育娲《中国托育报告2025》发布!

人口，是国之根本；孩子，乃民族之未来。当“少子化”成为摆在中国社会面前的严峻课题，“幼有所育”这一古老的民生理想，被赋予了新的时代重任与战略意义。它不仅仅是家庭的责任，更是国家层面亟待解决的系统性工程。

然而，前路挑战重重。一方面，是千万家庭对“价格可承受、质量有保障”托育服务的迫切渴望；另一方面，是行业在供给总量、服务质量、专业人才、社会理念等方面的普遍困境。

育娲人口智库希望呈现中国托育发展的全方位图景，从托育的定义、分类、需求与供给现状出发，通过探寻国外的“他山之石”，审视国内已有的经验，为托育政策建言献策。我们期盼能助力政策完善，并让更多公众了解到托育的各个方面。

我们深信，通过科学借鉴与大胆创新，中国可以构建一个满足民需的托育服务体系，让“幼有所育”成为推动国家长远发展与民族繁荣复兴的坚实基石。

本报告梳理了托育的国内外历史与概念，综合政府部门、国际组织、国外专业机构等定义，将“托育”定义为：为0-3岁婴幼儿提供全日、半日、计时或临时的生活照护、早期教育、健康管理服务。

2024年中国女性劳动参与率为60%，属于世界最高之列，高于美国、日本等大多数发达国家。对生育后难以兼顾工作与家庭的担忧，是抑制生育意愿的主要因素之一。

2020年中国男女平均初婚年龄分别为29.38岁和27.95岁，近年有继续推迟的趋势。加之独生子女占比较高，这导致家庭从长辈和平辈获得家庭内育儿支持的能力不断减弱。

中国产假与OECD国家和金砖国家差异不大，但中国育儿假为2周左右，远低于OECD国家平均的32.3周，而俄罗斯带薪育儿假长达1.5年，无薪育儿假可达3年。育儿假较短，使中国父母难以在全职工作的同时有充足时间照顾婴幼儿。

据官方调查，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，而第三方调查显示，中国幼儿家庭中对托育有需求的家庭占比近五成。然而，2023年全国实际入托率仅为7.86%，同时全国托位实际使用率仅为46.7%。供需错位背后是价格、理念等一系列因素,供给价格、质量与群众支付能力和期待存在较大差距，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，面临结构性矛盾。

2023年中国每孩每月平均托育服务收费1978元，相当于居民月人均可支配收入的60.52%。而第三方调查显示，幼儿家庭对入托费用区间接受度最高的是1001-1500元，占比近40%；接受501-2000元区间的合计达83%。无法负担托育费用的幼儿家庭占比为21.43%，是没有选择托育服务的第二大原因。

由于少子化，中国家长对幼儿面临风险的接受程度较低，担心幼儿受伤、缺乏安全感、频繁生病，更愿意亲自陪伴。相关研究表明，高质量托育婴儿安全依恋和长期情绪调节能力不弱于居家养育儿童；托育儿童和多子女家庭孩童的长期免疫力、抵抗力更强。

联合国教科文组织曾公布国际比较研究，建议把0-3岁婴幼儿保育主管部门变更为教育部门。美国、德国、芬兰、新西兰等国家0-6岁婴幼儿保育和学前教育统一管理。曾实行“分离式”管理模式的国家如以色列、韩国、日本等，近年也呈现出融合趋势。我国托育目前仍主要由卫健委牵头，与世界其他国家提高托育水平的经验不符。

报告选取分析了典型国家的具体政策，例如瑞典公共财政承担托育费用80%，不同孩次托育费用依次递减；法国根据家庭税后收入和孩子年龄提供不同额度的托育补助，确保低收入和多孩家庭能够获得更多支持；日本创设儿童家庭厅进行儿童福利、家庭支持、育儿假期等领域制度设计。报告也列示了国内城市在探索发展托育中的有效尝试，如上海市以教育部门作为统筹主管部门，出台首部将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规；济宁市发挥城投平台公司为代表的国企在托育服务发展中的引领作用；深圳市在全国率先推出地方标准《医育结合托育机构服务规范》。

基于本报告的分析，我们建议：

1.修订《中华人民共和国人口与计划生育法》为《中华人民共和国人口发展法》，明确托育服务为基本公共服务。

2.通过财政预算外手段给养育家庭大规模发放养育金，长期投资于新生人口，保障“生”与“育”的良性循环。

3.将0-3岁儿童托育具体服务管理划归教育部门管理，同时设置专业机构制定整合性和长远性的儿童及家庭支持政策。同时建议探索“编制内托育教师”岗位，设立与学前教育教师并行的职称评定通道。

4.切实加大对托育服务的财政投入，加速推动0-3岁托育费用减免。分年龄段实施时，建议从低年龄开始实施，以打消拟生育家庭的后顾之忧，更好地促进生育意愿的释放。

5.明确托育对接产假，出台男女相对平等的育产假政策。鼓励父亲深度参与育儿，淡化“母职惩罚”。

6.全面引导和规范媒体、自媒体宣传，促进家庭观念转变；通过公立托育先行、透明化监管、渐进式服务等手段，提升托育信任与意愿。

7.通过经济措施鼓励家庭内育儿支持，制定祖辈照料孙辈可申请提前退休的配套机制。

8.确保托育供给满足民众需求并维持一定的冗余度，为未来出生人口的提升提供足够的动态供给空间。

前言

摘要

目录

第一章 托育概念及其分类

一、托育的中外起源与演进

二、中国托育体系的变迁与挑战

三、托育的当代定义

四、中国托育机构的主要形态与分类

第二章 托育需求：中国幼儿家庭托育意愿与需求特征

一、中国出生人口趋势背景

二、中国幼儿家庭托育意愿与总体需求

三、中国幼儿家庭托育需求受限现状

第三章 托育供给：中国托育供给现状与国际对比

一、国家政策导向与支持

二、托育机构备案情况

三、我国托育供给与国际对比

第四章 典型国家案例：托育经验借鉴

一、瑞典托育经验

二、法国托育经验

三、挪威托育经验

四、韩国托育经验

五、日本托育经验

六、国际经验启示总结

第五章 国内城市托育发展现状与借鉴

一、上海市托育经验

二、山东省济宁市托育经验

三、广州市托育经验

四、深圳市托育经验

第六章 总结与建议

一、中国托育行业结构性矛盾

二、制度瓶颈与政策执行滞后

三、核心结论与政策建议

参考文献

一、托育的中外起源与演进

（一）中国：古代、近代的“托育”

在我国古代，生育不仅是家庭私事，更被视为“国之大事”。人口多寡关系到生产、赋税、兵源与国家安定，因此历代王朝在政治制度、社会文化与道德观念上，都极力鼓励和促进生育，采取系列措施确保“幼有所托”。

古代中国的婴幼儿养育制度以“家庭-宗族-社会”三层结构为基础，构建了一套全社会共同参与的抚养体系：

1.家庭层：家庭承担了儿童的日常抚养与早期教育。母亲在幼儿教育中居于主导，《礼记·内则》详细记载了其在喂养、洗浴、教行等方面的职责。父亲则负责“端其性，正其心”（《颜氏家训》）。三字经有言“养不教、父之过”。富裕家庭有乳母，形成“半职业托育”。多代共育是普遍现象，孩子被视为家族的延续者，祖父母、叔伯、兄嫂皆参与抚养，形成“亲亲相养”的伦理网络。

2.宗族层：当家庭无力抚养时，宗族成为重要保障。从立法层面确立社会责任，如《唐律·户婚律》规定：“有孤寡无依者，宗族收养之，不得弃。”宋代以后，范仲淹创“义庄”，提供衣食与教育，设有“义乳”“义学”，使宗族成为准社会保障体系。

3.社会层：政府、宗教与民间慈善共同参与托育。汉代设“养孤官”，唐宋有“慈幼局”“育婴堂”。宋太宗下诏：“凡弃婴者，官为养之，名曰育婴。”寺院设“养孤坊”，民间有“义乳”“轮哺”等互助形式，体现“仁政”与慈善精神。

古代中国将生育视为“天道运行”的一部分，具有神圣与伦理双重意义。《周易》提出“生生之谓易”，儒家强调“不孝有三，无后为大”（《孟子》），生育是孝道的起点。国家从周代起便鼓励生育，汉代推行“胎养令”，赐谷免赋；唐代发放“育婴粮”，明清亦延续奖励措施。精神层面则通过“旌表制度”与“诰封制度”表彰母亲，形成“荣母”传统。

古代中国的托育体系以宇宙论与伦理观为根基，政府高度重视，融合家庭、宗族与社会三方力量，形成温情而理性的共育网络，维系了中华民族的生生不息。

民国时期，随着近代化进程，部分妇女开始走出家庭，参与社会生产，产生了幼儿看护的社会需求，开始出现了多种形式的托幼机构，如：由政府政策推动，工厂设立的工厂托儿所，主要服务于工厂工人；主要服务于公务员、教师等职业女性的托儿所；由社会力量兴办，收费较低，具有慈善性质的托儿所等。这一阶段，政府的整体性投入和积极作为较为欠缺，加之当时国家动荡、经费不足，严重制约了托育事业的健康发展。

（二）国外：托育服务的现代化演进

在工业革命发生前的漫长时期，绝大多数育儿工作一直由父母、住家保姆或通过与亲戚、邻居或朋友的非正式安排进行。

十七世纪时，作为法国宫廷助产士的路易斯·布尔乔亚写书详细论述了孕期保健、分娩护理及新生儿喂养等。它是西方医学史上第一本由女性撰写并基于大量临床实践的产科与婴儿保育手册，标志着专业的婴儿保育知识开始系统化。

现代日间托儿所的雏形最早起源于18世纪末至19世纪初的欧洲。一个重要的里程碑是1844年在巴黎创立的首个具有广泛影响力的日间托儿所体系。这一模式随后传播到美国，在1850年代，由安斯利·威尔科克斯等人领导的私人慈善机构，及其所在的慈善组织协会，成为在美国建立和推广日托服务的重要力量。机构托育服务在欧美逐渐发展起来，直至被绝大多数国家吸纳学习。

19世纪后期至一战前，托育的理念开始从“看护”向“教育”与“福利”拓展，政府开始重视关注儿童健康与人口素质，妇女开始争取受教育权和就业权，产生了对家庭外托育服务的需求。弗洛伊德、蒙台梭利等人的理论开始强调早期教育对儿童发展的关键性，推动了托育的专业化发展。

一战期间，男性参战导致劳动力短缺，大量妇女被动员进入军工厂和关键生产部门。战争使得托育首次被视为重要的公共设施，英国、美国、德国等国政府都资助或直接开办了托儿机构，这些机构通常设立在工厂附近，服务时间长，带有明显的战时生产支持色彩。

一战后到二战前，由于战后鼓励妇女回归家庭，以将工作岗位让给退役士兵，多数战时托儿所被关闭，“母亲的天职”观念被重新强化。但这一阶段，部分国家已经开始将托育视为普遍的儿童福利和性别平等政策的一部分，或将公共托育制度化。

二战后，欧美国家托育事业逐步经历了从“战时设施”到“福利基石”的根本性转变。托育不再被视作临时补救措施，而是被纳入福利国家框架，成为关乎性别平等、儿童发展权利与人力资源投资的长期国策。北欧国家率先构建了普惠型公共托育体系，英美等国则路径各异，但整体上，国家主导、公共财政支持与专业化建设成为主流方向。

二、中国托育体系的变迁与挑战

新中国成立后，随着国家经济战略、社会结构与家庭观念的演变，对孩子的养育照顾方式、能力与托育配套环境等经历了深刻的变迁。

（一）女性劳动参与率与育儿能力

在漫长的时期内，中国家庭中的女性主要承担养育照顾孩子的职能。新中国成立初期，为全力动员女性劳动力参与社会主义经济建设，托育服务作为重要的社会公共福利被大规模建立。机关、国营单位开办托儿所、幼儿园，形成了“单位办社会”的模式，旨在将妇女从家庭劳动中解放出来，实现“妇女能顶半边天”的社会目标。

由于国家大力倡导和经济发展，中国女性受教育程度及就业率快速提升。直至目前，中国女性的劳动参与率远高于世界平均水平，在全球范围内处于第一梯队，高于大多数发达经济体和发展中大国。据世界银行最新数据，2024年中国女性劳动参与率约为60%，高于美国的57%、德国的56%、日本和俄罗斯的55%，远高于印度的33%，略低于北欧典型高福利国家瑞典的62%。女性高劳动参与率下，家庭在工作与育儿间的平衡变得更具挑战。

（二）经济体制改革、计划生育政策与养育环境

计划经济体制背景下，政府机构、国有企业以及部分集体单位普遍设立附属托儿所或幼儿园，为职工提供与上下班时间地点匹配的便捷婴幼儿托管服务。这种模式为双职工家庭育儿与工作的平衡提供了可能性。然而随着改革开放的深入推进与市场经济体制的建立，中国的社会与经济结构发生了显著变化。单位和企业的职能逐渐聚焦于核心业务，许多原有的社会服务功能包括托幼服务被逐渐剥离，曾普遍存在的单位托儿所大量关闭。

几乎在同一时期，国家实行控制人口的计划生育政策，由于政策目标是减少出生人口，因此托儿所的关闭顺应了抑制生育意愿的政策方向，托幼服务的社会功能丧失并未引起关注。

二十世纪大部分时间里，尤其七八十年代，由于生育率相对较高，多代同堂大家庭模式较为普遍，祖辈、亲友形成一种天然的“育儿共同体”，子女多也使得养育单个孩子的经济和心理压力相对较轻。计划生育政策推行下，生育率快速下降，导致了家庭规模小型化与少子化趋势。随着少子化趋势，中国家庭的养育模式逐渐进入一个新的阶段：一方面公共服务缺失，家庭内可用于分担育儿责任的家族人力也大不如前，另一方面少子化导致养育更加精细化、奢侈化，对养育者要求更高。社会观念也逐渐变化，追求自由享受退休生活、担心代际矛盾等因素也导致部分老年人不再如过去般愿意深度参与孙辈养育。养育孩子的责任愈发集中于父母身上，尤其是母亲，经济负担、时间投入与心理压力显著增加。

（三）初婚年龄、生育率与家庭内育儿互助能力

初婚年龄与生育率情况很大程度上决定家庭中祖辈、平辈、子辈的育儿互助能力。平均初婚年龄影响祖辈年龄，一定程度上决定祖辈对孙辈的照顾能力。《中国人口普查年鉴-2020》显示中国平均初婚年龄为28.67岁，男性：29.38岁，女性：27.95岁。同时期平均初婚年龄32岁以上的包括韩国及大部分西欧、南欧国家，欧洲国家的“超晚婚”需结合其普遍的“同居文化”来理解，而韩国是唯一一个进入这一梯队的非欧洲国家，平均初婚年龄28-32岁的包括日本、美国、巴西、俄罗斯等，印度的平均初婚年龄则在25岁以下。

马来西亚有大量的华人居住，提供了一个展示同样的社会结构下，不同族群婚育趋势的样本。马来西亚马来人的平均初婚年龄为20.9岁，而马来西亚华人的平均初婚年龄为33.2岁，反映了华人的晚婚趋势，且初婚年龄越高，生育率越低。中国平均初婚年龄仍有推迟趋势，近年部分省市抽查结果显示平均初婚年龄已超过30岁，未来中国家庭在育儿上的祖辈支持能力预计将会越来越弱。

图表1-1：中国与马来西亚初婚年龄与生育率对比

不同群体

数据来源：联合国、马来西亚统计局、中国统计局

马来西亚马来人在2010 - 2021年期间生育率在2.07-2.75之间，较高的生育率意味着平辈兄弟姐妹和子辈侄子侄女等可提供更多育儿互助。中国生育率在2010-2021年从1.687降至约1.15，由于计划生育政策，中国家庭结构的小型化，独生子女家庭的显著增多，育儿过程中更为缺乏家庭互助支持网络。

（四）产假及育儿假设置与父母育儿时间

中国基础产假为14周，OECD国家平均产假时长为18.5周。中国育儿假为2周，OECD国家平均育儿假为32.3周。金砖国家俄罗斯、印度、巴西的产假在20周以上，其中印度26周，巴西可达24周，而俄罗斯总假期长度最为突出，其部分带薪育儿假长达1.5年，可无薪休至3年。南非的产假为17周，育儿假为10周且父母可共享。中国的产假如加上奖励假有22周左右，但育儿假时间较短，使中国父母难以在全职工作的同时有充足时间照顾婴幼儿。

图表1-2：中国与OECD国家育儿相关假期对比

数据来源：OECD网站，中国计生条例

综上，过去数十年间，中国的家庭结构和养育配套环境经历了深刻的变迁。公共服务设施不足，家庭内部托育能力严重下滑，面对这种情况部分家庭只能选择推迟甚至放弃生育，导致生育水平进一步下降。托育服务发展成为不可回避的议题。

三、托育的当代定义

（一）国内官方对“托育”“托育机构”的定义

国家卫生健康委人口家庭司2024年在托育服务宣传材料中明确：“托育是托与育的结合体，主要包括照护、养育以及潜能激发和早期启蒙教育”。国家卫健委《托育机构设置标准（试行）》（2019年）和《托育机构质量评估标准》（2025年），明确托育机构是指由单位（事业单位、社会组织、企业等）或个人举办，由专业人员为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等照护服务的机构。

此外，从国家卫生健康委等七部门2025年7月8日联合发布的《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》文件中，我们可以发现，文件实际上将普惠托育服务定义为“以托育综合服务中心为枢纽，以托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点等为网络的‘1+N’服务体系”，旨在提供“方便可及、价格可接受、质量有保障”的服务，满足家庭对0-3岁婴幼儿照护的需求。

（二）国际上的托育定义参考

目前国际通行的托育通常涵盖0-6岁儿童的照护与教育，但重点在0-3岁阶段，强调保育与教育并重。目前国际组织等对托育的主要定义包括：

1.联合国：将“托育”定义为一个综合性的生态系统，而不仅仅是“看孩子的地方”。包括有偿托育服务、无酬托育工作、育儿假和家庭友好型政策。

资料来源：联合国儿童基金会《2021年世界儿童状况报告：在心声中前行》

2.经济合作与发展组织（简称OECD）：托育是为0-6岁儿童提供的综合服务，涵盖保育与教育双重功能，旨在支持儿童早期发展、促进家庭就业及社会平等。

资料来源：OECD《强势开端》系列报告

3.欧盟：托育是通过专业机构或家庭式服务为0-6岁儿童提供安全、健康的成长环境，同时融入早期教育内容，以培养儿童社交、认知和情感能力。

资料来源：欧盟《儿童早期教育与保育质量框架》

4.美国幼儿教育协会（简称NAEYC）：托育是为出生至5岁儿童设计的服务，包括全日托、半日托等形式，需符合发展适宜性实践，即根据儿童年龄阶段特点设计活动。发展适宜性实践是一个幼儿教育术语，倡导尊重儿童自身发展规律，使儿童在不断进行适宜性实践和完成具有挑战性的目标中发展成长。

资料来源：美国NAEYC《发展适宜性实践指南》

5.日本将托育机构称为保育园。主要通过“保育园”（以照顾为主）和“认定儿童园”（保教结合）为0-6岁儿童提供服务，区分“保育”与“教育”功能，认定儿童园兼具保育园和幼稚园的功能，融合“保育”与“教育”功能。保育园和认定儿童园均纳入国家儿童福利体系。

资料来源：日本《儿童及育儿支援法》

（三）本报告中“托育”的定义

综上，目前而言，对“托育”的定义主要围绕以下核心要素：

服务对象：0-3岁婴幼儿及其家庭；

服务内容：生活照护、早期教育、健康管理；

政策目标：普惠性、可及性、质量保障；

社会功能：支持家庭育儿、促进儿童发展；

综合国际经验与中国国情，本报告将“托育”定义为：为0-3岁婴幼儿提供全日、半日、计时或临时的生活照护、早期教育、健康管理服务，旨在解决父母等养育者无暇照顾或缺乏育儿经验的问题，促进婴幼儿身心发展和社会适应能力提高。

四、中国托育机构的主要形态与分类

如上所述，托育机构将成为满足我国家庭日益增长的托育需求的主要组织形式。托育机构作为托育体系的基本单元，其类型结构也日趋多样，因此，从空间、时间、服务对象、投资主题等类型维度出发，对当前中国的托育机构主要形态进行梳理与归类。

（一）按设置场所与空间形态分类

1.独立托育机构：指在住宅、商业或教育用途用地上新建、购置或租赁的专属场所，通常具备完整的功能区划。

2.嵌入式托育机构：设于商场、办公楼、医院、社区综合体等非专属教育空间内，通过改造满足托育运营基本条件。

3.托幼一体机构：依托幼儿园资源设立托育班，通过“托幼分设、资源共用”实现空间与师资的结构融合。

4.家庭托育点：在合法住宅内通过小规模改造设立的托育点，服务人数一般控制在3–7人。

5.一老一小复合托育：由托育机构与社区养老机构等共址运营，强调“空间共建、代际共育”。

6.移动托育空间：以改装巴士、集装箱、活动板房等为托育服务载体，可灵活部署、快速搭建与迁移。

7.多功能融合托育空间：设于图书馆、亲子馆、街道服务中心、文化馆等公共服务设施内部，以托育服务作为空间功能补充。

（二）按服务时间安排与灵活性分类

1.标准日托服务：最基础也是最普遍的托育形式，服务时间一般为周一至周五，每日连续8–10小时，覆盖家长工作时间。

2.半日托服务：以半天为服务单元，常见安排为上午班（如8:00–12:00）或下午班（如14:00–18:00）。

3.计时托服务：按小时计费的高弹性服务模式，专为应对家长短时事务而设。

4.延时托与夜间托育服务：为满足晚班职工、加班家长、单亲家庭等特殊时段照护需求，服务时间可延伸，甚至涵盖晚间时段。

5.24小时托育服务：提供全天候不间断照护，包括夜间喂养、睡眠看护、清晨唤醒、全天陪伴等。

6.临时托与应急托服务：服务于家庭出现突发性、临时性照护需求的场景。

7.周末及节假日托育：面向非传统工作日（如双休日、节假日）开放的服务类型，满足非典型作息人群照护需求。

8.假期托育与季节性项目托：专为寒暑假或特定时间段（如春假、国庆假期）设计的短期托育项目。

（三）按服务对象分类

1.普通婴幼儿托育：面向0–3岁健康婴幼儿，是目前最为广泛的托育服务形态。服务以“全日制日常照护”为主线，涵盖饮食、睡眠、卫生、如厕训练、行为管理、情绪回应及早期发展促进等内容。

2.弱势群体托育：面向贫困家庭、流动儿童、单亲家庭、失独家庭、残障父母家庭等社会支持系统相对脆弱的群体，强调“社会兜底”与“照护公平”。

3.特殊需要儿童托育：服务对象包括患有发育迟缓、自闭症谱系障碍、脑瘫、听觉语言障碍等特殊发展需求的婴幼儿，服务重点在于“照护+干预”的双重功能整合。

4.员工子女托育：由企事业单位出资设立或引入第三方托育服务，服务对象限于单位职工子女。

5.新生儿家庭衔接服务：专为0–6个月新生儿家庭提供的过渡型托育服务，目标在于实现“产后康复期”至“常规照护期”的平稳连接。

（四）按投资主体与办学性质分类

1.政府主办托育机构：此类机构由各级政府设立并直接运营，纳入财政预算管理。

2.企业自办托育机构：由企事业单位为其员工子女设立的托育场所，服务范围主要面向内部职工，具有人力资源福利属性。

3.社会资本举办托育机构：由企业法人、教育集团、连锁品牌、自然人投资设立，属于托育服务中市场化程度最高、增长速度最快的类别。

4.公建民营托育机构：政府提供建设场地、基础设施或启动资金，由社会力量如专业托育品牌等承接运营管理。

5.联合运营型托育机构：由两个及以上主体共同发起并运营托育机构，参与方包括托育品牌、教育机构、社区组织、物业公司、医疗单位、高校科研平台等。

一、中国出生人口趋势背景

（一）中国出生人口变化及其趋势

中国出生人口在1950年代初每年约2000万，在经历困难时期后于1963年反弹至接近3000万的高峰，之后逐步下降，到1980年出生人口回落到1950年代初的水平。随着1960年代中期生育高峰出生的人口进入婚育，中国出生人口在1980年代逐步回升，到1990年达到高峰，但峰值低于1960年代。在此之后，出生人口整体上快速萎缩。

衡量出生人口趋势的核心指标是生育率，可通俗理解为每个女性平均生育的孩子数量。要维持出生人口长期稳定，生育率需要达到更替水平。发达国家更替水平一般为2.1左右，而中国因出生人口男女性别比较高，目前更替水平约为2.14。自1991年以来，中国的生育率一直低于更替水平，2018 年以来一直低于1.5。2023年中国的生育率只有1.01，在全球一千万以上人口的国家中，中国生育率排名倒数第二，仅高于韩国。

随着育龄女性数量的持续减少以及生育率的不断走低，中国出生人口近年大幅减少。从2016到2023年，中国出生人口从1883万将至902万，7年降幅高达52%，远超日本41年下降51%，韩国20年下降50%的速度。由于新冠疫情带来的生育意愿堆积的释放以及龙年偏好，2024年出生人口小幅反弹到954万。

由于中国出生人口中绝大部分来自婚内生育，非婚生育占比很低，结婚人数的变化可以视为出生人口的一个先导性指标。根据民政部数据，2013 年结婚登记1346.9 万对，到2022 年降至 683.5 万对；在2023 年回升到768.2万对之后，2024 年减少20.5%，降至610.6 万对，2024年初婚人数只有917万人，是近几十年来初婚人数首次跌破1000万人。而2025年前三季度结婚登记相对2024年同比则增长8.5%。根据结婚数据和迄今的地方数据来看，2025年出生人口可能进一步降至900万以下。

这些变化的背后是年轻一代婚姻婚育观的改变，越来越多年轻人选择不婚，而已婚的很多则选择少生甚至不生，而目前婚育支持的力度远不足以逆转这种出生人口下行的趋势。除非实行大力鼓励生育的措施，生育率难以恢复到维持出生人口稳定的更替水平。

（二）出生人口萎缩的长期影响

目前，中国出生人口占世界比例不到 7%，但老年人口占世界比例超过 25%。严重少子化会进一步加重人口老龄化程度，工作人口相对于需要抚养的老年人口不断减少，将导致整个社会的养老负担变重，工作人口面临越来越沉重的税负。如果不能大幅提升生育率，中国在未来 20 年内将成为老龄化和养老负担最高的国家之一，而且会不断恶化，这将严重拖累国家财政和经济活力。

按目前生育率，出生人口将以每代人也就是 30 年时间减少一半的速度萎缩。这一趋势将对所有行业造成严重负面影响，先是奶粉、儿童用品和托育服务，然后是教育、食品、服装，再后是房屋、家具、家电、电子消费品、汽车、旅游、娱乐，最后是医疗、养老、殡葬；对消费者行业，并逐步传导到面向企业的行业。上述影响不只是实际需求的萎缩，还会影响预期，导致投资意愿低迷。这也是为何自 2017年开始的这波出生人口坍塌导致当下经济增长势头开始萎靡。

（三）出生人口变化与托育的关系

在当前出生人口趋势下，社会资本投资托育行业面临更大的困难和风险，而托育服务的发展不足和供需困境又反过来影响生育意愿。2021年，国家卫健委相关负责人称，调查数据显示，群众生育意愿降低的原因中，排名前三的分别是：经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。其中“没人带孩子”的占 51.3%。人民智库于 2023 年 2 月 8 日—2 月 9 日进行的网络调查显示，收入压力是育龄群体“不愿生”、“不敢生”的首要因素，时间精力不足（50.30%）位列第二。“看护压力”作为抑制生育意愿的关键因素，已是学界的共识，解决婴幼儿托育服务缺失问题成为促进生育意愿的重要议题。

二、中国幼儿家庭托育意愿与总体需求

近年来，随着生育政策调整和家庭结构的变化，我国0—3岁婴幼儿家庭对托育服务的刚性需求持续增长。双职工家庭在照护婴幼儿方面普遍感到力不从心，而传统的隔代照护模式，一方面随着初婚年龄推迟，祖辈育儿精力与能力下降，另一方面也难以满足现代家庭对科学育儿理念与专业成长环境的追求。尽管出生人口呈下降，托育市场处于潜在需求尚未完全转化的释放初期。

（一）中国幼儿家庭0-3岁婴幼儿主要照护方式

我国0-3岁婴幼儿80%以上由家庭承担照护责任，其中以父母和祖辈照护为主。这种模式依托传统家庭支持体系，但面临双职工家庭的时间不足、祖辈育儿观念差异和冲突等问题。家庭中普遍存在“重保育轻教育”“重物质刺激轻精神奖励”等误区，部分家长缺乏科学育儿知识，过度依赖电子产品（如手机、电视）作为“安抚工具”，损害婴幼儿视力、语言及注意力发展。

（二）中国幼儿家庭0-3岁婴幼儿托育总体需求

根据教育部发布的学前教育幼儿数，2021-2023年托班人数分别为55.5、46.7、40.2万人，其中2023年全国幼儿园在托的2—3岁幼儿33.7万人，占全国在托婴幼儿数的15%。根据第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议发表《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》说明，多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求；根据艾媒咨询《2025年中国托育行业消费行为调查数据》，通过在2025年1月对1064个家庭进行调研统计，发现中国幼儿家庭中，对托育有需求的家庭占比达到48.50%，接近五成。其次是“暂时没有，未来可能会考虑”的家庭，占比35.71%。没有需求的家庭占比最低，仅为15.79%。这表明婴幼儿托育服务在中国有着较大的市场需求，潜在市场不容忽视。

图表2-1、2-2、2-3艾媒咨询调查:中国育儿者画像人口学特征分布

数据来源：艾媒咨询

图表2-4、2-5、2-6艾媒咨询调查：中国育儿者画像社会学特征分布

数据来源：艾媒咨询

图表2-7、2-8艾媒咨询调查:中国育儿者画像地理区域特征分布

数据来源：艾媒咨询

图表2-9艾媒咨询调查:2025年中国幼儿家庭选择托育机构考虑因素

数据来源：艾媒咨询

图表2-10艾媒咨询调查：2025年中国幼儿家庭婴幼儿托育服务机构偏好类型

数据来源：艾媒咨询

（二）中国幼儿家庭托育需求受限现状

1. 托育费用超出普通家庭承受能力

当前平均费用仍超出普通家庭承受能力。根据第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》，我国平均托育服务收费1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月，国家统计局我国2023年居民人均可支配收入为39218元，月平均托育费用相当于居民人均可支配月收入的60.52%，根据 OECD 数据，欧盟国家中，抚养两名 2-3 岁儿童的双职工家庭，其自付托育费用通常占家庭平均收入的 20%-25% 左右。

同样根据艾媒咨询《2025年中国托育行业消费行为调查数据》中2025年中国幼儿家庭可接受的入托费用调查数据显示，入托费用接受度最高的是1001-1500元（含1500元），占比近40%，整体来看，家庭对入托费用的接受度集中在501-2000元区间的高达83%。如前文已介绍的育儿者画像可知，该调查覆盖不同性别、年龄层、收入、学历、地域的育儿者，其中被调查育儿者月收入60%在10000元以上，一定程度反映家庭消费者尤其中高收入者对入托费用的接受度。

图表2-11艾媒咨询调查：2025年中国幼儿家庭可接受入托费用

数据来源：艾媒咨询

2. 其他影响幼儿家庭选择托育服务的因素

除了托育费用以外，影响家庭选择托育服务的主要因素还包括：托育服务质量与专业性、安全与健康保障、托育服务的便利性与灵活性（地点便捷、时间匹配或者灵活）等等。部分家庭对机构托育安全及质量持怀疑态度，信任度不高，未认识到托育对于婴幼儿发展的积极作用。艾媒咨询调查数据显示，2025年中国幼儿家庭没有托育服务需求的原因，孩子的父母有一方全职照料孩子占比最高，达到32.14%，说明家庭内部照料是主要原因。这一原因中也包含由于整体行业发展尚不充分，受托育费用较高或者理念影响，选择父母中一方全职照顾。选择无法负担托育费用的占比为21.43%，是第二大原因。

图表2-12艾媒咨询调查：2025年中国幼儿家庭没有托育服务需求的原因

数据来源：艾媒咨询

一、国家政策导向与支持

近5年国家逐步加大对托育行业的发展支持。我国对托育行业的发展进行指导的首个重要文件是2019年国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，对婴幼儿照护服务的基本原则为“家庭为主，托育补充”，强调社会力量积极性以及对普惠性的优先支持。2020年底国务院办公厅发布的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》则要求省级人民政府要将养老托育纳入国民经济和社会发展规划统筹推进，2021年3月发布的“十四五规划”将托育建设纳入经济社会发展主要指标。2021年7月国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将发展普惠托育服务体系作为积极生育支持的重要措施之一，强调普惠性，并发挥中央预算内投资的引导和撬动作用。2022年7月国家卫生健康委、国家发展改革委等17个部门发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，加大资金支持，提出“增加普惠托育服务供给，…，通过中央预算内投资支持和引导，带动地方政府基建投资和社会投资”。

从资金投入来看，2021—2024年，国家发展改革委、国家卫生健康委开展托育服务公办能力提升项目和普惠托育专项行动，中央预算内投资下达49.1亿元支持130个县级以上托育综合服务中心、62个公办托育机构和12万多个普惠托位建设。超长期特别国债设立托育建设投向领域。财政部、国家卫生健康委2023—2024年遴选30个地市，中央财政共安排补助资金30亿元。

从实施效果来看，2025年11月，国家卫健委主任雷海潮称我国每千人口托位数已达4.73个，超额完成“十四五”目标。半数以上省份将发展托育服务作为民生实事项目，江苏、青海连续5年将普惠托育服务列为省政府民生实事，北京、山西、上海、江苏、浙江、安徽、广西、海南、重庆、四川、青海、宁夏等省份制定托育服务专项规划。地方政府在推动普惠托育服务中扮演重要角色，在前期的资源分配、基建投入、配套设施“四同步”、健全价格形成机制，中期的资金补助机制、产教融合促进，后期的监管等环节皆有管理权限，当前教育部门和普惠性民办入托人数占比合计已接近80%，非普惠性民办由于运营资金高其入托人数占比从2021年的22%下降至2023年的14%，地方政府的管理范围覆盖了大多数托育机构。

图表3-1：托育行业发展相关政府文件

资料来源：各政府部门官方网站

1.地方政府作用未能有效发挥，导致普惠托育服务有效供给不足。多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但目前全国实际入托率仅为7.86%，托位供给的有效性有待提高。

2.运营成本难降，普惠程度不高，托位实际使用率不足一半。民营托育机构普遍面临前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题。托育服务价格与群众的支付能力和期待存在较大差距，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。

3.支持措施落地慢，短板弱项多。一些地方对托育专项规划或实施方案落实督促不力，未将住宅项目配建的托育服务设施纳入土地供应方案，抽样调查显示，全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施。其次，从业人员培养体系和晋升通道不完善，薪酬水平普遍较低，流失率高。

4.综合监管不完善，存在安全隐患。托育机构综合监管未纳入相关部门行政执法事项清单，缺乏具体实施细则，跨部门监管机制不健全，处罚规定不明晰，对托育机构监督引导作用发挥有限。目前全国托育机构备案率仅为42%。

二、托育机构备案情况

自2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》后，对托育机构采取备案管理，其设立数量自2022年快速增加，2022-2024年每年新增备案超1.2万家。截至2025年6月20日，在国家卫健委的托育机构信息公示平台（下称“平台”）上共有5.3万家托育机构。从地区分布来看，浙江、山东、河北、江苏、安徽备案数量较多。

图表3-2：新增注册托育机构数量

数据来源：国家卫健委-托育机构信息公示平台

图表3-3：各省（市、自治区）新增注册托育机构数量

数据来源：国家卫健委-托育机构信息公示平台

图表3-4：查询广州市白云区托育机构备案信息显示页面

资料来源：国家卫健委-托育机构信息公示平台

图表3-5：查询广州市白云区黄石第一幼儿园学位供给信息

资料来源：广州市白云区黄石第一幼儿园微信公众号

截至本报告发出前，最新的政策动向是12月22日托育服务法草案提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议，并已公布和征询公众意见，标志着在托育立法方面迈出第一步。

三、我国托育供给相关水平与国际对比

（一）我国入托率与国际比较

中国0-3岁入托率为7.86%，机构托育支持力度低。经合组织2022年平均入托率为35.88%，荷兰、韩国、挪威、法国等国家的超过50%。这些国家政府在托育服务供给和质量提升上投入较大，使家庭能获得更多机构托育支持。印尼、阿根廷、斯洛伐克、土耳其等国家入托率较低，这些国家有较高的生育率，非机构托育支持能力较强。

注：OECD数据的0-2岁是指早期儿童教育发展（ISCED 0.1）阶段，即不满3岁的婴幼儿，实际上等于我国的0-3岁范围。

图表3-6：中国与OECD国家3岁以下幼儿教育和保育服务的入学率

数据来源：OECD网站、2024年国务院关于推进托育服务工作情况的报告。注：中国为2023年数据。

（二）我国平均托育费用占可支配收入比例与国际对比

托育费用占家庭平均收入的比例是衡量一个国家托育负担轻重的重要指标，直接关系到家庭的托育意愿甚至生育意愿。据第二章数据，中国幼儿家庭购买托育服务的经济负担较为沉重。2023年平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，根据国家统计局我国2023年居民人均可支配收入为39218元,月平均托育费用相当于居民人均可支配月收入的60.52%，相较OECD国家均处于较高水平。

部分国家养育2个孩子托育费用占收入比例不到10%，如德国1.0%，奥地利2.0%、匈牙利4%、爱沙尼亚5%等，还有一部分国家虽然托育费用占可支配收入比例较高，但高补贴大幅降低了托育负担，例如意大利、葡萄牙、希腊等国家。

图表3-7：中国与OECD国家平均托育费用占可支配收入比例

数据来源：OECD网站、中国国家统计局

（三）我国对托育的财政投入与国际对比

我国当前对托育的财政投入规模不大，而OECD国家普遍将托育视为重要的社会公共服务，给予了较高的财政重视和投入。平均而言，OECD儿童保育和早期教育的公共支出占GDP比例约0.8%。中国2023年全国教育经费执行情况统计报告显示，全国学前教育经费总投入为5382亿元，占国内生产总值比例为0.43%，2023年幼儿园总在园人数为4093万，在园托班人数约为40万，按照占比计算约50亿元（约等于前述中央预算内投资下达49.1亿元），即使加上中央财政共安排补助资金30亿元，国内公开专用于托育的中央公共投入占GDP比例不足0.01%。地方以公开可查到的山西省为例，根据山西省财政厅官网，2023年省财政安排3.1亿元发展普惠托育，约占当年省GDP的 0.01%。财政投入力度相对弱，托育水平难以提升。

图表3-8：中国与OECD国家托育/儿童保育的财政支出占GDP比例

数据来源：OECD网站、中国国家统计局

（四）我国托育主管部门与国际比较

中国属于双部门管理。2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确托育建立卫生健康部门牵头、相关部门协同的工作机制，形成了我国幼儿园托幼服务（3-6岁）归教育部门管理，而托育服务由卫健部门管理的局面。在大力发展托育背景下，幼儿园托育不升反降，2022年幼儿园托育人数为46万人，2023年则下降到40万人。多头管理的模式导致缺乏统筹协调，政策制定和执行过程容易出现脱节和矛盾。

2010年，联合国教科文组织（UNESCO）公布国际比较研究，倡导托幼一体对于提升儿童发展质量的意义，强烈建议把主管部门变更为教育部门。UNESCO认为这有助于产生更多的正向收益，包括提升托育服务的质量及加强整个托幼体系的师资队伍建设。美国、德国、芬兰、新西兰等国家0-6岁婴幼儿保育和学前教育统一管理。有的国家因历史原因，在托育水平低的时候已经实行“分离式”管理模式，至后面延续下来，如以色列、韩国、日本等，近年来这种分离模式也呈现出融合的趋势，如日本政府于2023年4月新设儿童家庭厅，专注于儿童福祉、家庭政策和育儿支持，旨在提高儿童福祉和家庭支持政策的整体协调性和实施效果。原本是文部科学省负责3-6岁幼儿教育、厚生劳动省负责托育（0-2岁）、卫生等，现托育政策制定和统筹已由厚生劳动省转至儿童家庭厅负责，厚生劳动省仅负责儿童防疫、新生儿死亡率等医疗相关内容。韩国在2023年7月发布政府改组方案，将原本分散在保健福祉部（托育）和教育部（幼儿教育）的学前阶段（0-5岁）相关职能，统一划归给了教育部。捷克、墨西哥等国家整体托育水平处于较低水平状态，也仍处于分别管理的状态。

图表3-9：中国与OECD国家托育主管部门

数据来源：OECD网站、政府官网

（五）我国企业办学及家长托育意愿与国际比较

中国企业办托意愿及家长送托意愿都相对低迷。由于少子化，中国家长对幼儿面临风险的接受程度较低，中国企业开办市场化托育机构需承担多方面的风险，问题责任几乎全在托育方，导致除了专业托育机构，其他企事业单位办托意愿趋近于0。也因为少子化，中国家长珍视孩子成长，希望陪伴孩子成长，很多家长认为将孩子送托是不够爱孩子或对孩子不负责任，担忧幼儿在托育机构容易丧失安全感，频繁生病等。

发达国家社会办托及家长送托意愿均较强烈，如法国、荷兰、德国等国家，因国家补贴及免税政策，社会办托儿所意愿较强，企业认为是解决员工后顾之忧，增强企业凝聚力的重要举措，民众送托意愿强烈，社会观念普遍认为托育是家庭育儿的重要补充而非家庭责任的逃避。

根据美国NICHD大型追踪研究（涉及全美10个站点，1364名儿童）结果显示，师生比1:3，教师资质达标的高质量托育婴儿，安全依恋比例与纯家庭养育无显著差异；挪威MoBa队列研究（欧洲最大出生队列）结果显示，优质托育体系背景下，几乎没有证据表明幼儿入托时间会导致儿童不良的外化行为问题。而且高质量托育机构能够提供结构化的同伴互动机会，能对幼儿的情绪调节能力及社交技能发展产生积极的促进作用。在抵抗力建立方面，各类研究结果显示，托育儿童托育初期感染率高，长期感染风险降低。

研究表明多子女家庭孩童抵抗力更强。1989年由流行病学家David Strachan提出，发现兄弟姐妹多的家庭中，儿童患花粉症和湿疹的概率更低。在多子女家庭中，年长兄弟姐妹会将外界病原体带回家，年幼儿童因此更早、更频繁地接触微生物，从而刺激免疫系统发育。因此幼儿多接触孩童对长期免疫力有正面作用。

综上，总体而言，托育并不会对孩子长期的身心健康发展有负面影响，甚至有利于增强孩子长期抵抗力与免疫力。

（六）我国托育服务水平与国际比较

我国卫健委发布了《托育机构质量评估标准》，但当前我国托育行业服务质量参差不齐、专业能力体系薄弱：

1.专业化人才体系的建设严重滞后。当前从业人员大多由育婴师、护工、保育员等非系统性培训背景转岗，在婴幼儿发展心理学、健康管理、危机应对等专业领域存在明显的知识和技能缺失。从高校到职教院校，“婴幼儿照护服务”与“托育管理”等专业开设数量有限，加之职业成长路径不清晰、晋升机制不明确，行业难以吸引并留住高素质人才。

2.服务标准体系尚未建立。当前托育服务领域在课程设计、照护流程、饮食卫生、健康监测等方面普遍缺乏统一规范，不同机构间的服务内容和质量标准差异大，监管难度大。特别是在0—3岁婴幼儿早期发展支持上，缺乏科学、分龄且可操作的评估与指导体系，难以准确识别发展偏差并实施有效干预。

3.从业者普遍面临较高劳动强度与较低职业成就感，职业倦怠问题突出。高强度但低保障的工作环境，导致人员流动频繁，培训成果难以巩固，经验无法有效积累，严重削弱了机构的服务连续性和专业性。

欧美、日本等地区在托育行业法律保障、服务供给、财政支持、质量监管及师资建设等维度均发展较为充分。服务内容、师资培养等方面也呈现领先态势，通过开放式托育、渐进式托育、专业化职业培养，为婴幼儿及家庭提供更科学、专业的托育服务。

1.开放式托育：国际上很多托育机构采取空间开放与混龄互动的形式，例如瑞典托育机构为6个月至3岁婴幼儿设计游戏化课程，通过“探索角”（如沙盘、积木区）促进感官发展和混龄互动、社交协作，年长幼儿示范行为可带动低龄幼儿模仿学习；挪威将“户外托育”常规化：法律规定托育机构每日需安排2小时户外活动，森林、公园成为天然课堂，例如通过“天气日记”课程（记录温度、植物变化）培养幼儿观察力，降低封闭空间焦虑。

2.渐进式托育：德国托育机构倡导“阶梯式入园”，为幼儿和家长制定分阶段适应计划，例如：第一周，由家长陪同，幼儿逐渐熟悉教师与同伴；第二周：家长短暂离开30分钟，幼儿单独与教师、同伴共处，逐步延长至半天；第三周完成全日过渡。法国托育机构提供“亲子共育时段”：允许家长每周参与2次园内活动，通过角色融入降低幼儿排斥感。瑞典托育机构鼓励幼儿携带家中依恋物，教师通过“依恋物讲故事”建立信任，逐步将情感依赖从家庭延伸至托育环境。通过此类服务设置，缓解幼儿可能存在的分离焦虑，提高家长信任度和放心感，对于入托率和家长及幼儿的满意度提升均有明显助益。

3.专业化职业培养与提升职业吸引力：瑞典的托育从业者需要至少2.5年学前教育学习或1-1.5年助教经验，并通过国家资格认证；德国采取“双元制”职训：托育从业者需在职业学校学习3年，期间完成6个月机构实习，重点考核冲突处理、急救与情绪安抚能力；丹麦的托育从业者需完成3年高等专业教育，取得社会教养员资格证书。同时也通过薪酬保障、福利等配套与整个社会宣导上提升认同感、价值感来提高职业吸引力。芬兰将托育纳入“国家核心福利体系”，从业人员享有与中小学教师同等社会地位；法国设立“卓越教养员奖”，表彰创新育儿实践者，并通过媒体宣传提升职业荣誉感。

一、瑞典托育经验

瑞典的托育经验体现在高入托率、多样化的托育模式、合理的托育费用、灵活的托育时间、适宜的师生比以及完善的育儿津贴体系等方面。在托育支持主体层面，瑞典是典型的“公共服务模式”代表，认为照顾儿童是一种公共责任，是国家应尽的责任与义务。瑞典公共财政承担托育费用80%，不同孩次上托育费用依次递减，4孩及以上皆免费，整合来看，不同孩次的家庭津贴基本覆盖了托育费用，家庭负担小。

图表4-1：瑞典托育模式及主要补贴政策

资料来源：瑞典社会保险局官网、瑞典统计局官网

图表4-2：法国托育模式及主要补贴政策

资料来源：法国家庭补助基金官网

三、挪威托育经验

挪威的托育体系通过合理的费用设置、政府对运营成本的大力分担以及多样化的运营模式，为幼儿提供了优质的托育服务，也为家庭提供了多样化的选择，值得借鉴参考。

托育费用方面：整体较低，并且依据孩次呈现递减趋势。根据2025年新规，1孩家庭每月需承担1200克朗的托育费用，以及310克朗餐费。对于2孩家庭，托育费用可享受7折优惠，餐费不变。而3孩家庭则托育费用全免，仅需支付餐费。

此外，挪威还根据家庭收入制定了托育费用减免政策。若家庭年收入≤669,050克朗，孩子可享受每周20小时的免费托育服务，同时家庭还能获得相应补助；若家庭年收入≤366,667克朗，托育费用全免，且家庭同样可获得补助。

托育成本方面：挪威幼儿园运营成本相对偏高，不同年龄段幼儿的托育小时成本存在差异。值得关注的是，财政承担了95.5%的运营成本。与幼儿园相比，家庭小型幼儿园的运营成本更低，更灵活，能更好地满足家庭个性化需求。

图表4-3：挪威家庭托育费用与托育机构运营成本

资料来源：挪威政府部门官网、挪威统计局

四、韩国托育经验

图表4-4：韩国托育相关补贴政策

资料来源：韩国福利综合网站、 韩国保健福祉部官网

日本政府大力推进托育发展，缓解家庭育儿压力，2-3个月大的婴儿即可进入托儿所，对3-5岁儿童以及0-2岁（免税家庭）的孩子，政府明确公立托儿所、经认证的私立托儿所、综合型托育设施以及补助幼儿园等均实行费用全免政策，家长仅需承担孩子的餐费及部分杂费。此外，企业运营的托育服务也被纳入支持范围，通过财政补贴鼓励企业积极参与育儿支持，营造良好的育儿环境，缓解家庭育儿压力。日本托育机构的保教人员配备标准（国家标准）为:0岁（小于1岁） 3：1 、1-2岁（大于1岁小于3岁）6：1、3岁（大于3岁小于4岁）15：1、4岁以上 25：1。

日本针对托育的社会福利支出较高，极大降低了家庭养育负担。根据公开数据，2021年儿童保育社会福利支出约15万日元/人月，按当年汇率计算相当于8280-9490元人民币。

前述内容提及日本于2023年4月设立儿童家庭厅这一创新举措，由于儿童的健康、教育、福利、托育等各方面的服务涉及多个部门，在实际执行中，部门之间可能存在职能重叠或协调困难，造成政策低效实施。儿童家庭厅作为专门负责儿童和家庭事务的机构，可以更好地集中政府资源进行政策协调，特别是在多个部门的合作和资源调配方面。同时帮助政府进行长远的政策规划，如儿童福利、家庭支持、育儿假期等领域的制度设计，确保日本的儿童政策得到持续推进。

儿童家庭厅的政府改革创新尝试说明日本政府认识到传统的多部门分工可能无法适应日益复杂的社会问题。因此，儿童家庭厅作为一个新的专门化机构，旨在提供创新和解决方案，以便更好地应对儿童与家庭相关的政策挑战。

图表4-5：日本托育相关福利及支出

资料来源：日本厚生劳动省、文部科学省、国立社会保障・人口问题研究所

理念塑造：托育是国家公共服务，应以国家供给为主。重点发展普惠性幼儿园托育、提高补贴，以降低家庭经济负担并提升入托意愿。

资源保障：从财政资金、土地、人力培养、信息系统等多方面出发，为托育服务发展提供更多资源支持。

内容优化：以幼童及家长为核心。更加地家庭友好，加大多元化服务供给：包括延时托育、夜间托育、周末托管等，切实帮助育儿者平衡育儿与工作。  

观念引导：转变家庭照顾为主的理念，提升托育意愿；加强科学育儿理念宣传，缓解家长对于婴幼儿安全和喂养托管事务的过度焦虑；增加育儿假、延长男性陪产假等促进家庭成员共担育儿工作。

近年来，各省市积极响应中央政府号召，推动本地托育服务发展。以浙江省为例，针对价格较高的问题，浙江省要求普惠托育机构收费低于当地城镇居民上一年度人均可支配收入60%，并推动各地加大财政补贴，降低普惠收费价格：一是建立普惠价格月度排名机制，将普惠价格下降按照居民上一年度人均可支配的50-60%、40-50%、40%以下三个区间分别给予1-3分赋分，以此推动各地加大投入，自推动后一年以来，全省普惠价格由2022年底的2870元下降到2023年底的2058元（-28.3%）；二是建立托育机构与幼儿园托班统一的收费机制，浙江省发改委将公办婴幼儿照护服务收费纳入《浙江省定价目录（2022 年版）》，实行政府指导价管理，从效果来看，目前衢州市、绍兴市等地的公办托育机构建立了政府定价机制，入托率达到了95%以上。

针对运营成本较高的问题，浙江省安排奖补资金共计4千余万元，用于托育服务示范奖励。同时积极鼓励各类主体为社会办托育机构通过免场租、政府补贴等方式扩大普惠供给。

我们进一步选取国内在发展托育服务方面的制度和政策支持上有典型创新、具备借鉴意义的城市，进行了解：

上海市将学前教育与托育服务整合立法，建立了以教育部门作为统筹主管部门推动托育行业发展的机制。

上海市在全国首创“托幼一体化”立法与管理体制，进行了整合式立法：2022年11月，《上海市学前教育与托育服务条例》由上海市第十五届人民代表大会常务委员会第四十六次会议表决通过，于2023年1月1日起正式实施。这是我国首部将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规。上海首次将0-6岁儿童服务纳入统一法规，打破托育与学前教育的分割管理。该《条例》实施两年多来，上海托育服务得到进一步发展。上海市将增加公办幼儿园托班托位作为每年民心工程和为民办实事项目内容予以推进，在地方幼儿园建设标准中明确了托班的建设数量和面积要求，做到托班“应开尽开，能开尽开”。

目前上海市开设托班的幼儿园占幼儿园总量的近80%，普惠性机构和普惠性托额均占托育服务资源总量的70%，托位利用率超过90%，已基本形成以政府举办公办幼儿园为主、公益普惠的学前教育公共服务体系和以幼儿园托班为主体、普惠性资源为主导的托育服务体系。

来源：《中国教育报》2025年04月09日第04版，作者：杨振峰，系上海市教育委员会副主任

上海市教委是托育服务工作的牵头部门，负责制定托育机构设置标准、发展规划，并协调各职能部门推进工作。下设了托幼工作处，专门负责宏观管理和协调指导全市托育工作，包括托育机构管理、行业队伍建设等。在2018年8月，上海市人民政府办公厅就发布《关于建立上海市托幼工作联席会议制度的通知》，明确由副市长担任召集人，成员单位涵盖市教委、发改委、财政局、卫健委、公安局、民政局等17个部门，并规定办公室设在市教委。可以看到，明确政府和部门责任，逐渐建立起教育部门主导统筹的模式，在上海的托育服务发展中起到关键作用，有一定借鉴和示范效应。

济宁市大力发挥国有资本在托育发展中的作用，走出了自己的特色道路。2021年，济宁市在山东省率先成立托育工作指挥部，市人大常委会原领导同志担任指挥部常务副指挥长；探索推进“国企代表为引领、民企代表为依托，公建公营、公建民营、民办公助”的多元托育模式。坚持“公”字当头，推进“托得起”。山东省人大代表、山东起跑线母婴健康管理有限公司董事长与济宁城投控股集团有限公司强强联合，成立山东起跑线家庭服务集团有限公司，改扩建托幼一体园33个，并率先将托育服务平均价格下调至全市人均可支配收入比重 31%以下（济宁在山东率先制定可负担的普惠收费标准：主城区乳儿班不高于2100元/人/月，托小班、托大班和混龄班不高于1700元/人/月，让更多适龄婴幼儿享受到普惠性托育服务。）。济宁市国有资产投资控股有限公司投资5300万元成立济宁市综合托育服务中心，建成29个托育示范点，累计提供托位1500余个。

截至2024年10月，济宁市托育机构达到913家，托位数超过4.5万个，千人托位数达到5.4个，提前完成国家“十四五”目标。可以看到，以城投平台公司为代表的国企在济宁市托育服务发展中起到了引领作用，验证了国企在托育领域的核心作用：一是发挥资金保障作用，通过股权、资金合作降低民营机构成本压力，二是标准化输出，在课程研发、管理规范上起到带头作用，三是品牌信任，家长对国企品牌信任度相对高，能提高家庭送托意愿。其提供了借鉴路径：二三线城市可推动地方国企联合专业机构，复制“示范点+社区辐射”模式。

广州市在全国率先搭建3岁以下婴幼儿照护服务指导中心体系，在全国率先建设“广州市智慧化婴幼儿照护服务综合管理平台”。全市三级婴幼儿照护指导中心网络及千余家托育机构皆依托该平台开展工作。同时打造“广州市托育地图”助力家长一键查找合规托育机构。

广州市卫生健康委员会、广州市发展和改革委员会、广州市教育局、广州市财政局于2024年9月10日共同发布《广州市普惠性托育机构认定及资金补助管理办法（试行）》（穗卫规字〔2024〕4号）。重点条款包括：普惠托育价格分区分级执行，其中天河区不高于上年度本地区月人均可支配收入的50%，其他区不高于上年度本地区月人均可支配收入的55%；新建普惠性托育机构，实际提供普惠托育服务且符合要求的给予一次性建设补助资金，2024年新建的按每个托位2000元的标准给予补助，2025年新建的按每个托位1500元的标准给予补助。运营补助实施3年，由市本级财政按2023年机构实际收托人数给予运营补助；区财政按指定比例配套补助。区级财政配套补助金额不低于按市补助标准的指定比例确定的金额。

广州市中心城区场地租金高，用人成本贵，促成了托育行业高收费，为了缓解工薪家庭育儿经济压力，广州市越秀区创新举措，采用“应免尽免”政策，街道探索免费提供场地，用水、用电、用气均按居民价格收费，大大减轻托育机构运营成本。

根据2025年7月央广网最新报道，记者从广州市卫生健康委了解到，广州仅2025年上半年已拨付市级托育资金近5000万元，向首批792家普惠机构发放2412万元补贴。目前，普惠托位平均收费1813元/月，远低于市场平均水平。

为提升执行效率，广州正试点“随时申请、街镇初审、区级审核、按时发放”的认定机制，同时简化备案流程，解决早期机构因土地属性、消防等历史原因难以备案的问题。园区企业与国企平台等多元主体正成为托育供给新力量。托幼一体化也在快速推进。目前广州有1040所幼儿园设立托班，提供托位4.8万个，占全市托位近半。

深圳市在托育补贴方面的实施力度较大，进行分阶段、分级补贴，多部门均重视托育行业发展。如深圳市教育局印发《深圳市幼儿园托班开设与管理办法》，在全国率先推出地方标准《医育结合托育机构服务规范》。

深圳连续3年将托育服务纳入民生实事项目，努力打造“15分钟托育服务圈”。成效显著：截至2025年4月，近一年深圳托位数几乎翻一番，共有托育服务机构2000余家，托位超9万个。深圳已实现一个街道至少有一家普惠托育机构，95%的社区覆盖托育服务点，已建成600余家社区托育点。

数据来源：深圳发布（深圳市人民政府新闻办公室）

2024年2月24日，深圳市卫生健康委、深圳市财政局联合制定了《深圳市普惠托育机构补助暂行办法》，按每托位6000元-10000元的标准发放一次性建设补助，按实际收托数每人每月360元-1000元的标准发放运营补助。该补助办法针对不同年龄阶段的婴幼儿，进行不同额度的补贴，其中乳儿班（0-1岁）补贴额度最高， 托育机构评级不同，补贴额度也有所不同。鼓励托育机构承办低龄班级，提高服务质量。

图表5-1 深圳市普惠托育机构补助项目和标准

来源：深圳市卫生健康委员会官网《深圳市普惠托育机构补助暂行办法》政策解读

2024年8月22日，深圳市教育局印发《深圳市幼儿园托班开设与管理办法》，其中规定：公办幼儿园开设托班的，享受公办幼儿园同等财政补助；普惠性民办幼儿园开设托班的，按8万元/班的标准给予一次性建设（改造）补助经费，并按实际收托人数给予6000元/生/年的日常运营补助经费。明确规定托班班级应当配足专任教师和保育员，幼儿与保教人员的配比不高于7∶1，每个班级至少配备1名专任教师。

此外，深圳市政府还推动《深圳市城市规划标准与准则》落实，新改扩建居住项目按照每300至500米服务半径配置500至1000平方米托育机构；已建成的住宅区通过购置、置换、租赁物业或动员国企、社区股份合作公司提供托育用房，已落实用房332处。通过政府提供闲置物业或要求新建住宅配套托育空间，减轻了托育机构的租金压力。

2024年底，深圳在全国率先推出地方标准《医育结合托育机构服务规范》。据深圳市卫健委统计，深圳市已有超600家托育机构与基层医疗机构签约，已有20余家医疗机构开展托育服务试点。

资料来源：深圳市卫健委官网

当前中国托育行业仍面临结构性矛盾：机构覆盖率、服务多样性与普惠性难以满足多层次、多体系的家庭需求。供给体系呈现出“总体数量不足、优质资源稀缺、区域分布不均”的特征。普惠型供给不足，使得多数家庭陷入“高端难以承受，低价难以信赖”的焦虑境地。部分地区的托育机构建设一定程度上是为了完成“每千人口托位数”的指标，未充分调研需求，造成资源错配。

托育机构的成本结构以房租、人员工资与空间改造为主，三者占总运营成本的70%以上，刚性成本高。因缺乏规模化运营、租金补贴机制及稳定人力资源，成本结构僵化，机构运营压力持续增大。多地运营数据显示，民办托育机构超七成面临亏损。

目前出生人口下降的趋势并未得到有效缓解，0-3岁的幼儿基数仍在不断下降，这一趋势对行业的未来发展带来极大负面影响，不仅影响当下供给，更影响人们的预期和未来的资金投入，民间资本更加不愿意进入到托育行业。托育行业发展受限无法满足需求，又会带来生育意愿一定程度上得不到释放，形成恶性循环。

托育服务作为支撑生育政策落地与提升家庭养育能力的关键支点，应走向国家战略核心。尤其在“生育友好型”社会体系构建的背景下，托育服务不仅是回应“谁来带孩子”现实难题的直接答案，更是稳定和促进生育率提升的重要制度抓手。针对现实困境，建议如下：

（一）立法先行，明确托育服务作为政府提供的基本公共服务的重要组成部分。建议修订《中华人民共和国人口与计划生育法》为《中华人民共和国人口发展法》。尽管我国出台了很多促进托育政策文件，但处于关键地位的计生法依然坚持市场化为主体，支持幼儿园、企事业单位提供托育服务。第四章第二十八条：“国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构，支持幼儿园和机关，企事业单位、社区提供托育服务。”建议修改为“国家将托育服务体系建设纳入国民经济和社会发展规划，作为基本公共服务的重要组成部分，列入民生实事项目与财政保障范畴。各级人民政府应优先支持公办托育服务机构发展，并通过提供场地、财政补贴、购买服务等方式，鼓励和支持社会力量提供普惠托育服务，确保所有家庭能够获得可负担、高质量的托育服务。”

（二）大力鼓励生育，防止出生人口进一步萎缩，逐步提升我国生育率至更替水平，保障“生”与“育”的长期良性循环，保障民族繁衍、国家富强及民众的高质量生活。新生人口是生产要素、消费基数，是未来的税基，决定着未来财政收入和政府提供公共服务的能力，乃至未来社会经济发展水平与国力。要尽快扭转新出生人口下降趋势，需要给养育家庭大规模发放养育金。建议将养育金规模逐步提升至GDP的2%-5%，确保每月每个一孩获得1000元、每个二孩2000元、每个三孩及以上3000元直至16周岁。通过阶梯式发放切实鼓励生育二孩、三孩及以上，以尽快稳定新出生人口和幼儿基数。中央政府需作为养育金发放主体，因为只有在国家层面才有动力及政策工具来进行“人口”的长期投资，建议建立独立跨期核算的人口发展基金，通过超长期国债、信用扩张、市场投资等财政预算外的方式募集养育金。

（三）明确管理主体，同时，建议设置专业部门制定整合性和长远性的儿童及家庭支持政策。近年来，我国出生人口显著减少，从2016年的1883万下降至2024年的956万，解决长期低出生率问题迫在眉睫。在上层建筑层面，可创设国家层面的“生育友好委员会”，统筹儿童福祉、家庭支持和育儿相关政策，以确立从战略层面应对低生育率问题的立场，更好地进行长期政策设计和协调多部门工作。可建立由包括但不限于体制内外专家学者、经济界代表、企业代表、民间育儿者代表等组成的专家委员会，由专家委员会负责研讨生育相关福利政策和具体实施方案，包括托育相关福利政策，行业标准改革等事宜，为政策制定提供更符合实际需求的提案。

2019年4月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确建立卫生健康部门牵头、相关部门协同的工作机制，但这个决定与世界其他国家提高托育水平的经验不符。我国《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）要求居住区配套幼儿园服务半径不超过300米，完全能够满足就近入托要求。而由于出生人口减少，大部分地区幼儿园面向的幼儿群体规模缩减至不足原来的一半，幼儿园学位供给出现过剩。通过将过剩的学位资源转向托育服务，开设托班，可以满足家庭对低龄婴幼儿照护的迫切需求。在具体管理层面，建议将0-3岁儿童托育具体服务管理划归教育部门管理，利用现有学前教育场所（幼儿园）资源，减少重复建设托育场所，提升入托比例。

建议由儿童家庭政策制定部门和教育部门共同主导制定全国统一的托育从业者准入标准，并探索“编制内托育教师”岗位，设立与学前教育教师并行的职称评定通道，推动托育师资与幼儿园教师同等待遇，确保工资水平不低于当地教育行业平均水平。加强职业培训与宣传，依托高校和职业院校开设托育相关专业，推行“学历教育+职业技能”双轨培养模式，强化0-3岁婴幼儿发展心理学、急救技能等实操课程，可设立“最美育婴师”等荣誉称号，通过媒体宣传和财政奖励（如岗位津贴、社保补贴）提升社会认可度和职业吸引力。

（四）切实加大对托育服务的财政投入，满足家庭托育需求。全面加快普惠托育扩容，优化补贴政策。托育服务纳入社会公共服务后，财政预算方面可参照国务院办公厅《关于逐步推行免费学前教育的意见》，财政补贴机制采用央地分级分担模式，按地区经济发展水平分档执行。对于0-3岁托育阶段的补贴，补贴金额可先根据婴幼儿年龄及家庭财务状况进行分级设定，优先保障多孩家庭及贫困家庭的托育需求，分阶段推动全面补贴，如2026年选择区域试点，同时免除低收入家庭和3孩及以上家庭托育阶段保育教育费用，2027-2029年分年龄段实施0-1岁、0-2岁、0-3岁保育教育费的免除，至2030年全面实现公立机构的保育教育费无偿化。同时在托幼改善硬件设施、师资培训及加强安全管理等加大财政投入。

（五）明确托育对接产假，出台男女相对平等的育产假政策。我国现行基础产假为98天（大部分地区延长至5-6个月），但产假结束后，婴幼儿照护问题未解决。职场母亲被迫在工作和育儿之间做出艰难选择。许多女性在生育后不得不退出职场或选择弹性工作，导致“母职惩罚”，进一步影响女性生育意愿。建议为男性提供不低于60天的育儿假，并在政府、事业单位及央国企强制执行，倡导全社会充分执行，鼓励父亲深度参与育儿，淡化“母职惩罚”。

（六）促进家庭转变观念，多措并举，提升托育信任与意愿。当前我国社会对婴幼儿养育及托育服务的认知仍存在误区，且由于持续低生育率带来的少子化，导致家庭对孩子过度紧张、过度精细喂养等不科学的育儿理念，不利于婴幼儿身心发展及生育意愿的提升，需要政府采取出台规范管理要求、提供“生育友好宣传”补贴、引导社交平台流量倾向等多种举措，引导和规范媒体、自媒体宣传，通过真实的案例和权威的数据、研究结论等，向大众展示多子女家庭与托育的刺激成长效应，让更多家庭理解托育对孩子成长的积极影响，进而提升整个社会的托育意愿，减少因托育困境而减少的生育行为。部分家庭对机构托育安全及质量持怀疑态度，大力发展公立幼儿园托育，利用民众对公立机构天然的信任，能快速提升托育水平。同时调整托育机构设置标准和服务规范，明确匹配当前行业发展阶段的师资人员配比（可适当放松分年龄段的保育人员配比）、场地安全维护、课程体系等要求，增加整个社会的信任度。

推广“透明托育”模式，允许家长通过APP实时查看孩子在托情况。推广“渐进式托育”，为初次入托的婴幼儿家长提供陪同、探访服务等，逐渐过渡至单独托育。通过公立托育先行、高标准规范、透明化监管、渐进式服务等手段，显著提升社会对托育服务的信任度，同时允许地方政府根据当地实际需求调整托育机构开办的最低管理标准。尽快提升托育比例，有效缓解家庭育儿压力，释放生育潜能。

（七）为家庭内托育提供鼓励和便利措施。托育行业的发展并非一两年即可完善及满足所有家庭的需求。目前国内仍有大量隔代育儿需求。由于晚婚晚育趋势及家庭“小型化”，要进一步促进祖辈提供育儿支持，可由中央制定“隔代养育”补贴政策，经济支付和精神鼓励措施并举，引导祖辈积极参与育儿。同时，由于退休年龄推迟政策已在实施中，为减少因祖辈尚未退休而造成家庭缺少育儿支持，子女延迟生育的情况，建议制定照料孙辈可申请提前退休的配套机制，给予家庭充分的选择权，保障其生育意愿的实现。

（八）确保托育供给满足民众需求并维持一定的冗余度，为未来出生人口的提升提供足够的动态供给空间。我国“十四五”期初即2021年提出的目标是：2025年，实现每千人口拥有4.5个婴幼儿托位数。根据卫健委发布数据，我国2020年底的千人托位数约为 1.8 个，而截至2025年11月，国家卫健委主任雷海潮称我国每千人口托位数已达4.73个，超额完成“十四五”目标。千人托位数是衡量一个国家或地区托育服务供给能力和水平的核心指标，在北欧部分将托育视为公共服务的发达国家，该指标高达50个托位/千人以上。要实现“幼有所育”的目标，切实为提升生育率创造环境，意味着托育服务要像幼儿园一样，逐步成为城市标准配置。我们建议在下一个五年规划中，制定2030年目标为7.5个托位/千人，并在2035年实现12个托位/千人的目标。

（1）国家统计局《中国人口普查年鉴-2020》、《中国人口和就业统计年鉴2014》、《中国人口和就业统计年鉴2024》

（2）世界银行、经合组织等国际组织官网

（3）艾媒咨询. 《2025-2026年中国婴幼儿托育市场运行数据及趋势报告》. 广州：艾媒咨询研究院,2025.

（4）艾媒咨询. 《2025-2026年中国托育行业发展状况及消费行为调查数据》. 广州：艾媒咨询研究院,2025.

（5） NICHD Early Child Care Research Network，“The Effects of Infant Child Care on Infant-Mother Attachment Security: Results of the NICHD Study of Early Child Care.”，Child Development，Vol. 68, No. 5, pp. 860-879，1997

（6）Norwegian Mother, Father and Child Cohort Study (MoBa)， Zachrisson, H. D., Dearing, E., et al.，“ Little Evidence That Time in Child Care Causes Externalizing Problems During Early Childhood in Norway.”，Child Development，Vol. 84, No. 4, pp. 1152–1170，2013

（7） Strachan, D. P.，“Hay fever, hygiene, and household size.”，British Medical Journal，Vol. 299, No. 6710, pp. 1259–1260，1989

（8）中国各政府官网