《2025中国城投企业综合发展指数研究报告》重磅发布,解码“退平台”攻坚期破局路径

为全面客观反映城投企业综合发展能力，中诚信国际课题组综合考虑了区域经济财政实力、公司债务承载能力、公司基础经营能力以及公司转型发展能力四大要素，于2018年构建了“中国城投企业综合发展指数（EDOT）”，2022年形成报告并收录于《中国地方政府与融资平台债务分析报告（2021）》一书中¹，2024年首次以专项报告形式发布²。2026年初，结合“退平台”攻坚阶段城投企业在转型发展、债务化解、信用风险演进方面可能出现的新情况、新特点，中诚信国际再次推出城投企业综合发展指数及报告。报告通过横纵向对比反映不同地区城投企业的发展现状及前景，深度剖析了“退平台”攻坚期城投企业的发展现状、区域分化特征及未来破局路径，为城投行业转型与债市高质量发展提供关键参考。

报告总结了“退平台”倒计时下我国城投企业发展的现状与特点，一是“退平台”进度区域分化，东部明显走在前列。从各地城投企业发布重组整合公告数量、发布“退平台”相关声明的企业数量、退出后实现债券首发的企业数量等统计结果来看，退平台呈现“东部领先、中部次之、西部滞后”的区域分化特征，浙、苏、鲁、豫等东中部省份已有大量城投企业声明成为市场化经营主体。二是城投市场化业务收入占比有所提升，但贡献度仍较低。根据中诚信国际样本，发债城投市场化业务收入占比已由2021年的31.85%升至2024年的36.61%，以土地整理及基建为最主要业务的城投企业数量占比由2011年的69.1%下降至2024年的53.9%。然而，与产业类主体相比，城投企业不足40%的市场化业务收入占比仍偏低且区域分化明显。此外，在宏观经济承压、资产价格走低的背景下，城投企业营收增速仍持续下降，盈利能力整体较弱。三是存量债务规模仍较高、付息压力大，掣肘城投转型发展。根据中诚信国际研究院测算，2024年城投有息债务规模达68.4万亿元，尽管增速持续下行，但绝对规模仍不容忽视。尤其需注意的是，地方化债过程中隐性债务相关利息、城投经营性金融债务以及政府拖欠账款等“债务冰山”规模较大、政策支持有限，化解难度较高，此外部分区域还存在政府拖欠款问题。存量债务处置难和新增债务被严控的双重压力易导致流动性紧张，掣肘转型发展。四是城投转型过程中政企关系重塑，“退平台”伴随着“信用转换”、“城投信仰”松动，可能导致融资认可度分化，个体性风险显性化。

从报告测算的2025年“中国城投企业综合发展指数（EDOT）”评价结果看，省级呈现“东部最优、中部与东北部次之、西部偏低”的梯度格局，化债重点省份相对靠后但有改善。具体来看，东部省份整体领跑，7 省跻身全国前十强，广东、北京、上海、江苏、浙江连续三年稳居全国前 5 位。化债重点省份与非重点省份分化明显，重点省份综合指数平均得分75.28分，低于非重点省份的79.00分，四项细分指数得分和排名也普遍靠后，但随着“一揽子化债”的深入推进，重点省份指数得分逐年提升，两者差距已从2023年的4.56分压缩至3.72分，尤其债务承载能力维度改善明显。地市层面，报告下篇测算了全国255个地级行政区的城投综合发展指数，结果显示东部城市与中部省会城市综合发展水平靠前，超六成东部城市排名在前100以内，综合指数排名前50的地级行政区中东部占34席，深圳市（82.72 分）、成都市（82.66分）、杭州市（81.87 分）位列前三。重点与非重点省份差距同样明显，重点省份超七成城市综合排名在150名之后。从年度变化看，地市层面呈现两个新特点，一是目前退出重点省份对提升地市城投企业综合指数排名效果有限，退省份尚未对区域基本面、城投融资等有明显助力，需持续观察；二是非重点省份中东部地区约半数城市排名下降，这一比例高于中西部地区，或源于东部“化债的机会成本”相对较高，在发展与化债的博弈下短期承压。

2026年我国进入“十五五”时期，随着越来越多的城投企业完成“退平台”，未来发展的核心矛盾将从化债转变为脱离政府信用背书后如何维持自身的可持续发展，既有新的发展机遇，同时也是一个破局与重塑的漫长过程。报告对于新形势下城投企业如何高质量发展给出了以下建议。

首先，把握“十五五”改革发展机遇，为城投发展转型夯实区域经济财政根基。一要依托“投资于物与投资于人紧密结合”“建设现代化产业体系”等战略导向，推动新旧动能转换、打造增长新引擎，重点支持以人为本的新型城镇化建设，挖掘2.7亿“新市民”群体消费潜力与投资空间。市级政府可立足本地实际，集中力量培育壮大1-2个主导产业，形成与周边城市差异化、互补化的发展格局。二要持续推进财税体制改革，需进一步理顺央地、省与市县间的财政分配、支出责任关系，并加快地方税建设、增厚地方自主财力，从根源上解决问题。此外，还需优化对地方政府的激励约束机制，释放地方活力、增强地方政府履职积极性。

其次，要建立完善地方政府资产负债表，在此基础上打好城投企业“资产盘活+债务化解”组合拳，形成存量资产与新增投资的良性循环。在资产盘活过程中，可综合采取租赁、出售、引入社会资本合作等方式，肥瘦搭配打包盘活，加大REITs、ABS等盘活存量资产的力度，挖掘数据资产、特许经营权等无形资产的盘活潜力。与省级相比，市县级城投企业资产盘活难度更高，可借助省级产权交易平台与国有资本运营平台等渠道对接全国资源，通过“三资三化”盘活存量资产、提升运营效率。在化解存量债务过程中，财政化债仍是首选，需优化置换类地方债发行节奏、提升资金使用效率；进一步发挥地方国资作用，除资产盘活外还可提高资产收益率与利润上缴比例、合理划拨上市公司股权等；继续以政策性银行、国有大行为主推进金融化债，中小金融机构酌情参与。此外，还需注意政府拖欠款问题，整合各类资源、加大清偿力度，予以化债资金倾斜，用地方债偿付PPP存量项目中的社会资本垫资，研究设立央行SPV、创新清欠行动专项再贷款，探索低利率、长期限的清欠专项贷款等。

第三，把握“加快建设金融强国”机遇，多渠道探索创新融资模式，保障城投企业合理融资需求。信贷仍为最主要融资渠道，城投企业可深化与各类金融机构合作、向上争取政策支持，如整合重组中争取并购贷款、助力项目顺利推进。还要积极发展债券、股票等直接融资方式，探索绿色、科创等贴标类品种发行，并严格规范境外债，避免风险扩散；具备条件的城投企业可通过IPO、增发、配股等方式募资，提升资产运营效率与融资能力。还需合理运用REITS、ABS等结构化融资模式，并结合业务开展情况争取各类政策资源，如参与政府债券项目，灵活运用产业发展基金等工具等。

最后，“退平台”倒计时下做好政策衔接、避免次生风险，依托国资国企改革有序推进城投改革转型与功能重构。研究实施差异化政策，细化过渡期监管，压实对“退平台”主体的风险跟踪监测责任，建立健全金融债务接续偿还机制等。长期来看，需结合国资国企改革推动城投企业功能重构，解决好政企关系转变、新旧业务衔接、存量债务化解三大问题，真正提高转型发展质量。一要明确重点投资方向，结合自身禀赋向城市综合运营商、公共产品服务商、园区开发运营商和国有投资平台等方向转型。区别于省级城投兼顾“大而全”，市县城投可寻求差异化、本地化定位，成为“小而美”的区域深耕者。二要依托区域资源和产业布局加强战略重组，集中优质资源培育核心业务板块，避免“撒胡椒面”式粗放资源配置，并做好市县级城投与省级主体的协同联动，提升资产运营效率；三要继续推动政企分开，建立治理现代化、组织专业化、流程标准化、管理系统化的现代企业管理体系，深化劳动、人事、分配三项制度改革，健全激励约束机制、激发干事创业积极性。

【1】详见社会科学文献出版社2022年出版的《中国地方政府与融资平台债务分析报告（2021）》中《中国地方政府融资平台综合发展指数研究》一文。

【2】详见“中诚信研究”公众号2024年12月25日发布的《<2024中国地方政府融资平台综合发展指数研究报告>发布，深剖重点省份转型困境和市县平台突围之路》。

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