矿产资源安全保障的经济策略——基于新发展格局视角

矿产资源是经济发展的物质基础，加强我国矿产资源供给保障能力建设，既是国民经济发展的现实需要，也是国家长远战略，事关我国第二个百年奋斗目标的实现和中华民族伟大复兴。而矿产资源勘查开发作为发现和利用矿产资源最核心的手段，直接关系到矿产资源的供给保障安全。

自1978年实行改革开放政策以来，我国经济发展逐步与国际经济融合。继1987年《关于国际大循环经济发展战略的构想》首次提出国际大循环的概念后，党的十三大确定的经济发展战略进一步扩大了我国对外开放的深度和广度，逐步形成了以国际大循环为主导的外向型经济格局，建立了市场和资源“两头在外、大进大出”的经济发展模式。在这一背景下，我国积极布局海外市场，不断扩大对外投资，能源和矿产资源投资成为我国海外投资的重点领域。一方面，我国采矿业对外投资不断增加。根据相关年度《中国对外直接投资统计公报》数据，我国对外直接投资存量由2003年的59亿美元增至2013年的1061.7亿美元，年均增长率为33.5%；对外直接投资流量由2003年的13.8亿美元增至2013年的248.1亿美元。另一方面，多数战略性矿产进口量不断提高，以铁矿石为例，2003年我国铁矿石进口量为1.5亿吨，2013年增至7.44亿吨。在国际大循环的背景下，多数战略性矿产国内供应能力减弱，海外矿产资源逐渐占据我国矿产品市场的主导地位，“走出去”成为保障我国矿产资源安全的重要举措。

党的十八大以来，世界格局发生着深刻变化，国际环境日趋复杂，我国海外找矿及矿产资源进口难度日益加大。一方面，随着地缘政治冲突、贸易冲突、单边主义的不断加剧，以美国为首的西方国家建立了“矿产安全伙伴关系”和能源关键矿产国家联盟，通过建立联盟关系降低对我国部分矿产的依赖，同时加强对我国海外找矿的封锁，限制我国在联盟成员国的矿业投资。根据《中国对外直接投资统计公报》数据，2021年我国采矿业对外直接投资存量为1815.1亿元，2014年以来年均增长率降为5.6%；采矿业对外直接投资流量为84.1亿美元，较2013年降低了66%。另一方面，我国矿产品运输通道单一，进口矿产品主要依靠南海航线、太平洋航线等海上运输通道，锂、钴、镍等矿产品运输需经过马六甲海峡，进口渠道高度集中，矿产资源运输爆发“灰犀牛”“黑天鹅”事件的风险持续加大。

面对复杂多变的国际局势，立足我国新发展阶段和新历史任务，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局将从以往以国际大循环为主的外向型经济模式调整为以国内大循环为主的双循环经济模式。在贯彻落实新发展格局的要求下，对外部矿产资源的依赖将逐步减弱，国内矿产勘查开发的重要地位日益突出。2022年10月，习近平给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者的回信中提出，“积极践行绿色发展理念，加大勘查力度，加强科技攻关，在新一轮找矿突破战略行动中发挥更大作用。”2022年中央经济工作会议进一步提出，“加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，加快规划建设新型能源体系，提升国家战略物资储备保障能力。”加强国内矿产资源勘查开发，提高矿产资源供给保障能力，守住资源安全底线，将资源的“饭碗”牢牢端在自己手中，是新发展格局对保障矿产资源安全提出的新要求。综合来看，新发展格局下的矿产资源安全保障的新内涵可总结为：以国内市场为基础、国内资源保障为底线，兼顾国外市场和国外资源为补充的资源保障体系。国内方面，激发市场活力，加强矿产资源勘查开发，提高资源供给保障能力，夯实国内市场和国内资源的底线作用；国外方面，构建稳定的国际市场关系，持续利用国外资源，充分发挥国外市场和国外资源的补充作用（图1）。

图1 新发展格局下我国矿产资源安全保障内涵

2.1 基础地质调查阶段

基础地质调查阶段资金投入规模较小，公益性特点显著，投资主体以政府为主。基础地质调查是勘查开发工作的起点，主要任务是了解某一区域乃至全国的资源、环境地质背景，为国家经济建设和社会公众提供基本地质信息和基础地质数据，具有超前性、公益性、基础性等特征。基础地质调查的主要方法包括区域地质填图、区域地球物理调查、区域地球化学调查等。从投入规模来看，基础地质调查投资规模一般较小，2021年全国基础地质调查投入13.32亿元，仅占地质勘查投入的7.7%。从投入主体来看，资本的逐利性决定了社会资本开展基础地质调查的意愿较低，财政资金成为基础地质调查的必然选择，因此投资主体主要为中央和地方政府。如2021年全国基础地质调查投入中财政资金（中央财政和地方财政）为12.2亿元，占全部基础地质调查投入的91.6%。基础地质调查成果主要为地质图件、基础数据、异常信息、成矿条件或规律等，以公共产品为主，可为找矿空间布局和社会资本进行矿产勘查提供必要的基础信息。

2.2 矿产资源勘查阶段

矿产资源勘查阶段以商业勘查为主，资金投入规模大且占用周期长，投资风险以勘查风险为主。矿产资源勘查的过程是发现矿床并查明其矿体分布，矿产种类、质量、数量，开采利用条件，并通过相应的技术经济评价，满足矿山建设需要。根据勘查工作的详略程度，可分为普查、详查、勘探3个阶段，随着找矿程度的提升，勘查投入逐步提高，勘查风险逐步降低，找矿成功率逐步提升。从投入主体看，普查阶段工程量相对较少，资金投入规模相对较小，但地质风险大，仅少量探矿权能够进入详查阶段，投资主体以初级勘查公司为主；详查和勘探阶段勘查工程数量逐步增多，资金投入快速上升，投资主体主要为大型矿业公司，探矿权主要从初级勘查公司购买取得。从投入规模看，矿产勘查阶段投资规模相对较大，资金占用时间较长。2021年全国矿产资源勘查投入为85.5亿元，占全部地质勘查投入的49.4%，是基础地质调查投入的7倍。矿产勘查周期普遍在5～10年以上，资金被长期占用。从投入产出看，由于矿产勘查阶段不得销售矿产品，其成果以储量数据、地质图件等知识产品体现，通过知识产品和探矿权的转让获得勘查投资收益或转为采矿权后销售矿产品获得收益。从投入风险看，勘查阶段的风险主要源于找矿不确定性。由于矿产资源埋藏于地下，其数量质量难以确定，导致找矿成功率较低，当前主要矿产资源大国找矿成功率仅为1%～2%。勘查阶段的高投入、高风险特征决定了该阶段经济政策应降低门槛、鼓励进入，以确保投入到位、转让有序。

2.3 矿产资源开发阶段

图4 2012—2021年我国基础地质调查工作量情况

(2)矿产勘查情况。一是多因素影响下矿产勘查投入大幅降低。从全球矿产勘查投入情况看（图5），2012年以后受矿业行业下行影响，勘查投入大幅降低，2016年降幅高达66%。2017年随着矿业逐渐回暖，全球勘查投入呈上升趋势，2021年较2016年提高了42.5%。从国内情况看（图6），2016年以前我国矿产勘查投入与全球投入态势基本一致，但2017年全球勘查投入逐渐升高时，我国勘查投入仍在持续降低，2021年降至85.9亿元，较2012年降低了79%。从投入构成看，2012年以来我国矿产勘查社会资金占比总体呈降低趋势，由最高的70.6%降至2021年的48.5%。二是勘查工作量和勘查成果不断降低。随着矿产勘查投入不断降低，勘查工作量同步下降，2021年我国实施勘查项目3419个，完成钻探工作量637万米，较2012年分别降低77%和76%（图7）。同时，勘查成果也大幅降低，2021年新发现矿产地95处，完成阶段性勘查矿产地338处，较2012年分别降低76%和69%（图8）

图5 2012—2021年全球矿产勘查投入情况

图7 2012—2021年我国矿产勘查工作量情况

图8 2012—2021年我国矿产勘查成果情况

(3)矿产资源开发情况。一是采矿业固定资产投入呈降低趋势（图9）。2012年以来，除非金属采矿业外，其他矿类采矿业固定资产投资不断降低，2021年油气、煤炭、黑色金属、有色金属采矿业固定资产投资分别为2425亿元、3650亿元、922亿元、1066亿元，较投资峰值分别降低了40%、32%、45%、36%（图10）。受非金属采矿业固定资产投资大幅增长影响，整个采矿业固定资产投资在2018年开始回升，但占全国固定资产投资比例仍在持续下降，由2012年的4.7%降至2021年的2%。二是矿业权出让数量急剧下降（图11）。2009年以来，我国采矿权出让数量由8671个减少至2017年的1585个，降低了82%，其中煤炭、黑色金属、有色金属、非金属降幅均在75%以上，黑色金属采矿权最高下降了96%。三是主要大宗矿产自给率不断降低（图12）。除钨、钼等少数矿种外，近年来我国多数矿产自给率逐渐降低，与2010年相比，2021年一次能源自给率降低了9%，铁矿自给率降低了14%，铜矿自给率降低了18%。

图9 2012—2021年我国采矿业固定资产投入情况

一是基础地质调查投入需进一步提高。基础地质调查是矿产勘查开发的起点，对矿产资源安全保障具有重要支撑作用，基础地质调查投入的不足直接影响后期矿产勘查工作。近年来，我国基础地质调查投入不断降低，由2012年的52.04亿元降至2021年的13.32亿元，降低了74%。2021年1∶5万区域地质调查覆盖率仅为45.5%，远低于英国、法国、印度等国家。

二是促进商业化勘查的激励机制不足。矿产勘查是提高矿产资源保障能力的主要手段，是夯实矿产资源安全的重要措施。随着矿产资源管理改革不断推进，商业性矿产勘查逐渐成为勘查主力。商业性矿产勘查是以市场为导向、以盈利为目的的矿产勘查工作。当前，全球经济增长缓慢、矿业形势总体低迷，我国商业性勘查投入持续降低，加之我国矿产勘查激励措施和相关金融扶持政策缺失，以及受矿产资源权益金制度改革影响，我国商业性勘查活跃度进一步降低。

大多数国家都非常重视加强本国矿产资源供给保障能力，尤其对战略性矿产资源，美国、加拿大等国家均制定了关键矿产名单，并定期对名单进行更新。同时，为提高关键矿产安全保障能力，各国从勘查到开发均制定了相应的政策措施。

4.1 普遍高度重视基础性地质调查

欧美国家普遍重视基础性地质调查工作，更是把地质填图作为地质勘查部门的重要工作。美国地质调查局成立之初即把基础地质调查作为重要任务之一，并要求用地质图作为成果呈现，在之后的多次任务调整过程中，地质填图工作的定位和任务仍然保持不变，并以国家立法形式确定其法律地位。英国自1760年开始地质填图工作，英国地质调查局成立后，地质填图工作成为其核心任务之一，英国国土面积较小，大中小比例尺的地质填图工作均已完成。此外，加拿大、印度、德国、巴西等国家均较早设有国家地质调查机构，负责地质填图等基础地质调查工作。目前，英国、法国、德国、印度、意大利等国家1∶5万～1∶2.4万比例尺地质填图覆盖率在80%以上。

4.2 勘查阶段以激励的经济政策为主

矿产资源勘查具有明显的“周期长、投资大、风险高”等特点，为激发勘查市场活力，国际上普遍在勘查阶段不征收相关税费，或对竞争出让的探矿权仅收取少量红利或签字费，以降低企业投资负担和风险。同时，为鼓励社会资金参与矿产勘查，不同国家根据自身资源特点，分别从财政和金融等方面制定了激励措施。其中澳大利亚、加拿大等资源丰富的国家主要通过激励措施促进本国矿产勘查工作；而日本、韩国等资源匮乏的国家则通过财政资金支持国内企业“走出去”，参与国际矿产勘查工作。

4.2.1 通过财政补贴或金融支持鼓励矿产勘查

在矿产勘查激励政策中，比较突出的是加拿大建立的流转股票制度。该制度允许勘查企业通过发行股票进行市场融资，并将勘查支出转让给股票购买者，这些购买股票的资金可以作为投资者的支出用来抵扣应税收入。对于单个投资人，其收益主要体现在购买股票支出资金的100%税前减除、附加15%的联邦税收抵免和股票投资收益三部分。该制度能够长期实施，得益于加拿大有大量高收入群体，对税费抵扣的需求较大。此外，美国针对其战略矿种制定了勘查成本补贴政策，即当发现矿床进入开采阶段后，企业每年提取收益的5%偿还政府补贴，而未发现矿床时则无需偿还。澳大利亚为降低企业勘查风险制定了风险性钻探补贴，补贴最高可达直接钻井费用的50%。

4.2.2 通过建立勘查基金和税费减免鼓励海外找矿

日本为获取长期稳定的海外资源，制定了一系列激励政策：①建立以财政出资为主的勘查机制。初期风险勘查由政府主导，勘查风险全部由政府承担，发现可进一步勘查的矿区后，再由政府和企业共同出资、共享收益，或者为企业提供勘查补助金，矿山投产后上缴政府一部分利润。②对海外勘查提供多样的融资支持。日本政府提供了勘查融资、股权并购融资、民营企业债务担保等融资方式，极大地提升了企业海外勘查的积极性。韩国为鼓励企业积极参与海外能源资源开发，提供了一系列政策扶持，包括为海外能源资源勘探开发提供各种基金贷款、免除一定数量税费等。

4.3 开发阶段建立以权利金为核心的税费制度

矿产资源开发阶段是政府实施税费政策的主要阶段，国际上普遍建立了以权利金为核心的税费体系。权利金产生于矿山租金，是采矿权人因开采消耗属于国家所有的矿产资源而对国家的资源耗竭补偿，主要调整的是矿产资源所有权人与采矿权人之间的权益分配关系。当矿产品价格大幅升高时，部分国家进一步收取暴利税等超额利润税。此外，在矿业权占用期间，按照占用面积征收矿业权占用费，收费一般较低。

5.1 以完善经济政策为核心，夯实国内矿产资源底线作用

5.1.1 加强基础地质调查资金投入和服务

一是建立财政资金投入和监管机制。建立基础地质调查专项资金，保障资金投入规模。以国家资源安全保障为核心，落实中央和地方各级矿产资源规划要求，由中央和地方按照职责分工共同建立基础地质调查专项资金，形成中央、地方多层级、多渠道的资金投入机制。加强资金监督管理，提高资金利用效率。严格落实项目审查制度，从项目质量、工作进展、费用支出等方面做好资金使用的监督检查，切实提高资金利用效率。二是做好基础地质调查成果共享服务。完善基础地质调查成果共享平台，加强基础地质调查成果管理，及时提供数据信息和综合研究成果，提高地质资料社会共享程度，扩大社会资本对地质资料使用范围。

5.1.2 建立健全矿产勘查激励政策

一是充分发挥地质勘查基金的引导作用。进一步规范地质勘查基金管理制度，优化项目审批、资金管理、成果处置、收益分配等机制，提高地质勘查基金使用效率。拓宽资金来源和渠道，建立地质勘查基金与社会资本合作找矿机制，明确收益分配方式，拉动社会资金投入，形成“风险共担、收益共享”机制，既实现地质勘查投入多元化，同时又能较好地解决地质勘查基金对社会资本引导不足、收支不平衡等问题。二是建立健全勘查市场投融资机制。完善勘查市场投融资相关法律法规体系，加强矿业权投融资基础制度建设，规范矿业上市公司股票发行、交易、信息披露、监督管理和退市等关键环节和关键内容，完善矿业权市场的诚信体系建设，加强信用信息管理，切实保障投资人合法权益。建立资本市场矿产风险勘查板块，降低风险勘查上市融资准入门槛，完善资本退出机制。设立涵盖储量评审、矿业权评估、法律咨询、投资咨询等职能的中介服务机构，完善中介机构的职业标准规范，加强监管力度，提高中介机构的服务质量和公信力。三是建立勘查成本抵扣机制。参考地质调查项目预算标准制定勘查成本抵扣标准，包含勘查方法、勘查阶段、勘查工作量、价格体系等指标，确定勘查成本抵扣方法，在矿产资源开采阶段进行税费抵扣。完善勘查成本抵扣程序，使勘查投入申报、核实、认定、激励政策执行等各环节运转顺畅。

5.1.3 完善开采阶段收益分配制度

一是建立以矿业权出让收益为核心的税费体系。进一步完善收益征收方式，对煤炭、铁矿等储量规模大、勘查风险高的矿产探索采用收益率方式征收，降低企业勘查风险和成本。优化矿业权出让收益评估方法，规范地方矿业权市场基准价制定，降低首次缴纳比例，延长缴款年限，切实维护市场公平公正，减轻企业前期资金压力。明确资源税的极差调节作用，推进资源税从利计征改革，当利润或价格超过一定水平后，对超出部分征收资源税，合理调节企业超额利润。二是建立共伴生及低品位矿税费减免政策。结合我国共伴生矿产及低品位矿产资源特点、开发利用情况、生产成本及利润情况，总结矿产品价格、矿石品位、税收优惠等指标变动对伴生矿及低品位利用的影响，建立共伴生及低品位矿开发的税费减免政策。三是建立矿山企业固定资产加速折旧制度。按照《财政部税务总局关于扩大固定资产加速折旧优惠政策适用范围的公告》（财政部税务总局公告2019年第66号）的要求，自2019年1月1日起，全部制造业领域（不包括采矿业）可享受加速折旧优惠，可参照制造业加速折旧标准建立采矿业固定资产加速折旧制度，对先进适用技术更新改造、绿色矿山建设过程中形成的固定资产，可采用适当方法进行加速折旧，加快企业资金回笼。

5.2 以资金支持为核心，进一步增强国外资源的补充能力

一是构建稳定的海外投资合作关系。在全球矿产资源竞争加剧和国际形势复杂多变的背景下，充分发挥“一带一路”倡议的纽带作用，积极开展矿业领域的国际合作，不断拓展和规范国外资源基地建设，形成稳定的投资合作关系。

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