城投公司资产整合重组——非常规操作总结篇

如何迅速壮大平台公司净资产规模，提升融资能力，一直是困扰地方政府、平台公司的难题。尤其对一些早期已经经过一轮或多轮资产整合重组的地方政府、平台公司而言，外部政府性资产资源已经“应盘尽盘、应整尽整、应划尽划”，想要通过常规手段增加平台公司净资产规模已然非常困难。

加之，在后15号文时代，房地产市场遇冷以及城投监管政策趋紧的背景下，一些平台公司的融资可持续性正在经历严峻的大考。于是，在既缺资产，又亟待通过资产整合重组的方式壮大平台公司资产规模的情况下，一些地方政府不断探索和尝试，利用各种办法将政府性资产资源注入平台公司。

在服务平台公司资产整合重组咨询工作的过程中，笔者接触了一些地方政府、券商、评级机构以及会计师事务所，见证了一些值得借鉴的注资平台公司的案例和建议。借用当下很火爆的说法，笔者称这些值得借鉴的方式为“海克斯科技”[1]。

[1]海克斯科技出自游戏英雄联盟里的一个游戏用语，意思是结合了魔法与科技的融合技术。由抖音主播辛吉飞带火“海克斯科技”一词。

平台公司成立的核心目的就是承担政府投资项目融资功能，通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金。由于地方政府掌握最多的是公益性资产和储备土地，因而平台公司成立之时多以注入少量财政资和大量公益性资产、储备土地的方式设立。但是，公益性资产、储备土地并不是有效资产，通过这种注资方式会虚增平台公司的资产规模，再直接或者间接利用这些虚增或者无效的资产进行融资，将导致平台公司资产与债务不匹配，带来偿债风险和隐患。

因此，为防范风险、限制无序举债，自2010年起，从中央到地方均出台多项政策法规，禁止地方政府向平台公司注入储备地和公益性资产。其中，国发【2010】19号文就鲜明提出，“学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。同年，财预【2010】412号中对国发【2010】19号文的公益性资产作出了详细的解释，提出“‘公益性资产’，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。”

后续的政策多是对上述两个文件的重申或者完善。其中，笔者认为较全面是发改办财金【2018】194号文，该文件提出：“严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产”。该文对公益性资产的进行了更为详细的列举，部分地区出台的规范平台公司发展、推进市场化转型相关文件也参考了这个文件，如山东省出台的《关于推进政府融资平台公司市场化转型发展的意见》（鲁财债【2020】17号）规定，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产注入融资平台公司，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

然而，近年来平台公司融资政策趋紧，还债也进入高峰期，但地方政府经济发展需要的资金不减反增，平台公司依然需要发挥主要的融资职能。此时，通过资产的整合注入，提高信用评级，降低融资成本，拓展融资渠道，已经成为政府促进平台公司业务转型、化解隐性债务的重要手段。但地方政府从事的多是公益性事业，掌握的资产资源多是经营性较弱的资产，加之一些地方政府外部资产资源已经“应盘尽盘、应整尽整、应划尽划”，尤其是区县级及资产资源禀赋较弱的地方，因此出现了一些地方政府注资平台公司的“海克斯科技”现象。

下面，笔者介绍从业过程中见证的一些注资平台公司的“海克斯科技”现象，包括注入公益性资产、注入弱经营性资产以及授予经营权、收费权等（其实，在这里，笔者只是简单介绍了服务平台公司资产整合重组咨询工作的过程中，接触的一小部分注资平台公司的“海克斯科技”现象，其他的由于没有公开报道或者涉密等原因就不便介绍了。）。

（一）注入公益性资产

1.将公益性资产变为经营性资产

如机关事业单位办公楼，属于发改办财金【2018】194号文规定的公益性资产，严禁注入平台公司。但笔者见证过通过合规手续，将公益性资产变为经营性资产的案例，总结下来主要包括一般有两类处理方式。

一类是各行政机关事业单位出租、闲置或拟腾空的房产，可经过合规手续划转至平台公司后，由平台公司统一管理和对外出租。

另一类是各行政机关事业单位正在使用的房产，可由原划拨土地使用权人（各行政机关事业单位）申请办理办理协议出让（但不改变土地用途），完成土地变性后，再将出让用地划转至平台公司，由平台公司根据需要申请变更土地用途。平台公司获取房产后，需按照一定的价格出租给各行政机关事业单位，租金纳入各单位预算，并由地方财政局按时向平台公司缴纳租金。同时，若有需要，平台公司可通过上缴国有资本经营收益等方式将租金上缴财政。

笔者浅见：公益性资产的判断标准，在笔者看来核心要素是能不能带来收益。因此，地方政府无论划转什么资产给平台公司，都要充分考虑未来的收益问题。故而对于上述方式，笔者认为是可以借鉴的。但其中针对“各行政机关事业单位正在使用的房产”的资产盘活方式，笔者建议仅作为注资平台公司的备选方案。因为这种方式存在做大资产规模，而财政资金空转的嫌疑。而且，对于平台公司而言，这种方式还可能存在一定的风险。如城投将房产出租给行政事业单位后，仅仅挂账，不付或者延期支付租金，而企业所得税必须真实缴纳，可能会导致平台公司出现美化了资产负债表，而利润表和现金流量表不太好看的状况。

2.将公益性资产变为“长期股权投资”

这里以非经营性的“市政道路”为例，通过将市政道路公益性资产变为“长期股权投资”，提升平台公司净资产规模，可按如下几步进行操作。

第一步、在平台公司体系之外，地方政府成立一家公司（假设名称为“道路公司”），专门用来装市政道路资产。这家道路公司不用于融资，因此不是融资平台，装公益性资产不违反相关规定。

第二步、在保证平台公司不并表的前提下，将这家道路公司的股权无偿划转至平台公司（如将30%的股权划转至平台公司）。由于平台公司不并表，在财报中仅体现“长期股权投资”，不体现市政道路资产。因此，在不穿透的前提下，这部分资产一般不会被视作公益性资产。这里简单测算下，假设专门用于装道路资产的公司，拟注入的道路资产为100亿，平台公司参股这家公司30%（一定不能并表），那么平台公司就增加长期股权投资30亿，即增加净资产30亿。这番操作简直就是“海克斯科技”，妥妥的“科技和狠活”。

图：将公益性资产变为“长期股权投资”

笔者浅见：对于这种方式，笔者认为建议谨慎如此操作，因为存在穿透认定为公益性资产的风险，进而影响公司融资。援引2018年6月财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)，该文要求国有金融企业向融资平台提供贷款时，应按照“穿透原则”对资本金进行审查，若发现存在以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。因此，政策是要求甄别平台公司资产的真实性的，防止其资产“注水”和过度“包装”等情况。

3.不划转公益性资产，授权经营权、收费权

如公立医院的资产，属于公益性资产，一些地方采取不划转资产，而是将公立医院相关物业、安保、保洁洗涤、后勤等服务通过委托的形式交由平台公司负责运营，增加平台公司现金流。

笔者浅见：笔者认为将公益性资产相关配套服务的经营权、收费权授予平台公司，可以提高平台公司的“造血”能力，是非常值得借鉴的方式。因为本身这些经营权、收费权就已经纳入政府预算，能授予社会资产，市场化转型的平台公司作为一般国企当然可以承接。在政府授予平台公司后，平台公司甚至可以不盈利或者微利的方式，再将相关业务交由社会资本运营。但即使纳入预算，这种模式也有可能面临地方政府仅挂账，不付或者延期支付的相关费用问题。

（二）注入弱经营性资产

看完公益性资产注资平台公司的“海克斯科技”，可能有些领导已经有点跃跃欲试了，而有的领导还是担心合规性的问题。笔者在这里想说，如果实在担心上述公益性资产注入的合规性问题，那么，可以针对弱经营性资产进行创新盘活。

所谓“弱经营性资产”，也可以称为“准公益性资产”，可以简单粗暴的理解为“自身有一定收益或者可以包装一定收益，但收益较小，很难覆盖投资成本的资产”，如保障房、水厂、水库、收费公路等。针对这类资产注资城投的公开报道和案例比较多，这里介绍两个典型的案例：河南水库模式以及银川保障房模式。

1.江西水库模式

江西省早从2013年开始就对水库资产盘活进行了初探。根据公开报道，在县市层面，江西省水投公司与各县市共同组建由省水投公司控股的县级水库资产管理公司，对水库资产进行统一管理。在维持水库现有管理形式和保证水库既得收益不变的基础上，省水投集团以历年来中央和省级投入的病险水库除险加固资金作为出资，其余视为地方投资。通过有效置换，实现省水投公司控股。

之后，省水投公司以各县市水库资产管理公司的股权发起设立独资子公司“省水库资产运营公司”，对全省的各县级子公司进行管理，水库经营收入产生的现金流为管理公司融资提供支持，解决部分融资的资产担保问题。同时，通过加强重点水资源管理，为将来全省水资源统一管理创造良好条件。并且，为保证此项工作顺利开展，先在3-5个水库资产数量较大的县进行试点，总结经验再向全省铺开。

笔者浅见：除了江西的“省+市/县”股权合作模式之外，水库资产的注资模式还有直接注入模式，将水库相关资产以及附属的水面经营权、水费收费权等授予平台公司的模式，以及将水库的可开采矿产资源也通过评估注入平台公司的模式。据报道，2021年6月以来，按照潍坊市政府部署要求，为做实做大公司资产规模，将峡山水库及主要河道内的矿产资源注入潍坊水务，其中峡山水库相关资产的评估价值为245.03亿元，峡山水库及主要河道内矿产资源的资产评估价值为167.27亿元。

笔者认为，水库资产注入可能需要关注几个问题：

一是水库资产是否是“非经营性水利设施”，即公益性资产的问题。笔者查阅了相关资料，《水利基本建设投资计划管理暂行办法》(水规计【2003】344号)就提出“水利基本建设项目按其功能和作用分为公益性、准公益性和经营性三类。同时，水利部发展研究中心（水利部直属公益一类正局级事业单位）在《对小型水库运行管理“两手发力”的宏观探讨》一文中，也指出“小型水库经营性、准经营性和非经营性的类型划分，……，对于主要功能为防洪、灌溉的小型水库，如果管护费用超过现状和评估后的潜在经营收入，可划定为非经营性和准经营性小型水库，……，对于主要功能为供水、发电、养殖、旅游休闲的小型水库，如果现状或评估后的潜在经营收入可以负担管护费用，则认定为经营性小型水库”。由此可见，水库资产有可能是公益性资产，对于用于防洪、灌溉且市场化开发利用的空间有限的公益性水库，笔者认为这是公益性资产，尽量不要注入平台公司。具体的注资模式，可以是直接注入资产，或者成立专门的水库公司（将水库相关资产装入）后，再直接划转水库公司股权。

二是水库资产市场化开发利用价值低的问题。水库资产经评估后，一般资产价值较大，因此划转注入平台公司后，就不得不面临折旧费用较高，而由于开发利用价值低导致经营收入较少的问题。如保持不了折旧费用与收入的平衡，就会导致水库资产注入平台公司后，资产显著增加，而利润可能有所下降。此时，就需要综合考虑，划转还是不划转水库资产的问题了。

三是水库的资产和管理权属的问题。水库资产，尤其是部分地区的小型水库，存在权属需要界定清楚的问题，可能资产所有权、经营权及管理权不统一。笔者在从事平台公司资产资源整合重组的项目中，就遇到过某地有上百座水库，由于历史原因，水库的权属不清的问题。通过项目组调研访谈，理清了水库管理权、资产所有权以及水面经营权的情况。一般情况下，关于管理权属村集体所有的水库，为减少纠纷，笔者建议仅划转经营权，对于其中规模较大且经营属性较强的，也可选择转为国有性质后再划转产权。对经营权当前不在政府（如承包出去）的，可综合考虑，并采取收购的方式获取经营权。

2.银川保障房模式

根据公开报道，2022年6月银川市出台《银川市属保障性住房资产划转及建设运营管理改革方案》，方案里提到，该市采取“建管分离，政企分开”的市场化方式，将市本级3.8万套保障性住房及配套储藏室、地下车库等实物资产（总资产价值约83亿元，年租金收入约6000万元），划转至银川通联资本投资运营有限公司（以下简称通联资本）。通联资本作为市本级保障性住房市场化运营主体，将全面承接市政府持有的各类保障性住房资产，按照市场化原则进行资产运营管理，负责保障性住房建设运营管理，使国有资产实现保值增值。根据《方案》，此次划转范围为市本级保障性住房，具体步骤包括全面清查、资产评估、划转移交、产权办证和管理体系建立等。按照国家对于公共租赁住房资产证券化的政策，在不违反国家有关保障性住房管理红线的前提下，将由银川汇创资本投资控股有限公司（以下简称“汇创资本”）向通联资本购买7000余套保障性租赁住房30年项目经营权，对购买资产进行装修改造后，作为保障性租赁住房使用，汇创资本以购买项目运营权和装修改造为建设项目向银行申请中长期贷款，助力市属国有企业更好地发展。

图：银川保障房模式

笔者浅见：银川盘活的保障性租赁住房是《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》支持的重点领域，笔者认为非常值得借鉴。笔者猜测，通联资本没有直接通过自身实现收益权的变现（如保障房ABS等），大概率是为了降低负债率。一般情况下，笔者看到对外公告的政府注资平台公司多是通过无偿划转增加了净资产规模，然后通联资产通过一番“一石二鸟”的操作，既增加了80多亿的保障房净资产，又通过出售经营权变现，大大的降低了通联资产的资产负债率，这难道不是“海克斯科技”吗？！但这里面也需注意，保障性住房包括廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等，笔者猜测银川划转的应该是租赁性质且产权归政府所有的保障房。

此外，银川模式给了我们启示，如果地方政府将经营性的房产划入平台公司后，平台公司是否可以将经营权出售给非关联的当地政府出资的国有企业，达到迅速降低资产负债率的目的呢？

（三）授予经营权、收费权

由于2022年一些地方政府因公开拍卖特许经营权而备受关注，这里笔者也想分享下一些地方政府注入特许经营权、收费权值得借鉴的“海克斯科技”。这里的特许经营权，是指政府基础设施和公用事业特许经营权，适用《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的范围。而注入特许经营权、收费权的常规操作，是政府将供水、供热、公交运营等特许经营权授予平台公司，一般按照“无形资产”入账，以未来收益作为评价估值依据，并根据政府授予的特许经营年年限为依据进行折旧。

笔者见证的“海克斯科技”主要包括两类：一类是授权特许经营权；一类是将公益性资产涉及的经营权和收费权授予平台公司。

1.授予特许经营权

一般情况下，常见的授予平台公司的特许经营权是交通领域的如收费公路、码头、机场、公交等，以及市政工程领域如供水、供热、供气、污水处理等。这种案例比较多，这里笔者想要介绍的是两种：一种是基于常见的特许经营权的深度挖掘，另一种是授予不太常见的特许经营权。

（1）基于常见的特许经营权的深度挖掘。比如，很多地方政府将停车场的经营权授予平台公司，但是授予的范围仅限政府投资建设的公共停车场，但住宅小区的停车场一般由社会资本运营，导致即使城投获得了停车场的经营权，资产、收入也比较有限。但笔者观察到近些年，青岛、杭州、宜昌等地均在推动“全市一个停车场”的模式。以宜昌为例，宜昌在建设“全市一个停车场”时，就采取了“政府+平台公司”的模式，通过政策牵头制定顶层设计，宜昌城市停车运营公司（宜昌城投下属公司）统一承接协调、建设、运营，明确为投资、建设、运营主体。平台公司通过政策和资金多重层面实现技术的统一，要求按照市里统一标准进行接入。同时由宜昌城市停车运营公司牵头，基于市里政策要求，与各个停车场签订合作协议，明确分成模式，资金流水等资金流水，线上端统一市里运营，线下还是由各个停车公司自己运营，权责明确，最终达到了宜昌全市一个停车场的初步目标。同时，这种模式也为平台公司带来了可观的现金流。

（2）另一种是授予不太常见的特许经营权。比如，将碳排放收费权等不太常见的特许经营权授予平台公司，将经营权包装可研报告，通过评估公司合理评估后，注入平台公司，增大净资产规模。又比如河道采砂是可以授予平台公司，但在有些地方河沙、海沙禁采，于是有些地方通过变通的方式，不直接授权河道采砂，将河道、水库清淤还容产生的黄砂授予平台公司。再比如有些地方将其土地整理过程中挖掘出的地下砂石通过储量勘测注入平台公司。

笔者浅见：上述这些注入平台公司，少者（如碳排放权）可增加几亿以上的净资产，多者可增加10亿甚至百亿的净资产（如前文提到的潍坊政府将峡山水库及主要河道内矿产资源注入潍坊水务，资产评估价值为167.27亿元）。

对于特许经营权，笔者建议各地政府和平台公司深度挖掘，由政府牵头或者聘请专业的第三方咨询机构对地区特许经营权进行盘点梳理，对已授予或者拟授予平台公司的的特许经营项目，进行书面明确，提高经营合规性，对已授予社会资本的特许经营项目，建议在到期或者择机收回后，授予平台公司运营。

另外，可能有些地方领导对特许经营权授予方式存在疑问，如能不能直接以政府纪要等形式将特许经营权直接授予平台公司？如果不能，需按有关法律法规，经公平竞争后授予，那招标、竞争性谈判以外的竞争方式行不行？对此，笔者援引政策和案例来谈谈个人看法。

首先，行业内对于特许经营项目能否直接授予平台公司存在争议。有些人认为，2015年的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委等6部委25号令）虽然在第十五条规定：“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者”，但第一条又规定：“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营”，因此该办法明确特许权授予对象为社会资本时应采取竞争性方式。而参考2014年财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）中明确社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。因此，对政府直接授予本级平台公示特许经营权法律未存在禁止性规定。同时，实践中也存在两种直接授予平台公司的案例：一种是政府未通过竞争方式直接授予本级平台公司特许经营权的项目案例；另一种是平台公司立项投资形成的公共基础设施建设项目资产的所有权本身就在平台公司而不在政府及其职能部门，对自持资产、资源的经营和运营通常不需要再经过政府特别许可的方式获得。

市场监管总局等五部门关于印发

《公平竞争审查制度实施细则》的通知

国市监反垄规〔2021〕2号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　为深入贯彻党中央、国务院决策部署，全面落实公平竞争审查制度，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部会同有关部门修订了《公平竞争审查制度实施细则》，经国务院同意，现印发给你们，请遵照执行。

　　市场监管总局

　　国家发展改革委

　　财 政 部

　　商 务 部

　　司 法 部

　　2021年6月29日

　　（此件公开发布）

公平竞争审查制度实施细则

第一章 总则

第一条 为全面落实公平竞争审查制度，健全公平竞争审查机制，规范有效开展审查工作，根据《中华人民共和国反垄断法》、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称《意见》），制定本细则。

第二条 行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关），在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施（以下统称政策措施）时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

经公平竞争审查认为不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定的，可以实施；具有排除、限制竞争效果且不符合例外规定的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查的，不得出台。

第三条 涉及市场主体经济活动的行政法规、国务院制定的政策措施，以及政府部门负责起草的地方性法规、自治条例和单行条例，由起草部门在起草过程中按照本细则规定进行公平竞争审查。未经公平竞争审查的，不得提交审议。

以县级以上地方各级人民政府名义出台的政策措施，由起草部门或者本级人民政府指定的相关部门进行公平竞争审查。起草部门在审查过程中，可以会同本级市场监管部门进行公平竞争审查。未经审查的，不得提交审议。

以多个部门名义联合制定出台的政策措施，由牵头部门负责公平竞争审查，其他部门在各自职责范围内参与公平竞争审查。政策措施涉及其他部门职权的，政策制定机关在公平竞争审查中应当充分征求其意见。

第四条 市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部会同有关部门，建立健全公平竞争审查工作部际联席会议制度，统筹协调和监督指导全国公平竞争审查工作。

县级以上地方各级人民政府负责建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度（以下简称联席会议），统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作，原则上由本级人民政府分管负责同志担任联席会议召集人。联席会议办公室设在市场监管部门，承担联席会议日常工作。

地方各级联席会议应当每年向本级人民政府和上一级联席会议报告本地区公平竞争审查制度实施情况，接受其指导和监督。

第二章 审查机制和程序

第五条 政策制定机关应当建立健全公平竞争内部审查机制，明确审查机构和程序，可以由政策制定机关的具体业务机构负责，也可以采取内部特定机构统一审查或者由具体业务机构初审后提交特定机构复核等方式。

第六条 政策制定机关开展公平竞争审查应当遵循审查基本流程（可参考附件1），识别相关政策措施是否属于审查对象、判断是否违反审查标准、分析是否适用例外规定。属于审查对象的，经审查后应当形成明确的书面审查结论。审查结论应当包括政策措施名称、涉及行业领域、性质类别、起草机构、审查机构、征求意见情况、审查结论、适用例外规定情况、审查机构主要负责人意见等内容（可参考附件2）。政策措施出台后，审查结论由政策制定机关存档备查。

未形成书面审查结论出台政策措施的，视为未进行公平竞争审查。

第七条 政策制定机关开展公平竞争审查，应当以适当方式征求利害关系人意见，或者通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式公开征求意见，并在书面审查结论中说明征求意见情况。

在起草政策措施的其他环节已征求过利害关系人意见或者向社会公开征求意见的，可以不再专门就公平竞争审查问题征求意见。对出台前需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，由政策制定机关按照相关法律法规处理。

利害关系人指参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、行业协会商会、消费者以及政策措施可能影响其公平参与市场竞争的其他市场主体。

第八条 政策制定机关进行公平竞争审查，可以咨询专家学者、法律顾问、专业机构的意见。征求上述方面意见的，应当在书面审查结论中说明有关情况。

各级联席会议办公室可以根据实际工作需要，建立公平竞争审查工作专家库，便于政策制定机关进行咨询。

第九条 政策制定机关可以就公平竞争审查中遇到的具体问题，向本级联席会议办公室提出咨询。提出咨询请求的政策制定机关，应当提供书面咨询函、政策措施文稿、起草说明、相关法律法规依据及其他相关材料。联席会议办公室应当在收到书面咨询函后及时研究回复。

对涉及重大公共利益，且在制定过程中被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌排除、限制竞争的政策措施，本级联席会议办公室可以主动向政策制定机关提出公平竞争审查意见。

第十条 对多个部门联合制定或者涉及多个部门职责的政策措施，在公平竞争审查中出现较大争议或者部门意见难以协调一致时，政策制定机关可以提请本级联席会议协调。联席会议办公室认为确有必要的，可以根据相关工作规则召开会议进行协调。仍无法协调一致的，由政策制定机关提交上级机关决定。

第十一条 政策制定机关应当对本年度公平竞争审查工作进行总结，于次年1月15日前将书面总结报告报送本级联席会议办公室。

地方各级联席会议办公室汇总形成本级公平竞争审查工作总体情况，于次年1月20日前报送本级人民政府和上一级联席会议办公室，并以适当方式向社会公开。

第十二条 对经公平竞争审查后出台的政策措施，政策制定机关应当对其影响统一市场和公平竞争的情况进行定期评估。评估报告应当向社会公开征求意见，评估结果应当向社会公开。经评估认为妨碍统一市场和公平竞争的，应当及时废止或者修改完善。定期评估可以每三年进行一次，或者在定期清理规章、规范性文件时一并评估。

第三章 审查标准

第十三条 市场准入和退出标准。

（一）不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件，包括但不限于：

1.设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争；

2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇，设置不平等的市场准入和退出条件；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，以备案、登记、注册、目录、年检、年报、监制、认定、认证、认可、检验、监测、审定、指定、配号、复检、复审、换证、要求设立分支机构以及其他任何形式，设定或者变相设定市场准入障碍；

4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对企业注销、破产、挂牌转让、搬迁转移等设定或者变相设定市场退出障碍；

5.以行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等方式，强制或者变相强制企业转让技术，设定或者变相设定市场准入和退出障碍。

（二）未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：

1.在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；

2.未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；

3.未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；

4.设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。

（三）不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，包括但不限于：

1.以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、重复检查、不予接入平台或者网络、违法违规给予奖励补贴等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；

2.在招标投标、政府采购中限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件排斥或者限制经营者参与招标投标、政府采购活动；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等条件，排斥或限制潜在经营者提供商品和服务。

（四）不得设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序，包括但不限于：

1.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，增设行政审批事项，增加行政审批环节、条件和程序；

2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，设置具有行政审批性质的前置性备案程序。

（五）不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序，主要指没有法律、行政法规或者国务院规定依据，采取禁止进入、限制市场主体资质、限制股权比例、限制经营范围和商业模式等方式，限制或者变相限制市场准入。

第十四条 商品和要素自由流动标准。

（一）不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策，包括但不限于:

1.制定政府定价或者政府指导价时，对外地和进口同类商品、服务制定歧视性价格；

2.对相关商品、服务进行补贴时，对外地同类商品、服务，国际经贸协定允许外的进口同类商品以及我国作出国际承诺的进口同类服务不予补贴或者给予较低补贴。

（二）不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出，包括但不限于：

1.对外地商品、服务规定与本地同类商品、服务不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；

2.对进口商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对进口服务规定与本地同类服务不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；

4.设置专门针对外地和进口商品、服务的专营、专卖、审批、许可、备案，或者规定不同的条件、程序和期限等；

5.在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地和进口商品、服务进入本地市场或者本地商品运出和服务输出；

6.通过软件或者互联网设置屏蔽以及采取其他手段，阻碍外地和进口商品、服务进入本地市场或者本地商品运出和服务输出。

（三）不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，包括但不限于：

1.不依法及时、有效、完整地发布招标信息；

2.直接规定外地经营者不能参与本地特定的招标投标活动；

3.对外地经营者设定歧视性的资质资格要求或者评标评审标准；

4.将经营者在本地区的业绩、所获得的奖项荣誉作为投标条件、加分条件、中标条件或者用于评价企业信用等级，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；

5.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，要求经营者在本地注册设立分支机构，在本地拥有一定办公面积，在本地缴纳社会保险等，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动；

6.通过设定与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的资格、技术和商务条件，限制或者变相限制外地经营者参加本地招标投标活动。

（四）不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，包括但不限于：

1.直接拒绝外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

2.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对外地经营者在本地投资的规模、方式以及设立分支机构的地址、模式等进行限制；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，直接强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，将在本地投资或者设立分支机构作为参与本地招标投标、享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

（五）不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益，包括但不限于：

1.对外地经营者在本地的投资不给予与本地经营者同等的政策待遇；

2.对外地经营者在本地设立的分支机构在经营规模、经营方式、税费缴纳等方面规定与本地经营者不同的要求；

3.在节能环保、安全生产、健康卫生、工程质量、市场监管等方面，对外地经营者在本地设立的分支机构规定歧视性监管标准和要求。

第十五条 影响生产经营成本标准。

（一）不得违法给予特定经营者优惠政策，包括但不限于：

1.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，给予特定经营者财政奖励和补贴；

2.没有专门的税收法律、法规和国务院规定依据，给予特定经营者税收优惠政策；

3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素获取方面，给予特定经营者优惠政策；

4.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，在环保标准、排污权限等方面给予特定经营者特殊待遇；

5.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对特定经营者减免、缓征或停征行政事业性收费、政府性基金、住房公积金等。

给予特定经营者的优惠政策应当依法公开。

（二）安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩，主要指根据特定经营者缴纳的税收或者非税收入情况，采取列收列支或者违法违规采取先征后返、即征即退等形式，对特定经营者进行返还，或者给予特定经营者财政奖励或补贴、减免土地等自然资源有偿使用收入等优惠政策。

（三）不得违法违规减免或者缓征特定经营者应当缴纳的社会保险费用，主要指没有法律、行政法规或者国务院规定依据，根据经营者规模、所有制形式、组织形式、地区等因素，减免或者缓征特定经营者需要缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等。

（四）不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金，包括但不限于：

1.没有法律、行政法规依据或者经国务院批准，要求经营者交纳各类保证金；

2.限定只能以现金形式交纳投标保证金或履约保证金；

3.在经营者履行相关程序或者完成相关事项后，不依法退还经营者交纳的保证金及银行同期存款利息。

第十六条 影响生产经营行为标准。

（一）不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为，主要指以行政命令、行政授权、行政指导等方式或者通过行业协会商会，强制、组织或者引导经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位，以及实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等行为。

（二）不得违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息，为经营者实施垄断行为提供便利条件。生产经营敏感信息是指除依据法律、行政法规或者国务院规定需要公开之外，生产经营者未主动公开，通过公开渠道无法采集的生产经营数据。主要包括：拟定价格、成本、营业收入、利润、生产数量、销售数量、生产销售计划、进出口数量、经销商信息、终端客户信息等。

（三）不得超越定价权限进行政府定价，包括但不限于：

1.对实行政府指导价的商品、服务进行政府定价；

2.对不属于本级政府定价目录范围内的商品、服务制定政府定价或者政府指导价；

3.违反《中华人民共和国价格法》等法律法规采取价格干预措施。

（四）不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平，包括但不限于：

1.制定公布商品和服务的统一执行价、参考价；

2.规定商品和服务的最高或者最低限价；

3.干预影响商品和服务价格水平的手续费、折扣或者其他费用。

第四章 例外规定

第十七条 属于下列情形之一的政策措施，虽然在一定程度上具有限制竞争的效果，但在符合规定的情况下可以出台实施：

（一）维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的；

（二）为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的；

（三）为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益的；

（四）法律、行政法规规定的其他情形。

属于前款第一项至第三项情形的，政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重限制市场竞争，并明确实施期限。

第十八条 政策制定机关应当在书面审查结论中说明政策措施是否适用例外规定。认为适用例外规定的，应当对符合适用例外规定的情形和条件进行详细说明。

第十九条 政策制定机关应当逐年评估适用例外规定的政策措施的实施效果，形成书面评估报告。实施期限到期或者未达到预期效果的政策措施，应当及时停止执行或者进行调整。

第五章 第三方评估

第二十条 政策制定机关可以根据工作实际，委托具备相应评估能力的高等院校、科研院所、专业咨询公司等第三方机构，对有关政策措施进行公平竞争评估，或者对公平竞争审查有关工作进行评估。

各级联席会议办公室可以委托第三方机构，对本地公平竞争审查制度总体实施情况开展评估。

第二十一条 政策制定机关在开展公平竞争审查工作的以下阶段和环节，均可以采取第三方评估方式进行：

（一）对拟出台的政策措施进行公平竞争审查；

（二）对经公平竞争审查出台的政策措施进行定期评估；

（三）对适用例外规定出台的政策措施进行逐年评估；

（四）对公平竞争审查制度实施情况进行综合评价；

（五）与公平竞争审查工作相关的其他阶段和环节。

第二十二条 对拟出台的政策措施进行公平竞争审查时，存在以下情形之一的，应当引入第三方评估：

（一）政策制定机关拟适用例外规定的；

（二）被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌违反公平竞争审查标准的。

第二十三条 第三方评估结果作为政策制定机关开展公平竞争审查、评价制度实施成效、制定工作推进方案的重要参考。对拟出台的政策措施进行第三方评估的，政策制定机关应当在书面审查结论中说明评估情况。最终做出的审查结论与第三方评估结果不一致的，应当在书面审查结论中说明理由。

第二十四条 第三方评估经费纳入预算管理。政策制定机关依法依规做好第三方评估经费保障。

第六章 监督与责任追究

第二十五条 政策制定机关涉嫌未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，任何单位和个人可以向政策制定机关反映，也可以向政策制定机关的上级机关或者本级及以上市场监管部门举报。反映或者举报采用书面形式并提供相关事实依据的，有关部门要及时予以处理。涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》的，由反垄断执法机构依法调查。

第二十六条 政策制定机关未进行公平竞争审查出台政策措施的，应当及时补做审查。发现存在违反公平竞争审查标准问题的，应当按照相关程序停止执行或者调整相关政策措施。停止执行或者调整相关政策措施的，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求向社会公开。

第二十七条 政策制定机关的上级机关经核实认定政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，应当责令其改正；拒不改正或者不及时改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国公职人员政务处分法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规给予处分。本级及以上市场监管部门可以向政策制定机关或者其上级机关提出整改建议；整改情况要及时向有关方面反馈。违反《中华人民共和国反垄断法》的，反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。相关处理决定和建议依法向社会公开。

第二十八条 市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，检查有关政策措施是否履行审查程序、审查流程是否规范、审查结论是否准确等。对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、滥用行政权力排除限制竞争行为多发的行业和地区，进行重点抽查。抽查结果及时反馈被抽查单位，并以适当方式向社会公开。对抽查发现的排除、限制竞争问题，被抽查单位应当及时整改。

各地应当结合实际，建立本地区政策措施抽查机制。

第二十九条 县级以上地方各级人民政府建立健全公平竞争审查考核制度，对落实公平竞争审查制度成效显著的单位予以表扬激励，对工作推进不力的进行督促整改，对工作中出现问题并造成不良后果的依法依规严肃处理。

第七章 附则

第三十条 各地区、各部门在遵循《意见》和本细则规定的基础上，可以根据本地区、本行业实际情况，制定公平竞争审查工作办法和具体措施。

第三十一条 本细则自公布之日起实施。《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）同时废止。

但也有些人认为，不能直接授予平台公司。除《基础设施和公用事业特许经营管理办法》外，2021年五部委出台的《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规【2021】2号）中，明确要求“未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争”。而且公开报道的案例多是以竞争方式获得，其中直接授予的案例，他们认为案例不具备法律效力。

对此，笔者认为在实践中虽然存在政府不通过经过竞争性方式直接授予本级平台公司的案例，但属于较为特殊的情形，特许经营权的授予方式并不能一概而论，应根据不同的情况应区别对待。

因此，为避免不必要的法律风险，建议平台公司在获取特许经营权时，最为稳妥的方式应为通过竞争性方式获得，包括但不限于招标、竞争性谈判以及挂牌、邀请发价、直接磋商等方式。如通过竞争性方式存在一定障碍，则应通过研究项目所在地的有关法律法规对特许权授予方式的相关规定，结合分析平台公司自身的性质和作用，尽量在符合当地法律规范的前提下，通过当地政府机关或机构出具的最高效力的政府法律、政策文件授予特许经营权，并签署特许经营协议。若平台公司无法获取政府明确授予特许经营权的文件，或无法签署特许经营协议，则应明确以合法合规的政府决议、会议纪要等确定特许经营相关内容，从而获取实质上的特许权，且需要保证该过程的公开、公正、透明。

2.授予公益性资产相关的经营权、收费权

这里的所指的“经营权”有别于“特许经营权”，是一般的经营权，适用《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的国有资产涉及经营事项的经营权。根据《暂行办法》，这种经营权可以在政府机构和国有企业间直接划转，无需走招标程序。

笔者前面也提到了公益性资产（医院）的授予平台公司的模式，除了医院外，笔者了解到，有些地方将学校的食堂物业、公园广场的绿化保洁、市政道路、水利设施、非收费管网设施的管养维护授予平台公司的案例。这种方式，前面笔者已经提出了自己的浅见，这里就不累述了。

最后，笔者认为在运用“海克斯科技”的时候，需要特别注重合规性等风险的把控，需要提升注入资产质量，还需要明确注资和未来运营模式。如果地方政府实在对政策、合规性等方面把握不准，建议聘请专业的第三方机构协助。因为正如辛吉飞说的那种，“海克斯”用多了，会“倒沫子”的。

令

第17号

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》已经2024年1月31日第8次国家发展改革委委务会议审议通过和财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行审签，现予公布，自2024年5月1日起施行。

基础设施和公用事业特许经营管理办法

第一章  总则

第一条 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。

第二条 中华人民共和国境内的交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条 本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营。

第四条 基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。

特许经营者获得协议约定期限内对特定基础设施和公用事业项目进行投资建设运营并取得收益的排他性权利，同时应当按照协议约定提供符合质量效率要求的公共产品或者公共服务，并依法接受监督管理。政府鼓励并支持特许经营者提升效率、降低成本，增进社会公众福祉，禁止无法律法规依据擅自增设行政许可事项以及通过前述擅自增设的行政许可事项向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。

第五条 基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：

（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；

（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；

（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；

（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益；

（五）根据风险性质以及特许经营各方风险管控能力，明确风险分担机制并切实执行，保障项目持续稳定实施。

第六条 基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。

前款所称使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。

第七条 基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（三）在一定期限内，政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者运营，期限届满移交政府；

（四）国家规定的其他方式。

禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。

第八条 基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、项目建设投资和运营成本、投资回收期等综合因素确定，充分保障特许经营者合法权益。

特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

第九条 国务院发展改革部门牵头做好基础设施和公用事业特许经营模式推进工作，加强政策指导。地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施。

国务院有关行业主管部门应当根据国务院关于规范实施政府和社会资本合作新机制的要求，按照各自职责履行行业管理职能；涉基础设施和公用事业特许经营政策事项，应当送国务院发展改革部门充分征求意见并经评估与宏观政策取向一致，未经评估论证或者经评估论证与宏观政策取向不一致的，不应当公布实施。地方各级自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门应当按照政府授权以及各自职责，依法开展特许经营项目相关工作。

政府及其工作部门发生的与特许经营项目相关的收入与支出应当符合有关预算的法律、行政法规以及国家有关规定。各级财政部门应当严格执行预算管理制度，依法加强政府资金监管和地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

第十条 地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构（以下简称“实施机构”），负责特许经营项目筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。

第二章  特许经营协议订立

第十一条 特许经营项目提出的主要目的，应当为发挥社会资本在经营管理、技术创新等方面的优势，促进民间投资，提高公共产品和公共服务的质量效率。

特许经营项目应当符合国民经济和社会发展规划纲要、专项规划、区域规划、国土空间规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。

第十二条 实施机构根据授权，参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。特许经营方案应当包括以下内容：

（一）项目名称及概述，建设背景和必要性；

（二）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；

（三）投资回报、价格及其测算；

（四）项目可行性及特许经营可行性论证；

（五）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（六）政府承诺和保障；

（七）特许经营涉及的国有资产管理要求，以及特许经营期限届满后资产处置方式；

（八）应当明确的其他事项。

实施政府定价的特许经营项目，特许经营方案中有关投资回报、价格及其测算应当征求地方价格主管部门意见。

特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。

实施机构应当保证特许经营项目的完整性和连续性。

第十三条 实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。

第十四条 本办法所称特许经营可行性论证，应当从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，特别是对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析，对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。此外，还应当对相关领域市场发育程度、企业建设运营能力状况和参与意愿、项目产品服务使用者支付意愿和能力进行评估，确保特许经营模式可以落地实施。

第十五条 特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审核，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。

审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，根据职责分工征求有关部门意见，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。

第十六条 实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。

第十七条 实施机构应当在招标文件、谈判文件等公开选择特许经营者的文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。

第十八条 鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。

对清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目，可以参照清单精神，探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与。

外商投资企业参照民营企业适用前款规定。

第十九条 实施机构应当根据本办法第十六条规定，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。

特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规规定。

依法选定的特许经营者，应当向社会公示。

第二十条 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。

需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

特许经营协议应当主要包括以下内容：

（一）项目名称、内容；

（二）特许经营方式、区域、范围和期限；

（三）如成立项目公司，明确项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；

（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；

（五）特许经营项目建设、运营期间的资产权属，以及相应的维护和更新改造；

（六）监测评估；

（七）投融资期限和方式；

（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；

（九）履约担保；

（十）特许经营期内的风险分担；

（十一）因法律法规、标准规范、国家政策等管理要求调整变化对特许经营者提出的相应要求，以及成本承担方式；

（十二）政府承诺和保障；

（十三）应急预案和临时接管预案；

（十四）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；

（十五）实施环境变化、重大技术变化、市场价格重大变化等协议变更情形，提前终止及补偿；

（十六）违约责任；

（十七）争议解决方式；

（十八）需要明确的其他事项。

第二十一条 选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。

第二十二条 特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，约定特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。

由政府向用户统一收取后再向特许经营者支付的费用，政府应当主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付。

政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行。

第二十三条 特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制。特许经营项目价格或收费应当依据相关法律、行政法规、国家价格政策规定和特许经营协议约定予以确定和调整。

特许经营项目中实行政府定价的价格或者收费，应当执行有关定价机关制定的价格或者收费标准。

第二十四条 政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

第二十五条 政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。

依法选定的特许经营者如果与项目前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致的，应当依法办理项目法人变更手续，实施机构应当予以必要支持和便利。

第二十六条 完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，或者重新备案，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证与特许经营方案审核工作。

第二十七条 国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。特许经营项目可以依法合规利用预期收益质押贷款，将项目相关收益作为还款来源。鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持。

特许经营项目融资应当依法保护各方合法权益，稳妥处置债权债务关系。不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。

第二十八条 积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。鼓励符合条件的特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据、不动产信托资产支持票据和资产证券化产品等。

国家鼓励特许经营项目按照市场化方式采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。

第二十九条 县级以上人民政府有关部门、特许经营实施机构、金融机构依法执行本办法规定的投融资支持措施，不应对不同所有制特许经营者区别对待。

第三章  特许经营协议履行

第三十条 特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。实施机构应当全面、按期履行签订特许经营协议、协调开展价格调整、支付代收的用户付费、监测验收等义务；特许经营者应当按照特许经营协议约定的数量、质量、标准、期限等，提供公共产品和公共服务，并履行协议约定的其他义务。

除法律、行政法规另有规定外，实施机构和特许经营者任何一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。

第三十一条 依法保护特许经营者合法权益。任何单位或者个人不得违反法律、行政法规和本办法规定，干涉特许经营者合法经营活动。

第三十二条 特许经营者应当根据特许经营协议，执行有关特许经营项目投融资安排，确保相应资金或资金来源落实。

第三十三条 特许经营项目涉及新建或改扩建有关基础设施和公用事业的，应当符合国土空间规划、有关专项规划、土地管理、环境保护、质量管理、安全生产等有关法律、行政法规、法定规划规定的规划条件和建设标准。

第三十四条 特许经营者应当根据有关法律、行政法规、标准规范和特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务。

特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。

第三十五条 特许经营各方应当遵守国有资产管理制度，规范特许经营项目有关阶段和环节涉及的国有资产管理，防止国有资产流失。

特许经营者应当按照技术规范，定期对特许经营项目设施进行检修和保养，保证设施运转正常及经营期限届满后资产按规定进行移交。

第三十六条 特许经营者对涉及国家安全的事项负有保密义务，并应当建立和落实相应保密管理制度。

实施机构、有关部门及其工作人员对在特许经营活动和监督管理工作中知悉的特许经营者商业秘密负有保密义务。

第三十七条 实施机构和特许经营者应当对特许经营项目建设、运营、维修、保养过程中有关资料，按照有关规定进行归档保存。

第三十八条 实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务，为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平。

行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。

第三十九条 因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议，给予特许经营者公平合理补偿。法律法规有专门规定的，从其规定。

第四章  特许经营协议变更和终止

第四十条 在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议变更可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的，应当及时做好相关信息披露。特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。

特许经营期限届满后确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，协商一致并报批准后，可以延长。

第四十一条 在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。

因政府方原因导致特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者公平合理补偿。

因特许经营者原因导致特许经营协议提前终止的，特许经营者应当按照特许经营协议约定履行有关资产移交、债务清偿、违约赔偿责任，并在清算移交期间配合政府维持有关公共服务和公共产品的持续性和稳定性。

第四十二条 特许经营期限届满终止或提前终止的，协议当事人应当按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续。

第四十三条 特许经营期限届满终止或者提前终止，对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，实施机构应当根据本办法规定重新选择特许经营者；同等条件下，可以优先选择原特许经营者。

特许经营期限内因确需改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者。

新的特许经营者选定之前，实施机构和原特许经营者应当制定预案，保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。

第五章  监督管理和公共利益保障

第四十四条 县级以上人民政府有关部门应当根据各自职责，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范，以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法依规加强成本调查监审。

县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。

第四十五条 县级以上人民政府及其有关部门应当根据法律、行政法规和国务院决定保留的行政审批项目对特许经营进行监督管理，不得以实施特许经营为名违法增设行政审批项目或审批环节。

第四十六条 实施机构应当根据特许经营协议和相关行业管理规定，会同有关方面定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，定期开展运营评价，并按相关规定开展相应的绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率；同时，结合特许经营者的经营和财务状况，评估项目潜在风险。

实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和运营评价的重要内容。

第四十七条 县级以上人民政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营项目实施机构等相关单位及其职责等信息向社会公开。

实施机构应当将特许经营方案、特许经营者选择结果、特许经营协议主要内容及其变更或终止、政府投资支持、公共产品或服务标准、监测分析和运营评价结果等信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。

特许经营者应当将项目每季度建设运营情况、经审计的年度财务报表、有关会计数据、财务核算、资产管理情况和其他有关财务指标等信息，通过适当方式向社会公开，并依法接受年度财务审计。

前款规定的应当公开的信息，不包括依法确定为国家秘密的信息，以及商业秘密和个人隐私信息。

第四十八条 社会公众有权对特许经营活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向实施机构和特许经营者提出意见建议。

第四十九条 特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇。

第五十条 实施机构和特许经营者应当制定突发事件应急预案，按规定报有关部门。突发事件发生后，及时启动应急预案，保障公共产品或公共服务的正常提供。

第五十一条 特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务。

第六章  争议解决

第五十二条 实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决。协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。

第五十三条 实施机构和特许经营者就特许经营协议中的专业技术问题发生争议的，可以共同聘请专家或第三方机构进行调解。调解达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。

第五十四条 特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的，有陈述、申辩的权利，并可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。

第五十五条 特许经营协议存续期间发生争议，当事各方在争议解决过程中，应当继续履行特许经营协议义务，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性。

第七章  法律责任

第五十六条 实施机构、有关行政主管部门不履行法定职责、干预特许经营者正常经营活动的，依法追究有关责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十七条 公职人员在特许经营管理服务过程中有下列行为之一，依据公职人员政务处分有关法律规定，情节较重的，予以警告、记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反规定向特许经营者收取、摊派财物的；

（二）干预特许经营者正常经营活动，故意刁难、吃拿卡要的；

（三）在特许经营管理服务活动中态度恶劣粗暴，造成不良后果或者影响的；

（四）不按照本办法规定公开特许经营项目有关信息，造成不良后果或者影响的；

（五）在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行歧视待遇的；

（六）其他侵犯特许经营管理服务对象利益的行为，造成不良后果或者影响的。

有前款第一项、第二项和第五项行为，情节特别严重的，予以开除。

第五十八条 公职人员在特许经营管理服务过程中有下列行为之一，造成不良后果或者影响的，依据公职人员政务处分有关法律规定，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的；

（二）不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的；

（三）工作中变相增设审批手续、审批环节、审批条件，违规延长审批时限或提出不合理要求，存在形式主义、官僚主义行为的；

（四）工作中有弄虚作假，误导、欺骗行为的；

（五）泄露特许经营项目相关国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行特许经营管理服务职责掌握的商业秘密、个人隐私的。

公职人员因前款规定行为导致特许经营协议无法履行或者不正常中止，影响公共产品或者公共服务持续性、稳定性的，参照前款规定予以处分。

第五十九条 违反本办法第二十二条第二款规定，截留、挪用、坐收坐支由政府统一收取的特许经营项目用户付费款额，导致未能按特许经营协议约定向特许经营者支付服务费的，应当对有关责任人员依法予以处分。特许经营项目实施机构应当督促尽快补齐拖欠款额，造成损失的，按照特许经营协议约定补偿或者赔偿。

第六十条 特许经营者违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成国有资产流失或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的，有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十一条 以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营项目的，应当依法收回特许经营项目，向社会公开。

第六十二条 县级以上人民政府有关部门应当对特许经营者及其从业人员的违法违规行为建立信用记录，纳入全国信用信息共享平台。对严重违法失信行为依法予以曝光，并会同有关部门依法依规实施联合惩戒。

完善政府诚信履约机制，将政府机构特许经营协议履行情况纳入政务诚信考核评价体系，有关违约失信行为依据国务院社会信用体系建设牵头部门制定的办法予以认定和惩戒。

第六十三条 社会公众、特许经营者认为特许经营项目参与方违反本办法规定的行为损害自身合法权益的，可以依法向有监督管理职能的有关行业主管部门投诉。无法确定行业主管部门的，可以向特许经营项目所在地人民政府指定的特许经营综合协调部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。收到投诉的部门应当依法处理投诉，维护投诉人合法权益。投诉处理期间不停止特许经营协议履行。

第八章  附则

第六十四条 基础设施和公用事业特许经营涉及国家安全审查的，按照国家有关规定执行。

2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的特许经营项目，以及后续新实施的特许经营项目，按本办法执行，有关政策规定与本办法不一致的，以本办法为准。

第六十五条 法律、行政法规对基础设施和公用事业特许经营另有规定的，从其规定。

第六十六条 本办法由国务院发展改革部门会同有关部门负责解释。

第六十七条 本办法自2024年5月1日起施行，原《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委2015年第25号令）同时废止。

重点来了：老师！应该如何才能够获取新书呢？？？