产业园区的工业载体与职住平衡_展会资讯_资讯

作者：贾小兵商业地产系列文章《园区工业地产概论》连载之壹佰柒拾伍（175）

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产业园区的生产链与职住空间

中国的开发区和各类产业园区被规划为自给自足的社区，以实现当地就业和住房的平衡分布。然而，这些计划经常受到市场的反对，导致就业和住房失衡。职住平衡，以及额外通勤和可达性，是当代城市地理学研究通勤与土地利用关系的重点。在现有的研究中，职住平衡涉及“在给定的地理区域内工作数量和住房单元之间的空间关系”。当大多数居民能够在合理的距离内到达各自的工作地点，且可用的住房机会与工人的需求或特征相匹配时，通常认为城市地区实现了职住平衡。

园区行政部门起草并实施了土地使用计划，宣布了诸如发展“自给自足”社区和实现“工作和住房平衡”等目标。然而，地方政府实际上对房地产公司开发的住宅项目的类型和价格几乎没有控制。这些开发商倾向于瞄准高端购房者和租房者，这导致普通工人在工作地点附近的产业保障房供应不足，迫使他们在园区以外寻找产业保障房。

工业化和经济发展带走了大部分用于公共设施和绿地的土地；计划已经让位于市场。虽然这可能为园区带来了更大的经济产出和更高水平的经济效率，但成本在于园区内大多数正规工人的生活质量下降。产业园区作为生产活动的空间组织，其过程是一个复杂动态的演变过程，与瞬息万变的技术息息相关。无论是“链”还是“系统”，“一体化”还是“分离”，企业规模是“大”还是“小”，生产是“层级”还是“网络”，都受到技术变化的极大影响。认识技术变化是理解集群区位的基础。因此，需要敏感的感知技术和生产空间组织的变化，捕捉企业动态的区位需求。

生产链是在某种商品或服务的生产过程中，能增加价值的一系列相互作用和联系的基本活动的集合，包括原材料采集、运输、加工、组装，以及制造品的销售和服务等各种功能。生产系统是指生产某种最终产品的一个或多个企业所发生的一系列联系，包括发生在物质、服务和信息等方面的直接或间接的联系。

各个生产环节集中在一个企业内进行。生产过程的环节在技术工艺或者机器设备上具有较强的不可分性。例如钢铁的生产过程，烧结-炼铁-炼钢-轧钢。然后钢铁企业成为聚集区，被采矿、机器制造、金属制品等前后关联企业包围。使用大型设备、投资巨大的产业周围极易形成大企业为核心的中心卫星式空间结构。

生产链各个环节由不同的企业分别进行。生产过程的各个环节在工艺上或者机械设备的使用上具有一定的可分性。例如汽车的生产过程。由于对生产要素的需求不同，每个环节都有自己的最优区位。研发需要人才放在大都市区、大学与研究机构密集区；生产加工需要廉价劳动力放在城市边缘区……纯粹的企业内垂直一体化生产原来越少。越来越多的企业根据自己的相对优势组织生产活动，并参与到广泛的企业间分工和合作网络中。柔性、小批量的生产系统替代刚性的、大批量的生产方式（即福特制，流水线标准化生产方式，提高劳动率和设备利用率降低成本。

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工业地产的产业集聚与职住空间

产业园区中产业的空间集聚得到经济学、社会学、管理学、经济地理学等学科的关注，包含经济视角和社会视角两种话语体系。经济行为嵌入社会关系网络中。比较通俗的理解是经济行为深深的嵌入由朋友关系、地缘关系、血缘关系、上下级关系，或者纯粹的经济关系等所构成的网络中，经济行为主体不可能脱离社会背景采取行动或者做出决策。

产业集聚的社会文化环境取决于嵌入到本地文化的社会网络。美国社会学家格兰诺维特1973年提出，人际关系网络可分为强关系网络和弱关系网络两种。前者指同质性较强的个人之间的关系；后者指异质性较强的个人之间的关系，即交往面广，可获得多方面信息。从促进创新来看，强关系网络是相似领域的相互联系，工作室、专业培训会、专业技术会议等可以推进强关系；弱关系网络指跨领域间的创新联系，可以通过早餐会、创新中心、跨产业的创业课程班等促进，甚至为增强不同创新群体的交流，在承载不同创新项目的楼宇之间精心设计公共空间，提供特殊的城市家具。

从经济视角强调集聚带来的外部化效益，而社会视角则强调社会制度文化等因素对市场经济活动和技术演化的影响。基于产业集聚研究的古典理论中对运输成本、企业间的物质投入产出关系的关注，转向对经济活动所处的制度和社会文化环境的关注。区域研究的制度经济学派在研究柔性生产综合体的过程中，基于交易成本的思想，提出在高度变动的市场环境下，地方化的生产协作网络中可以降低社会交易成本和保护合作，因此有利于提高企业的创新能力和灵活适应性。而格兰诺维特所提出的“嵌入性”证明交易行为者之间的复杂关系，使得非贸易的相互依赖性对于创新的重要性突现出来。

集群是处于市场和等级组织之间新型的空间组织形式。比大型企业更有效率和灵活性；比分散和随机市场更有利于降低交易成本和更好的协作。集群更有利于靠近专业要素；能降低招聘过程的搜索成本和吸引人才；有利于公司绩效的评估；有利于公司之间的互补；声誉促进市场营销；提高公司的创新能力；容易产生新公司。波特的集群思想理论为公司区位的选择提供了新的视角。公司选择区位都应该考虑集群。过去经济活动的区位取决于一般生产要素禀赋的主流观点早已过时。

创新不等于创造和发明，产品创新是企业的关键竞争战略。创新不等于高技术。创新性的公司的创新产品不一定是高技术含量的，人们并非都需要高技术产品；高技术产业中可能存在低技术的工艺过程；低技术产业（如服装鞋帽）也可能存在高技术的工艺过程。熊彼特认为，技术创新的整个过程包含发明、创新和扩散三个关键过程。仅有发明是不够的，必须转化为商业化产品才能实现真正的创新。创新的根本含义是创造新的产品或新的服务，并实现市场价值。并将创新与套利、投机的概念作了区分。

根据顾客需求定制的柔性生产与大批量标准化市场此起彼落，此消彼长；大小企业的重要性也在发生变化。这种变化可以通过企业的层级和网络组织来认识。科斯《企业的性质》：把市场和企业看作是由交易成本所决定的相互竞争和相互替代的两种制度安排。企业采用层级制直接协调，市场利用价格机制自动协调。前文提到采用哪种方式取决于交易费用，在某一点上市场交易费用和内部管理控制成本之间达到平衡。

威廉姆斯把这些处于市场与层级之间的组织形态统称为网络。社会网络促使企业之间产生合作，使得企业边界模糊。尽管网络系统中的企业可以“买全球卖全球”，有大量的国际联系，但是最重要的战略性关系都在当地，因为及时和当面交流开发产品的信息是十分重要的。20世纪70年代开始随着电脑辅助设计和制造、柔性生产系统、自动化技术的发展，使大公司的组织结构发生了重要改变，生产外部化，价值活动垂直分离。分离的价值活动在地理上聚集和专业化分工，使中小企业获得新的发展机会。

经济活动对母国本土关系的依赖。地域化是由于专业人员和技术的稀缺及关系的特殊性，将生产吸引到一些地方，而使得其它地方无法替代，在“滑溜溜”世界中，这种高度地域化的地方是有粘性的区位。资本诞生于欧洲，非西方世界为了提高生产力需要接受西方的市场经济和科学技术，但同时我们不得不接受资本的权力和资本的增殖逻辑，在一定程度上接受资本的统治和支配。地域化是我们合理利用资本而不被资本随意扬弃，即防止“去地方化”后果出现的明智选择。

居住空间和就业空间，是园区空间结构的重要组成要素。如何合理地进行就业与居住空间安排，是城乡规划的一个核心且永恒的课题。当前城市地快速发展，加速了城市职住空间的重构，职住关系由“职住平衡”逐渐变为“职住分离”，这使得城市居民面临通勤距离变长、通勤时间增加、交通拥堵、环境污染等一系列问题。

一个地区的社会资本可以表现为某种”制度厚度也就是各种制度化的社会关系在地方层面呈现出的整体特征。具体表现有：地方存在大量机构，包括企业、金融机构、地方商会、培训机构、贸易机构、发展机构、创新中心、工会、政府机构等，众多机构促进社会网络中的各种交流，同时共享实践活动；各机构间建立有机网络，在特定的社会氛围中存在高水平的互动联系和交流，各机构间相互认同、分享知识；高水平互动联系的控制结构和联合模式，使部门和个体利益产生集体认同，进而控制欺诈和犯罪行为；各机构都有参与同一个社区的强烈意识。

建立有利于创新的系统。错误做法：只重视发展单一因素的做法（重奖个别人才、重点投资于少数大学。）正确做法：营造有利于知识流通和促进创新协同作用的制度环境；学校教育中各科知识的协同作用，学生生动活泼的求知环境，科研部门促进学术交流和协作的环境。

一方面需要强化“产业-居住”用地协同，加强开发区的居住和就业在空间分布上的混合型，避免较为明显的空间隔离，从而减少跨区出行的负面影响。尤其是在建设时序上，要注重开发区的产业发展与居住功能保持一致性。

园区创新系统是行为主体（大学、科研院所、企业、地方政府等机构及其个人）之间在长期正式和非正式的合作与交流的基础上形成的，是相对稳定的系统。创新是建立在知识的弥漫、学科的交叉和产业的融合的基础上的。创新需要集体学习，而学习是一种互动的、嵌入社会的地方化过程。

一个国家的创新表现在很大程度上取决于私营企业、大学和公共研究机构等行为主体是如何相互联系的。对于发展中国家，特别要支持知识学习机构极其能力的提高，以及开放性的创新制度的建设。区域创新系统的研究方法与国家创新系统的研究有关。也是当代经济地理和集群理论的贡献联系。区域创新系统的潜力。企业和相关的机构（大学、研究所、培训机构、标准指定机构、监管机构、技术转让机构、商会、政府相关机构和部门）等在空间上的集中，它们结合起来在特定的业务领域创造新产品或新服务。

把创新看作线性过程（创新链）到互动过程（创新系统）之后的又一概念。“企业的一个产品或服务的样品原型，可能还没有发展到足以通过商业销售赚钱的程度，由于缺乏足够的资金就死亡了，高技术小微企业尤其如此。这种“死亡之谷”现象普遍存在于各国的创新活动中，中国尤其明显。据报道，中国在基础研究到企业产品开发过程中，有90%的科研成果“死掉了”。

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第四代产业园区的工业地产与职住平衡

产业园区是经济发展的载体，伴随着经济发展和产业升级而不断进化。当前业内比较公认的提法是产业园区已经进化到第四代，但对于第四代产业园区的基本特征却极少有系统的阐述。我们通过大量的实操案例，对第四代产业园区进行了系统的研究，从产业定位、产业生态、园区平台、空间产品、职住平衡、园区管理、园区服务、盈利模式及区企一体化等八个角度探讨了第四代产业园区的主要特征。

自1979年招商蛇口工业区设立开始，我国产业园区已经经历了四代产品的迭代。

第一代为无主题型产业园区。改革开放初期，国内各种产业百废待兴，技术、资本基础均较为薄弱，产业以劳动密集型为主，企业对产业发展环境的要求相对简单，主要以区位、交通、基础设施等基础条件为主。此时的产业园区，产业定位模糊，企业类型庞杂，功能相对简单，主要是在区位交通条件相对优良的地区，提供满足企业基本生产条件要求的物理空间。园区建筑产品相对单一，以“工业厂房+公寓”为主。虽然第一代园区的条件相对单一，但也大致满足了当时企业对于生产制造功能的需求，集中生产的方式帮助企业实现了效率的提升。

第二代为产业聚集型园区。到20世纪90年代，各类开发区和产业园区如雨后春笋般在全国兴起，一些资本密集型产业得以发展，经济进入投资驱动时代。在这个阶段，很多园区已经具有明确的产业主题，通过同类企业聚集进一步提升生产效率。随着企业对园区配套设施需求的上升，这个阶段的园区内开始出现工业大厦、餐饮娱乐、公寓、住宅等产品，但总体看，产业园区的配套设施档次依然较低。在园区服务方面，除了物业管理服务外，园区开始为企业提供行政手续代办、园区招聘会等初级产业服务。

第三代为产业链型园区。进入新世纪以来，汽车、生物制药等技术密集型产业成为经济增长的主要力量。随着产业的进一步升级，产业内部分工愈发复杂，产业链条开始逐步延长，除了同类企业集聚之外，企业更关注产业链上下游的衔接与配合，即“产业链条”对效率的提升。面对这样的需求，产业园区除了具有明确的产业主题外，也更加有意识地进行“强链补链延链”，园区建筑产品更加多样化，产品的适用性和组合性较强，生活配套、商务配套设施的品质也有所提升。在园区服务方面，园区开始关注企业的成长，涉足销售服务、采购服务、研发服务、品牌服务、信息服务、融资服务等生产性服务，助力企业降低经营成本，提高利润空间。

第四代为产业生态型园区。第四代产业园区除了具有明确的产业定位和产业链条外，更注重产业生态和跨界要素的链接，园区内聚集企业发展需要的资本、政府、科研机构等各类生态要素，形成一个各主体深度链接、相生互动的平台生态网络。在空间产品方面，建筑产品的空间氛围较强，注重交流空间的打造，各类配套设施更趋完善，形成职住平衡的“5分钟生活圈”。在管理与服务方面，园区能够为企业提供创业孵化、股权投资、公共平台等生态化服务，并充分应用“云大物移智”等信息技术，使园区管理智慧化程度大幅提升。同时，园区盈利模式由地主模式、房东模式向多元化盈利模式转变，园区与企业共同成长，形成有活力、多元化的创新生态综合体。

第四代产业园区的产业特点决定了企业员工中高级白领的占比较大，同时，90后员工也开始大量出现。这些员工对生活品质要求较高，对生活配套的需求也大幅提升，职住分离、只重产业不重生活的园区已经难以适应需要，直接影响了园区的招商和聚贤。第四代产业园区在规划之初就充分考虑职住平衡的问题，通过生活配套的打造，满足人们的居住安全、休闲娱乐、文化教育、社交等多方面需求，实现真正意义上的产城融合发展。

以深圳蛇口工业区的南海意库园区为例，该园区位于深圳市南山区中心地带，原为加工企业厂房，后经过腾笼换鸟，定位为创意产业园。招商蛇口通过“公交都市示范区”建设，引进面向中国籍学生的国际学校、国际医疗机构，对该园区周边的生活设施进行了全面升级。目前，南海意库已经形成了一个较为完善的500m生活圈，基本实现了职住平衡。

从世界范围看，产业园区的产业转型过程和工业地产的配套，普遍表现为从传统制造业转向金融、科创等生产性服务业，这种从业结构的变迁带来了大规模就业者的更替，引发社会结构的重组。这一现象在伦敦等国外大城市的城市更新过程中也发生过，引发了一系列社会性问题。近年来，我国超大城市、特大城市的中心城区产业园区纷纷推进产业转型升级，推动园区进行城市更新。以上海市为例，从“十二五”到 “十四五”，每一轮规划纲要均提出加快推动产业转型升级，以现代服务业为主体，以战略性新兴产业为引领，以先进制造业为支撑，以科技创新为主要发展驱动力，推进中心城区产业的转型。

一般认为，工作机会、住房机会、通勤成本影响个人对居住地、工作地的位置选择。多个个体的选择汇集形成城市的职住空间关系。城市职住空间关系的形成机制可以从就业机会、住房机会、通勤成本三个方面进行解释。就业机会体现为工作地点和就业岗位类型；住房机会体现为可获得住房的位置、住房房价等；通勤成本直接体现为通勤距离，实际取决于通勤时间，通勤的交通方式主导了通勤距离与时间的关系。

产业园区的城市更新带来就业岗位类型的大幅度变化，导致大规模的就业者更替。始于2005 年，在2011—2019 年加速进行的大规模城市更新，不仅使得漕河泾开发区以制造业为主的从业结构更替为以生产性服务业为主的从业结构，而且导致就业者的数量增加了1.7 倍。在职住空间关系的形成机制上，从事生产性服务业的新增员工作为行为个体，工作地点被固定在产业园区内，其择居位置取决于住房机会和通勤时间成本。由于产业园区城市更新带来就业者更替是必然发生的，住房机会和通勤时间成本将成为决定产业园区职住空间关系的关键因素。

在产业转型政策的推动下，中心城区产业园区的城市更新持续推进，从传统制造业园区向工业地产园区化、科技创新集聚区转型发展。一系列园区更新的事实证明，产业政策、土地制度、转型机制对产业园区的城市更新具有不可忽视的作用，但这些研究都是基于经济视角，关注投入产出效益的最大化，未把更新后空间功能布局的合理性纳入产业园区城市更新的空间绩效评价体系。

经历了城市更新的产业园区，其职住空间关系出现了明显的变化。以上海市中心城区为例，漕河泾开发区”、张江高科技园区、金桥经济技术开发区等已经历或正在进行产业转型和城市更新的产业园区，均出现异常的职住分离现象。上海市中心城区其他非产业园区的地域相比，这些产业园区的员工通勤距离异常的情况增多，呈现出显著的职住空间失配现象。

与此同时，衔接这些中心城区产业园区的轨道交通线路的通勤流量急剧上升，出现了大规模的单向潮汐通勤客流。这些异常的职住空间关系变化与园区城市更新过程中大规模的就业者更替有关。在当前城市更新已经成为城市高质量发展要求的背景下，有必要对更新可能带来的产业园区职住空间关系演变等社会问题进行深入的研究，避免城市更新过程中因一味强调经济发展而忽略社会矛盾的积累。

在厘清园区更新背景下职住空间关系演变的作用机制的基础上，可以总结出产业园区工业地产开发和更新规划的两点策略建议：

第一，产业园区在城市更新中不仅要考虑产业转型，还要同步考虑在园区内部及周边地区提供新的住房机会。周边地区是指45~60 min 合理通勤时长范围内的地域，在该地域范围内必须提供足够的、同步的新的住房机会。产业园区更新规划，需要将园区周边45~60 min 的通勤时长对应的区域范围作为同步规划范围。在上述范围内统一安排城市功能，统筹各类土地使用与建筑容量。

第二，产业园区的城市更新必须关注轨道交通的作用。在周边近域范围内无法同步提供足够住房机会的情况下，轨道交通能够拓展45~60 min 合理通勤时长的空间范围，能在更大的范围内提供住房机会。如果产业园区内有多条轨道交通线路，就能够较好地解决产业园区更新带来的职住空间关系“失衡”的问题。尤其是要重视没有轨道交通支持的产业园区，其产业转型、更新过程中一定要在园区内及周边同步提供新的住房机会。

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“产业保障房”模式的特点与前景

2023年以来制造业投资、基础设施投资均保持较高增速，经济发展逐步向高端制造转型，基建逆周期调节作用明显；巩固壮大实体经济，推动高质量发展，离不开中小微企业。随着中央政策的推进，产业保障房模式也可能像此前的创新用地一样，被越来越多地方政府所采纳。

因为产业保障房的原则是“保本微利”，其租金通常仅为同地段市场价的一半，可以预见，产业保障房推出，首当其冲的一定是商办领域，其次是普通的工业地产项目。而且，目前很多工业上楼项目已经开始“自我内卷”，大打价格战，这也会在很大程度上影响产业地产市场的平衡。因此，在实际操作中，产业保障房的供应节奏非常重要，如果在政策推行过程中，能够根据市场需求调整供应计划，循序渐进规划空间指标，对企业、对市场都会是一件利好；反之，过量产业保障房集中供应可能会导致供过于求或超前供应，进而造成大量空间浪费。

在三年口罩的冲击下，不少企业和个体工商户生产经营困难加剧。为有力支持企业生产，中央方面落实减税降费政策，对普惠小微贷款阶段性减息，用改革办法激发市场活力；地方上也制定了相应的政策支持，其中粤港澳大湾区开展的产业保障房建设，重点解决企业“用地难”、“用地贵”的难题，使量大面广的中小微企业和个体工商户普遍受益。

“产业保障房”在珠三角以外的地区，产业保障房的实际案例并不多。集约节约用好产业用地，是中央和各地政府的共识，推出土地利用率更高的产业保障房，将是产业地产接下来的发展重点。

1、政府向相关机构出让土地，建设标准厂房，引导特定行业产业链聚集

从目前来看，产业保障房的招商均是围绕近年来广东发展的新兴产业，政府参与产业保障房建设有利于事先对产业进行规划，实现精准招商。

产业保障房所建设的标准化厂房，目标对准多个行业的生产线设计，租售同权的方案更是降低企业便利入驻的门槛。例如，2019年龙岗推出深圳首批工业保障房项目，围绕龙岗区宝龙新能源产业基地三宗行政划拨用地向社会公开征集企业“定制化”厂房需求的公告，定制的产业领域为AIoT、ICT、绿色能源、电子元器件、生物和生命健康产业。公告发布后，征集意向企业23家，预订率近200%。

标准化厂房示意

今年，中建科工中标广东省首个整街统筹工业保障房项目。深圳燕罗智能网联汽车产业园工业保障房项目落位于智能座舱、自动驾驶、车规级零部件检测认证平台，计划打造世界一流的智能网联汽车产业园。

模式灵活，适用于多类型生产线布局

2、面对中小微企业提供租售同权厂房，兼顾城市更新中的产业腾挪周转需求

空间不足，载体缺乏尤其是高端载体缺乏，一直是制约城市产业转型升级的一大掣肘。老旧园区内中小微企业大都不具备长时间停工停产的条件，在园区改造期间，将生产线转移至产业保障房，对企业来说依旧是最有利的选择。例如深圳宝安·西成工业区，整治范围71279㎡，原容积率1.69，主要以加工类厂房为主，研发办公空间较少；在其改造期间，为企业提供“高品质、低成本、定制化”厂房空间，控制租金和价格年涨幅；同时也对特定企业引导，聚集到生产更加便利的区域。

通过对园区不同区块实施针对性的局部拆除重建、空地新建、保留升级等方式，在旧厂房基础上形成研发楼、研发生产楼、综合服务楼、人才公寓等多样化空间，用地性质从M1调整为M1+M0，保留现状建筑96765㎡，加建118055㎡，容积率提升为3.0，转型为一个面向中小企业的产业孵化基地。随时代发展，园区将新能源、电子、信息、设计创意、新媒体产业等新兴无污染产业作为重点产业。

1、全国经济脱虚向实，对地区实体经济发展利好，中小企业数量猛增

中小微企业占我国市场主体的95%以上，它们是保障就业的主力军，也是促进技术创新的生力军。中小企业活，则社会经济活；中小企业兴，则社会经济兴。

2022年，我国平均每天新设企业2.38万户，中小微企业数量已经超过5200万户，其中超过70%的中小企业分布于专业服务业(含互联网和科技服务)、物流批发、零售和制造业。相比大型企业，中小微企业市场敏感度高、机制灵活、更具效率；但同时，中小微企业也存在规模小，抗风险能力偏低，更易受到外部环境影响的缺点。当下，夯实高质量发展的根基，壮大中小微企业、激发中小微企业活力和潜能至关重要。

广东为中小微企业提供产业保障房，其目的正是帮助中小微企业解决资金不足、发展空间需求有限等实际问题，为其营造更好的发展环境，值得各地政府的学习借鉴。

2、各地城市更新有序进行，产业升级过程离不开产业保障房

一直以来城中村内的工业区，由于发展初期过于注重产业规模，忽视远期建设，缺乏科学统一的规划导致其产业分布相对分散，多数企业单兵作战，集群效应难以充分发挥。将传统老旧工业园区升级改造，是各地城市发展的大势所趋、必由之路，而产业保障房的建设充分解决园区升级改造期间的产业转移安置问题，保障企业存续。因此加快完善产业保障房开发建设机制和分配体系，引导市场化力量投入完善产业保障房运营体系和管理机制势在必行。

对于企业而言，凭此机会提升脏乱差的落后形象，方便开展技术改造和装备升级，提升企业综合竞争力。对于区域而言，老工业园区通过土地置换，可腾出空间引进优质项目，推动产业结构升级和城市人居环境的改善。

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产业保障房的国内外经验

在美国，创新生态系统的特点是通过增加商业经济中的利润来补充研究经济所需资源的投资，形成良性循环。穿越死亡之谷需要复杂的创新过程，其办法包括指定正式的合作措施，如不披露协议和谅解备忘录；把单个企业失败时释放的任何资源（包括人力资本）进行有效的回收和再循环。

关于制度创新对产业创新的重要作用的认识越来越清晰，如果只有大量的公共空间，不可能促进创业；分散的创新节点如果没有企业入驻的话，也很难实现创新。因此，无论是国家还是地方都需要有一些制度安排，以改善创新创业环境。制度创新是提供创新的实体空间的前提。

在国家政府层面，一是加快市场化进程，扩大开放，反思产业政策，构建国家创新系统；二是在规划、财政、税收、金融、外贸、劳工、教育等方面进行制度创新。在地方政府层面，一是提供公共物品，包括技术创新平台（有形）和促进创新的法规（无形），提高集群治理的公众参与度，形成社区创新的共同愿景；二是建立网络或联盟，加强包容性。三是支持创业和中小微企业。

从结果来看，就业者核心居住空间从聚集在产业园区周边的点团式分布，演变为沿穿越产业园的地铁线向背离城市中心方向线性延伸的条带状分布，同时城市外围新增居住空间大多呈现沿城郊地铁线放射状延伸的分布趋势。

在美国，为了促进工业，在很多工业区周边和产业园区之内，配套了产业保障房，以达到职住平衡。纽约除了有政府出资建设管理的公屋以外，还有很多保障房其实是由开发商主导出资建设并运营的产业保障房（affordable housing）。产业保障房是纽约专门提供给收入偏低人群的住宅，租金的多少根据租客的收入区间来制定，不得超过政府法定的标准。如果你的收入是全城中位数收入的一半以下，那么你给产业保障房付的租金将是市场价的一半不到。

根据纽约市政府的公开数据，自2014年起，纽约短短7年间一共新建了约5.7万户产业保障房。开发商投资的效率比政府盖楼的效率要高出不少。根据统计数据，近年来开发商主导建设产业保障房的平均速度（8175户/年）是当年政府盖公屋（2878户/年）的近三倍。这些新楼有的里面所有的住宅都是产业保障房。

通过421a政策给开发商减免房产税，其实相当于地方政府把未来的税收收入拿出来补贴现在的产业保障房建设。LHTC“优惠券”的逻辑也是如此，只是付出的一方从地方政府变成了联邦政府，税种从房产税变成了收入所得税。

至于纽约政府给利润低的保障房开发商发放条件优惠的贷款、用以支持住房政策，其资金来源是政府发行的债券，相当于是一种“开发性金融”。规划部门用区划提升来换保障房的逻辑则有不同。把一个地块的容积率提升，不仅没有直接减少政府的税收，反而增加了来自该地块的未来税收。区划提升——不管是由开发商申请的也好，还是由政府对一整个片区进行重新规划的也好——其动因都是对该区域未来市场价值的看好。这些地方以前无人问津，但由于种种原因，现在变得火了，越来越多的人想要住在这里。市场需求的增长需要有供给的跟进，而供给的跟进则必须要有政府允许的新增住宅容积率。所以说，区划提升是解锁一个地区土地价值的必要条件。

优质产业空间是产业高质量发展的基石，“产业保障房”不仅能降低中小微企业成本，更通过精准招商，引导产业要素集聚，推动产业链创新链融合发展。近年来，广州推动工业上楼，海珠区未来五年将力争新增10个都市工业园区，其目的均是通过盘活产业空间，为企业集聚发展动能。据统计，广州目前已有国家级专精特新“小巨人”企业超120家、省级“专精特新”中小企业超3700家、创新型中小企业超5500家。产业保障房的建设，为企业提供产业发展空间，创造更好环境，有利于引导和激励中小企业成为细分领域的隐形冠军，让产业集群更具有竞争力和韧性。

广东多地老旧工业园区普遍存在土地利用率低、投入产出低的“两低”情况，工业用地问题是广东制造业朝向高质量发展绕不过门槛。为解决实际问题，广东工业用地供应模式正以降低成本为导向，从过去的“单一传统”转向“灵活多样”，在土地出让方面给予优惠政策，实行弹性出让、先租后让、租让结合等灵活出让方式，满足不同产业的需求。2022年广东也明确了工业用地"标准地"的概念界定、实施计划、供地流程等，列出了各城市各产业相应的"标准地"指标，包含固定投资、容积率、税收、研发投入等要求，并再次明确了将按《广东省制造业高质量发展“十四五”规划》为依据，推进各城市重点产业布局。其中产业保障房政策的提出重点为产业用地集约发展明确了方向。

实际上，产业保障房是广东建立多元化的工业用地模式中一块重要拼图。这意味着，广东正尝试提高土地产出效率，通过产业保障房政策吸引大量中小企业，进一步引导技术、人才、资金等生产要素流向产生高效益的企业和区域。珠三角不少城市已开始了产业保障房的探索，尽管路径不同但目标一致——降低中小微企业用地成本。广东明确鼓励建设产业保障房，探索只租不售的标准厂房，为中小微企业发展解决问题。出于资产使用效率方面的考虑，大部分企业过去都倾向于购买土地，而不是租赁土地；但对于中小企业来说，购买土地不仅资金投入大，相应建设周期也较长，一定程度上制约了企业的生产发展。

早在2017年，广东提出工业用地租售同权的概念，将租赁的地位和权利提高，以此缓解用地矛盾；近年更是提出满足不同产业需求的工业用地供给：对大项目的产业用地应保尽保，小项目则提供“保障房”，不大不小的项目可以自由选择出让方式，降低初始成本。

多地关于产业保障房政策相继提出，广州、中山明确划拨工业用地建设只租不售的标准厂房；珠海两年内统筹建设2000万㎡的产业发展新空间，同时控制租金东部片区≤20元/月/㎡，西部片区≤15元/月/㎡；深圳将连续五年每年提供不少于2000万㎡“高品质、低成本、定制化”厂房空间，同时租赁价格年涨幅≤5%，并控制租金≤35元/月/㎡。直观上，产业保障房解决了中小微企业存在的企业发展不稳定、资金不足、发展空间需求有限等实际问题。更进一步而言，政府规划产业保障房，在此过程中引导特定的新兴产业聚集发展，也为经济发展的可持续性与保就业发挥了积极作用。

深圳，最早开展产业保障房建设。受限于有限的土地空间与日益高涨的土地成本，从2007年起，深圳在城市更新过程中间，推出了一系列详实的“工改工”策略，在工改M1方面，改造了大量原有的低效能、低容积率的工业用地，另外也推出了大量的新型产业用地M0（新型产业用地），强化了工业用地的保障。

2019年，深圳推出“深圳市产业用地用房供需服务平台”，在全国首创提出了“创新型产业用房”，即为满足创新型企业发展的空间需求，由政府主导并按政策出租或出售的政策性产业用房，被众多企业视为是企业用房中的“保障房”。

此后，深圳市南山区、光明区、宝安区均提出创新型产业用房的若干措施。

佛山市在产业用地转型升级过程中灵活运用产业保障房。2022年，佛山市南海区狮山镇已经完成产业保障房建设25万平方米。南海村改拟推行房券的方式，在产业用地转型升级和退出过程中根据村（居）集体经济组织所有的集体经营性建设用地或国有划拨留用地以及地上房屋（非住宅用途）情况，向村（居）集体经济组织以及实施主体提供的产业保障房兑换凭证和租金收益兑付凭证。

此项举措不仅极大的便利了企业的厂房租用，并且对零散的工业用地整合，优化产业配置均起到一定积极作用。随着「放管服」改革的深入，中央陆续下放用地审批权限到地方政府，并出台一系列土地政策促进城市建设和发展，探索建设只租不售的产业保障房，在增加混合产业用地供给，建立工业用地全周期管理制度方面优势突出。

在福建厦门，则出台了产业保障房政策来配套产业园区，根据属地区政府（或园区管委会）和住房、资源规划、建设、市场监管、城管执法等部门还将依职责加强对宿舍型保障性租赁住房项目的全链条监管，对发现的违法违规违约行为依法进行处置。宿舍型保障性租赁住房的设计、建设等应当按照国家相应的技术标准执行，资源规划、建设等部门严格按照相关要求办理工程规划许可、施工图审查、竣工验收。

此外，宿舍型保障性租赁住房项目、房源、租赁合同均应在住房部门所属的厦门市住房租赁交易服务系统备案。同时，属地区政府（或园区管委会）还要负责对宿舍型保障性租赁住房的租赁对象进行监管，并会同住房部门加强对租赁合同约定租期、一次收取租金和押金、续租等租赁行为的监管。用地保障>>，厦门出台的产业保障房还考虑到职工的实际权益，明确企业调整“双控指标”建设的宿舍型保障性租赁住房，原则上以本企业员工或者同一产业园区内企业员工租住为主。非本企业员工租住的，应当整租给园区企业或者租赁运营企业，再由该企业出租给同一产业园区内企业员工。同时，在集中建设宿舍型保障性租赁住房的宗地出让合同（含补充合同）中，也需要约定优先满足涉及宗地的企业员工租住。

明确，利用已批工业用地集中建设宿舍型保障性租赁住房的，可以不改变原批准厦门出台产业保障房政策，规定，土地用途和土地使用年限，不补缴土地价款，同时也不再重新约定投资强度、产值、税收等。产业保障房对厦门市工业用地“双控指标”进行了调整，即工业项目宗地内允许配建的行政办公及生活配套服务设施用地面积占比上限由原来的7%提高到15%、计容建筑面积占比相应提高到30%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。

需要强调的是，对于新批工业用地项目，用于建设保障性租赁住房以外的其他行政办公及生活配套服务设施的用地，按照“7%、15%”的“双控指标”执行。配建的行政办公及生活配套服务设施应当相对集中独立设置，严禁建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。同时，还鼓励将同一产业园区中多宗工业用地项目的“双控指标”对应的用地面积或建筑面积集中起来，统一建设宿舍型保障性租赁住房。多宗用地涉及多个土地使用权人的，应当取得所有权利人的书面同意，并在所有涉及宗地的出让合同（含补充合同）中约定各宗用地的行政办公及生活配套服务设施配套情况。产业园区利用自有用地建设宿舍型保障性租赁住房，是有效解决工业企业员工住宿困难、通勤不便等实际问题的一项重要措施，对增加保障性租赁住房供给渠道、进一步完善土地支持政策、深化住房供给侧结构性改革具有重要意义。

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