赵煦风、王筱筱:地区经济波动下转移支付政策与风险分担

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地区经济波动下转移支付政策与风险分担

作者及单位：

赵煦风，西南财经大学财政税务学院、西南财经大学金融安全与行为大数据教育部哲学社会科学实验室；王筱筱，中南财经政法大学财政税务学院

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转移支付是地方财政的重要来源。根据财政部公布的决算数据，2023年，我国地方一般公共预算收入中转移支付占比达到46.8%。2024年，中央对省级的转移支付规模超过十万亿元。转移支付的主体是一般性转移支付，其主要目标是促进地区间基本公共服务均等化。

当前，我国地方经济面临国内国际不确定性的冲击，理论上，转移支付应该对地方财政风险进行地区间分担，但目前转移支付却并不具有针对风险分担的专门设计。例如，一般性转移支付分配采用的“因素法”中，缺乏相应的风险因素；稳定调节资金的规模远小于一般性转移支付额度；发达地区向欠发达地区分配的转移支付能够起到均等化和保障欠发达地区财政稳定的作用，但如果发达地区面临较高风险暴露，则可能影响这种风险分担机制的稳定性。此外，转移支付的设计还需要考虑信息不对称的影响：地方经济同时受经济波动和地方差异化的生产力因素的影响，这两种因素难以被剥离和识别。本文正是在经济波动和异质性生产力假设下，构建多地区转移支付模型，探讨兼顾均等化和风险分担的最优一般性转移支付设计。

本文构建的异质性地区模型主要应对了三个方面的现实问题。第一，过去的转移支付政策将风险因素视作均等化的一部分。本文认为，均等化是对基本面存在差异的地区通过差异化的转移支付给予不同水平的保障，而风险分担则是对同一地区的不同产出水平进行平滑。为刻画地方经济波动风险，本文引入了地方生产冲击。

第二，地方风险和基本面（本文设定为“生产力”）差异难以剥离，这使得中央在分配转移支付时，难以区分地方风险、公共支出努力程度和生产力差异，产生了地方政府的逆向选择问题（即地方模仿其他生产力水平地区的公共支出行为）和道德风险问题（即地方隐藏其公共支出的努力）。本文通过设计激励相容条件确保地方如实反映其生产力和支出努力。

第三，地方政府在获得转移支付时，会内生调整其公共支出行为。一部分公共支出会影响地方最终产出，因此地方的支出行为会对转移支付的分配结果产生影响。同时，由于现实转移支付是基于地方财政缺口的给付，因此地方政府有激励高报其支出需求，扩大财政缺口，获得更多的转移支付，产生了转移支付的依赖和预算软约束问题。本文的模型纳入了地方政府在生产性公共支出和非生产性公共支出（即基本公共服务）之间的权衡取舍，创新性地将转移支付设计为基于地方事后产出水平和汇报的支出需求上的二维函数。

利用前沿的去耦合方法，本文将中央政府优化问题分解为纯道德风险问题和纯逆向选择问题，从而将风险分担机制与地方政府激励机制进行了清晰区分，并给出了最优转移支付的设计规则和影响因素。

基于2019年中国县级财政决算数据，本文首先对地区风险分布和生产力分布参数进行校准，实现了地方基本面差异和风险因素的定量分离。进一步地，本文模拟了最优转移支付。数值模拟结果显示，最优转移支付在生产力维度（即汇报支出水平）上递增，而在产出维度（控制生产力时，产出反映为风险的大小）上递减。这体现了转移支付对地区风险进行分担，同时对地方生产性支出适当激励的基本思路。最优转移支付在减小地区间基本公共服务差异、缩小产出波动方面优于现实的转移支付政策。

第二，在因素法的转移支付分配计算中，标准收入计算部分应突出风险因素，而标准支出计算部分应突出对地方的激励。目前因素法在收入端基本按照全国或全省均值（即一阶矩）进行分配，少部分省份考虑了多年趋势项，但都缺乏对风险因素（方差等二阶矩）的考虑，这使得目前转移支付对地方风险分担力度尚有改进空间。而在支出端，转移支付对生产力较高的地区倾向给予更低的转移支付，而对生产力较低的地区给予较大倾斜。然而当高生产力地区也面临特殊风险冲击时，这种设计可能会进一步抑制高生产力地区的支出激励。解决的办法除调整因素法计算外，还可以采取如四川省等地区省以下层面转移支付的设计思路，单独列出用于防风险的转移支付机动资金，用于地区间的风险调节。

第三，将事权支出责任划分、税收分成和地方债务还本付息等影响地方财力的因素，与转移支付一起纳入考量，优化顶层制度设计。重点改善分税制下纵向失衡带来的财政压力，关注税收分享、央地支出责任划分与转移支付的联动。优先确保和兜牢地方“三保”支出，在此基础上增加转移支付的地方自主性，并适当通过绩效考核和目标设计提升地方的支出激励。