾斜；另一方面，全球市场对中国产品的需求依然强劲，使得这种倾斜成为可能。
与之相比，美国长期存在贸易逆差，这在一定程度上缓解了美国国内的产能压力——过剩产能通过进口来消化。欧盟则介于两者之间，贸易顺差相对较小3。
3.3 新兴产业竞争力：中国的优势与西方的焦虑
产能过剩争议最激烈的领域是新能源产业。2025年前11个月，中国新能源汽车产量达1490.7万辆，销量1478万辆，部分品牌订单排队甚至需要几个月16。同期，中国新能源汽车前10个月出口同比增长90.4%16。这些数据说明，即使存在"产能过剩"，市场需求仍然极其强劲。
西方国家对此的反应是采取贸易保护措施。欧盟对中国电动汽车加征高达45%的关税17，美国特朗普政府威胁加征60%的关税18。这些行动背后的逻辑是：中国的"产能过剩"导致价格下跌，形成"不公平竞争"。
但这个逻辑忽略了一个关键事实：中国新能源产业的竞争力不是来自政府补贴，而是来自完整的产业链、规模经济优势和持续的技术创新。经济学家黄奇帆指出，中国在2010-2022年间，出口结构发生了根本性变化：机电产品在出口中的占比从30%上升到90%，而轻工纺织品从70%下降到10%19。这种升级是市场竞争的自然结果，反映了中国制造业向价值链上游的演进。
3.4 政府补贴规模对比
西方国家频繁指责中国的产业补贴导致产能过剩。根据美国战略与国际研究中心（CSIS）的研究，中国产业补贴规模约占GDP的5%20。这个数字确实不小，但需要放在国际语境中理解。
美国、巴西、德国、日本的产业补贴规模都低于5%20。然而，这并不意味着西方国家不进行产业补贴——《美国芯片法案》（CHIPS Act）投入超过500亿美元支持半导体产业，欧盟《绿色协议》（Green Deal）投资超过1万亿欧元支持绿色转型。这些补贴的形式和针对性可能与中国不同，但规模同样庞大。
关键差异在于，西方国家的补贴通常以隐性方式进行（如税收减免、研发资助、基础设施投资等），而中国的补贴更为直接和透明。这导致了一种看起来的"双重标准"：西方国家的补贴被称为"产业政策"，中国的补贴被称为"扭曲市场"。
3.5 产能过剩的成因对比
不同国家的产能过剩有不同的成因：
中国：结构性和制度性因素为主。宏观层面的投资驱动与消费不足，以及地方政府的晋升激励机制，导致产能不断扩张。同时，产业结构优化的需要导致部分传统产业的产能相对过剩。
美国：循环性因素为主。产能过剩通常伴随经济周期波动，而长期的逆差使得美国对进口的依赖较大，一定程度上缓解了国内产能压力。
欧盟：结构性因素为主，但表现为竞争力下降。欧洲制造业面临来自中国的竞争，传统产业的产能相对过剩，新兴产业发展缓慢。
这种差异性决定了解决产能过剩问题的方案也应当不同。中国的问题需要通过宏观调整和制度改革来解决，而不是简单的产能出清。
四、争议焦点分析：为什么会有"中国产能过剩论"？
4.1 贸易战背景下的话语权争夺
"中国产能过剩论"的兴起与中美贸易摩擦的升温息息相关。从2024年上半年开始，美国财政部长耶伦、欧盟贸易委员会等多次炒作这一议题2122。这不是巧合。
在市场基础和国际法框架上，纯粹的"反倾销"很难对中国产品制造有效限制——因为中国产品的价格竞争力确实存在，这是市场竞争的合法结果。因此，西方国家需要一个新的名义——"产能过剩"和"政府补贴"——来为贸易保护主义提供"合理性"。这种转变反映了传统贸易争端机制的失效，也反映了西方国家对自身竞争力衰退的焦虑。
4.2 产能概念的模糊性与误用
"产能过剩"作为一个经济学概念，本身存在一定的模糊性。在严格的经济学定义中，产能过剩是指在一定价格水平下，产能供给超过了市场需求，导致利用率下降。但在政治和贸易争端中，"产能过剩"经常被用作一个笼统的指控，而不加区分地涵盖了多种现象。
例如，光伏产业的低利用率（50-60%）确实反映了产能过剩，但这是全球产业调整的结果，而非中国特意制造的问题。新能源汽车产业虽然产能规划庞大，但实际销售和出口都在快速增长，"过剩"可能只是暂时的市场调整阶段。而传统产业如水泥的产能利用率低（61.1%），本质上反映的是产业升级过程中的必然阵痛。
将这些完全不同的现象都称为"产能过剩"，然后以此作为贸易保护的理由，不仅在逻辑上存在缺陷，更违反了国际贸易的基本原则。
4.3 中国官方态度的转变
值得注意的是，中国官方在2025年对产能过剩问题的态度发生了重要转变。直至2024年，中国政府基本拒绝了"产能过剩"的说法，认为这是西方在贸易紧张背景下的恶意解读23。
但到了2025-2026年初，中国官方终于开始"直言不讳"地谈论产能过剩23。中央财经委员会在多次会议中强调"推动落后产能有序退出"24。政策表述也从"去产能"转变为"反内卷"，体现了更加精细化的问题认识。
这种转变反映了两个重要信号。首先，中国政府对经济结构问题的认识更加深化，不再回避问题，而是主动面对。其次，这种主动的问题承认也是对西方指责的一种"去势"——通过自己诊断问题，制定解决方案，而不是被动地接受西方的指控。
外交层面，驻清迈总领事陈海平在2026年1月发表署名文章，虽然不否认产能过剩的存在，但强调"中国产能不是落后、过剩产能，而是全球刚需"25。这种表述巧妙地承认了数量上的过剩，但否认了质量上的"无用"，这是一种更加有效的国际话语策略。
4.4 发展中国家的不同视角
一个经常被忽视的事实是，西方国家对"中国产能过剩"的指责，并未得到发展中国家的普遍认同。许多发展中国家通过进口中国产品，获得了廉价的新能源设备、基础设施材料等，有效缓解了本国的能源短缺和发展资金压力。
从这些国家的视角看，中国产能并非"过剩"，而是"刚需"。新能源汽车、光伏组件、电池等产品在全球低碳转型中扮演着核心角色，中国产能的存在实际上推动了全球能源转型的加速25。
经济学家萨克斯指出，西方用"产能过剩"概念来抹黑中国制造能力，实际上是一种嫉妒，是对自身技术落后和竞争力衰退的焦虑表现16。
五、根本问题的反思：产能过剩争议背后的深层矛盾
5.1 增长动力机制的转变
中国长期以来依靠投资驱动实现高速增长。在这个过程中，产能持续扩张成为必然。但当增长速度放缓、增长质量要求提升时，过去有效的机制变成了问题所在。
产能过剩本质上反映的是，中国经济还没有完全完成从投资驱动向创新驱动、从外需拉动向内需主导的转变。这不是一个可以通过简单的产能出清解决的问题，而是需要从根本上改变经济增长动力机制。
黄益平院长的"供强需弱"分析深刻地指出了这一点。只要国内消费增长不足，只要投资对GDP增长的贡献率仍然过高，产能过剩就会反复出现。因此，扩大内需、促进消费、改进收入分配机制，是解决产能过剩的根本之道。
5.2 全球分工体系的调整
产能过剩问题也反映了全球经济分工体系的深刻调整。过去三十多年，中国依靠低成本优势，在全球产业链中扮演"世界工厂"的角色。这导致了中国产能的迅速积累，但同时也导致了西方国家制造业的空心化和产业竞争力的下降。
如今，中国产能的升级（从劳动密集型向技术密集型转变）、成本的上升（劳动力成本不再具有绝对优势）、新兴产业的主导地位的确立（新能源汽车、光伏等领域中国已成为全球领先者），都对全球分工体系造成了冲击。西方国家对"中国产能过剩"的指责，在某种意义上反映的是对这一新秩序的不适应和抵触。
5.3 贸易保护主义的升温
最具有讽刺意味的是，西方国家一边指责"中国产能过剩"，一边自己实施越来越严厉的贸易保护措施。欧盟对中国电动汽车加征45%关税，美国威胁加征60%关税。这些措施名为"反补贴"，实为保护本国产业。
但贸易保护主义解决不了产能过剩问题，只会加剧全球经济的分化。一个国家的产能过剩，通过贸易壁垒被挡在国门外，并不会消失，只会转向其他市场，或者在国内积压。最终的结果可能是全球经济增长放缓，而产能过剩问题反而恶化。
六、政策建议与展望
6.1 中国的政策方向
对中国而言，解决产能过剩问题的关键不在于政府强行出清产能，而在于从根本上改变经济增长动力机制。具体措施包括：
第一，改革地方政府激励机制。当前的干部晋升与考核制度仍然过度强调GDP增长，这导致地方政府倾向于投资驱动的增长方式。改革应当更加平衡地考量经济增长质量、居民生活水平、环境保护等多个维度的指标。
第二，扩大消费、提升居民收入。这是最根本的解决之道。通过改进收入分配制度、完善社会保障体系、发展服务业等措施，提升消费在GDP中的占比，从而减少对投资和出口的依赖。
第三，推动产业升级和结构调整。淘汰落后产能，但同时要支持先进产能的发展。不是盲目地"去产能"，而是优化产能结构，提升全要素生产率。
第四，发展新质生产力。技术创新是长期解决问题的唯一出路。政府应当支持企业在真正创新上投入，而不仅仅是扩大产能规模。
6.2 国际社会的理性选择
对国际社会而言，理性的选择应当是：
第一，避免贸易保护主义升级。贸易保护只会恶化全球经济，而不能解决产能过剩问题。国际社会应当通过多边贸易机制，而不是单边关税，来处理贸易失衡问题。
第二，认可中国新兴产业的全球贡献。中国在新能源、新技术领域的产能虽然庞大，但这恰恰是全球低碳转型所需要的。应当鼓励而非打压这类产能的发展。
第三，改革全球治理机制。现有的国际贸易和投资体系是在西方国家优势地位基础上建立的，已经不适应当今的全球经济格局。改革应当更加公正、更加包容地反映新兴经济体的利益。
6.3 长期展望
产能过剩问题的最终解决，需要在全球经济的再平衡中实现。这个过程可能会很长、很痛苦，但也是必然的。
从中国的角度看，产能过剩倒逼了经济结构的优化升级，这实际上是一个机遇。通过主动面对问题、进行深层次的改革，中国经济有机会实现从粗放增长向集约增长的转变，从要素驱动向创新驱动的转变。
从全球的角度看，中国新兴产业的快速发展，虽然给西方国家造成了竞争压力，但同时也推动了全球能源转型的加速。长期来看，全球经济的低碳转型是一个更大的机遇，而不是威胁。如果西方国家能够认识到这一点，与中国进行开放的合作而非零和的竞争，整个全球经济可能会获得新的增长动力。
结论
2025年"中国产能过剩"争议，本质上不是一个简单的经济数据问题，而是关于全球经济秩序、贸易关系、发展权益的深层次争议。从官方数据看，中国的产能过剩程度并未达到危险水位，与美国、欧盟基本相当。从学术分析看，产能过剩是一个结构性、制度性问题，而非总量问题，解决它需要深层次的经济改革，而非简单的产能出清。从国际对比看，产能过剩是一个全球性现象，中国的情况并无特殊之处，甚至在新兴产业领域，中国的产能代表了全球发展的方向。
西方国家对"中国产能过剩论"的炒作，在很大程度上是一种战略性的话语建构，旨在为贸易保护主义和政治对抗提供"合理性"。这种做法既无助于解决全球经济中的实际问题，也有损于国际贸易秩序的健康发展。
对中国而言，关键是要主动承认问题、深化改革，从根本上解决"供强需弱"的结构性矛盾。对国际社会而言，理性的选择是放弃零和思维，通过开放合作来共同应对全球经济中的挑战。只有这样，产能过剩问题才能得到真正的、长期的解决，全球经济才能实现更加健康、更加可持续的发展。
