关于学习运用“千万工程”经验
发展壮大陕西新型农村集体经济的调研报告
党的二十届三中全会强调：“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。” 2024年陕西省一号文件明确提出，全省要以学习运用浙江“千万工程”经验为引领，打好乡村全面振兴漂亮仗。为贯彻落实这一部署，调研组先后赴杭州、西安、延安及商洛等地，聚焦“千万工程”经验运用、新型农村集体经济发展瓶颈破解，及其持续健康发展等议题展开实地调研，在广泛征求意见和系统研讨论证基础上，形成本报告。
一、浙江“千万工程”推进新型农村集体经济发展的主要经验
浙江“千万工程”不断创新发展理念、优化工作方法、完善推进机制，将政府引导与市场主导紧密结合，激发出新型农村集体经济所蕴含的巨大价值与发展潜能。
在发展理念上，“千万工程”始终坚持以农民需求与福祉为根本宗旨。通过深化农村集体产权制度改革，明确产权归属，有力保障了农民作为集体经济组织成员的合法权益，激活了集体经济的潜力，农民从改革中直接受益，从旁观者转变为乡村振兴的参与者、建设者与创造者。充分发挥农村集体经济的多种功能，特别是强化了农村集体经济组织“统”的功能，从而深度激发了农民的内生动力。构建了收益分配合理的运行机制，确保农民能够公平分享集体经济发展的果实。
在工作方法上，坚持因地制宜、适时提升。推进“党建引领、联合共建”“抱团取暖、协同发展”的模式，精确识别各乡村的资源禀赋、产业根基及实际需求，针对不同地域、区域和不同发展阶段的农村集体经济，规划差异化的发展战略和分类指导策略。同时，强化村与村、村与企业及不同区域间的紧密合作，实现资源的高效配置与优势互补。特别是借助强村公司的平台作用，有效整合农村闲置资源，激活资产存量，推动市场化运营，引领集体资产的高效利用与乡村产业的迭代升级。
在推进机制上，坚持统筹推进，合力攻坚。建立起组织共建、事务共商、项目共推、资源共享的合作体系，有效地联结了政府、市场、社会三方力量，成为驱动多元推进机制高效运行的核心动力。高度重视新型农村集体经济与乡村治理的双重提升，确保两者在发展中相互促进、相辅相成，以人居环境全面提升为切口，有效促进了集体产业转型升级和多元化发展，实现了环境改善与产业升级的双赢，构建了持久、稳定的产业联农带农机制，实现了集体价值的共有、共建、共治和共享，为浙江农村集体经济发展注入了新的活力与动力。
二、陕西新型农村集体经济快速起步成效显著
陕西结合实际，有效推动“千万工程”经验落地转化，农村集体经济取得历史性突破。
（一）通过产权改革，守好村集体“家底子”。清理规范经济合同，盘清集体资产家底。截止2023年8月底，全省审查发现问题合同38.1万份，整改问题合同11.3万份，追缴合同欠款7.4亿元，年新增合同金额2.1亿元；规范农村产权交易激活农村要素潜能。全省普遍搭建农村产权交易市场体系，推动以集体资产为主的各类农村资源资产入市交易，特别是建立全国首家西安城乡融合要素交易市场，推动农村集体“三资”全流程监管和规范开发利用；强化农村“三资”监管，推广“陕农经”综合信息监管服务平台实现五级数据融通、同步监管，印发《陕西省农村集体经济组织财务制度实施细则》等管理制度，落实“村财乡管”制度，加强纪检监察监督，确保农村集体资产透明化、规范化管理，有效防止了集体资产流失，保障了农民权益。
（二）多元模式，鼓起村集体“钱袋子”。相继出台了推动新型农村集体经济发展的相关文件和办法措施；挖掘当地特色资源，科学规划农村集体经济发展路径，推广土地盘活、物业投资、产业引领、服务创收和联合合作等多元经营模式，完善“公司+合作社+农户”合作体系，整合资源，提升农业规模化、专业化水平，有力促进了农村一二三产业的融合发展。如平利县的乡村建设服务公司、千阳县的乡镇联社模式、洛川县的“以株代亩”模式都是较为典型的发展案例。截至2022年，陕西“空壳村”全面清零，2023年“薄弱村”占比降至10%以下，提前达成省级目标，并呈现出从小到大、从点到面、从弱转强的蓬勃发展势头。
三、陕西新型农村集体经济发展存在的主要问题
调研发现，我省新型农村集体经济发展依然面临“谁来发展”“如何发展”“怎样持续”三个关键问题。
（一）新型农村集体经济发展内生动力不足。一是农村集体产权制度亟需完善。如何有效盘活利用集体资产，更好发挥市场在资源配置中的作用还缺乏明确的路径。农村要素市场发育滞后，农村产权流转交易不规范。集体股权配置封闭、资源单向流动，致使土地等内生资源利用不足甚至浪费。外部资本介入后，发展目标容易偏失，农民主体性可能被弱化。权能关系模糊使代理问题与低效决策风险并存，治理机制与决策效率低下，进一步制约农村集体经济活力。二是农村集体经济缺乏人才支撑。农村青壮年外流严重，内部人才供给不足，同时，由于身份封闭性、基础设施落后等因素，难以吸引优秀人才回乡兴智兴业，造成“没人干”。村干部经营能力不足，面对市场竞争难以制定有效策略，加之收益与付出不成比例，风险和责任较大，导致“不想干”。农村教育培训资源有限，集体经济负责人员缺乏必要的专业知识和管理技能，难以适应市场经济需求，导致“不会干”。三是对新型农村集体经济认知不足。部分村干部对农村集体经济的重要性认识不足，存在“等、靠、要”心态，缺乏主动作为的动力，制约了集体经济的有效推进；农民向股东的身份转变并未激发其参与热情，自上而下的决策方式往往忽视了农民的真实需求和意愿。部分农民误认为“集体经济”就是“干部经济”，担心自身利益受损，更愿意要短期分红收益，而非支持集体经济长期稳定发展。
（二）新型农村集体经济可持续发展能力弱。一是产业竞争力不足。大部分集体经济“薄弱村”资源禀赋差、产业基础弱、管理粗放、缺乏特色产业支撑。农产品加工链条短浅，附加值低，难以形成规模效应和品牌优势。发展项目稀缺、规模小，难以在市场站稳脚跟。此外，公共支出负担较重，严重削弱了集体经济财务灵活性和市场拓展能力。二是经营方式初级化。由于缺乏市场敏感度和多元化发展战略，长期局限于土地征收和租赁等老办法。加之资金短缺、融资途径有限，以及土地、技术等资源短缺或配置不当，严重制约了集体经济向新领域拓展。又因有效的激励机制缺乏和市场合作不畅，集体经济在市场竞争中困难重重，难以实现资源高效配置和经营方式创新。三是资产资源低价低效。陕西农村集体资产体量巨大，但收益却很低，2023年仅有11.7%的村集体经济收益在50万元以上，且主要集中在城中村、城郊村和资源充沛的村庄。监管不规范，导致部分资产资源在发包、处置过程中未遵循规定程序，资产流失严重；同时，农村产权交易市场作用发挥不足，交易规模在全国市场中占比极低。此外，资源资产转化效率低，大量经营性资产闲置，资源性资产开发模式单一，乡村多元价值亟待挖掘利用。
（三）联农带农效应不明显。一是利益联结机制单一。多数集体经济与农户的合作仅限于合同或租赁，缺乏深度利益共享和风险共担，农民参与感与获得感不强，限制了农民从集体经济发展中受益，影响了联农带农效果。二是集体经济组织“统”的功能弱化。随着家庭联产承包责任制的实施，集体经济组织在服务提供、组织建设等方面存在明显短板，无法有效支持、带动农民生产、销售和技术需求，导致其在联农带农过程中作用有限。三是集体发展与农民利益联结不紧密。部分集体经济增收并未有效依托农民参与，忽略了与农民的联结，没能有效解决小农户所关注的产业发展难题，使得集体经济“账面增长”与农民实际获得感存在反差。加之集体债务较重、财务透明度不足以及公共管理费用负担过重等问题，进一步降低集体经济在促进农民增收、带动产业升级的实际成效与价值。
四、发展壮大陕西新型农村集体经济的四点建议
浙江“千万工程”为新型农村集体经济发展提供了宝贵经验，《中华人民共和国农村集体经济组织法》为其指明了发展方向，陕西应紧扣“强主体”“拓途径”“聚要素”“抓党建”四个关键，精准施策，推动新型农村集体经济健康有序发展。
（一）强化农民主体地位，激发经济发展活力。一是进一步深化农村集体产权制度改革，切实发挥农民主体性。明确农民的集体资产权益，扩大集体收益分配权抵押担保试点，探索有偿退出机制；同时不断完善农村产权流转交易市场建设，制定并实施产权流转交易管理办法，鼓励村集体通过市场手段提高村集体资产的利用效率和经济效益。二是健全内部治理机制，完善民主决策和管理体系。严格落实“四议两公开”制度，构建农民参与的集体决策机制。强化理事会、监事会职责，鼓励成员积极参与管理，并制定公平合理的收益分配制度。开展“政经分离”试点，探索构建村级党组织领导下农村集体经济组织与群众自治组织职能相对独立、功能相互支撑的乡村治理体系。三是加强农村集体经济风险管控，保障农民利益。禁止行政干预和下达硬性指标，避免对集体经济发展结果直接考核。明确重大事项的法律程序，避免决策风险。实施负面清单制度，严格筛选并限制高风险项目。全面落实《农村集体经济组织财务制度》《陕西省农村集体经济组织财务制度实施细则》，利用数字化平台提升财务管理效率，确保资金使用透明合法。
（二）探索多元化发展模式，创新运营机制。一是遵循“因地制宜、多元化发展”原则。结合陕西不同区域的自然资源、地理位置、产业基础及市场条件，探索差异化新型农村集体经济发展模式（见表一）。二是创新农村集体经济运营机制。深化政府引导的市场化合作，推动形成“支部引领、企业带动、合作社组织、农户参与”的产业化体系，通过有偿服务与合理分红，既壮大集体经济，又确保农户稳定增收。完善农业社会化服务，构建科技推广、农机农资、信息服务体系，提升生产效率和产品质量。加强合作社与劳务中介服务，为农民提供组织化、专业化服务，如集中采购农资、销售农产品及就业服务，增强农村集体经济的联农带农能力。三是探索多元合作模式，构建村镇区域协同发展框架。促进跨地域合作“抱团共进”，依托镇级平台成立强村公司，整合全产业链服务，深化资源共享与优势互补。清晰界定政企角色，强化农村集体经济统筹效能。
（三）促进要素流动整合，增强发展支撑力。一是挖掘并利用乡土人才。通过创新人才引进与培育机制，结合政策激励与专业培训，探索职业经理人制度，如商洛“乡村CEO”培养计划。探索优化集体收益分配激励机制，激发返乡人才服务热情与动力。提升农村公共服务水平，加快缩小城乡差距，营造人才扎根的有利环境。二是优化土地资源配置。规划先行，统筹安排集体经济发展用地指标，并向集体经济薄弱村倾斜；稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点，鼓励通过入股、租赁等方式，将土地转化为发展资本。同时，加强土地监管保护，防止土地污染和过度开发，确保土地资源可持续利用。三是强化金融支持。创新政府投资模式，构建多元投融资体系，完善财政金融协同支农长效机制，持续扩大农业农村有效投资。鼓励金融创新，将集体经济组织纳入信用评价体系，提供优惠信贷支持，并引导社会资本参与，形成政府引导、市场主导、社会参与三方协同的金融支持格局。四是加快科技创新。推动大数据、云计算等现代信息技术及智能装备的应用，提升生产智能化水平，培育农业新质生产力，加快促进农村集体经济转型升级，为其发展壮大注入强劲科技动能。
（四）加强党建引领，夯实发展基石。一是选优配强班子。采取广泛调研、民主推荐等方式，选拔政治素质高、群众基础好、兼具经济头脑和敢闯敢干的优秀人才充实村“两委”班子。加强村干部教育培训，提升其理论素养、业务能力和创新思维，锻造坚强有力的领导集体。二是发挥示范引领作用。充分发挥镇、村两级党组织领导核心作用，建立“镇抓统筹、村抓实施”协调工作机制，党员要发挥个人优势，成为联系群众、服务群众的桥梁，引领集体经济发展。如黄陵县“两包两带”机制，集聚各方力量，联动区域发展。三是主动为基层减负。精简会议文件，减少检查考核，让村干部有精力抓经济发展；优化村级财务管理，提高资金使用效率；建立健全村级事务代办制度，为农村集体经济发展营造良好环境。四是建立容错机制。明确“三个区分开来”的原则，鼓励集体经济发展带头人勇于探索。对在创新尝试中非因主观故意导致的失误或偏差，只要合法合规、无私利且能迅速纠正，应持宽容态度。加强带头人激励，重视成员激励，密切利益联结，激活农村集体经济发展新活力。[作者分别系省委党校（陕西行政学院）副校（院）长、教授，生态文明教研部副教授、副教授]
作者：张首魁 马 宁 沈 蕾 来源：陕西网
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