导 读
创新型产业是“制造”到“制造+”产业链空间一体化产生的新业态，顺应了产业高质量发展的时代需求，是我国产业发展重要战略方向，与传统制造业相比，其空间需求也产生了明显变化，主要表现在从单一厂房到多功能空间、从功能分区到功能交织、从基础型配套到共享型精细化配套、从单一空间使用主体到多主体组合的需求转变。
作者：
吕峰、刘松龄，广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部
当前，我国经济发展进入新旧动能转换的关键阶段，在“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局下，党中央将产业创新转型和提质增效作为突破发展瓶颈，推动经济高质量发展的重要抓手。创新型产业作为产业迭代演进的产物，是推动产业高质量发展的重要途径，将会对产业用地的规划和管理产生深远的影响。
工业用地是承载产业的最主要空间，但目前在规划和管理的多个方面还不利于支持创新型产业发展。在新的产业发展趋势下，有必要对传统工业用地的规划与管理思路予以调整优化，进而更好的适应新产业新业态的发展需求。
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1.1 从“制造”到“制造+”的产业链空间一体化
传统制造业以电气化、规模化为特点，以批量工业化生产为主要内容，生产往往伴随着废气、噪音、大流量货运等负外部影响，因此制造与研发、销售、服务等其他城市功能在空间上往往呈现分离状态。
近年来，随着智能制造和绿色制造的发展，传统工业生产的工艺、流程正发生更新迭代，工业生产尤其是都市型工业和轻型工业，其负外部性已微乎其微，为制造与其他城市功能融合创造了条件。同时，“工业4.0”的推进带来互联网与工业生产的结合、自动化与信息化的融合，多品种、小批量、定制化的产品生产形式出现，很多高新技术制造企业也正在实现从单纯制造向“制造+”转型，企业生产、研发、销售，以及产业链上下游配套将高度结合，而创新型产业，正是这种具有融合产业链各环节特征的新产业业态，是制造产业链延伸并在空间予以整合的产物。
1.2 创新型产业对传统制造业空间需求的变化
1.2.1 从单一厂房到多功能空间
产业链的单一制造环节，对产业载体的需求主要是集中连片的工业厂房，用地功能需求相对单一。创新型产业由于融合了产业链上下游，因此在产业空间上对纯制造厂房的需求在变小，而对配套的研发、办公用房，以及生产型服务业空间需求明显增加，在同一地块内容纳了更多元的功能。
1.2.2 从功能分区到功能交织
普通工业园区、工业地块的生产制造和公共配套多采取功能分区的布局方式，而创新型产业中为生产配套的实验室、会议室、培训中心，以及为生活配套的各类商业设施、休闲开放空间等，需要在横向、纵向的不同维度，以多种建筑设计手法组合，充分体现出功能交织、布局紧凑的特点，对产业空间的需求更为有机复合，业态也更加丰富（图1）。
传统开发模式下普通工业项目多由一家制造企业拿地建设，地块和物业的权属和使用主体较为单一。创新型产业是不同产业链环节和相关产业门类的集合，必然需要将多个企业在同一地块内高度集聚，而且不同规模、不同类型的企业空间需求也不同，有些企业需要独栋产业用房，有些则可能需要一层或几个空间单元；有些企业需要获得物业产权，有些则只需租赁物业即可。
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工业用地
2.1 创新型产业是我国产业发展重要战略方向
面向创新型产业发展趋势，近年国家出台多个文件，包括《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》、《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》、《国务院办公厅关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》等，大力支持产业新业态发展和产业创新转型。国家“十四五”规划纲要则明确提出通过创新驱动发展全面塑造发展新优势，要求促进先进制造业和现代服务业深度融合，发展服务型制造新模式。与此同时，包括上海、广州、深圳、杭州、成都在内的多个国内主要城市，均将创新型产业作为重要产业方向，出台了系列支持工业新业态发展的政策文件。
2.2 工业用地适宜承载创新型产业发展
2.2.1 工业用地与创新型产业在功能上可有机衔接
创新型产业支持二三产业融合发展，主要包括了从制造业中分离出来的研发、创意、设计、中试、检测等产业链环节，是制造业产业链的延伸，同时通过产业链的整合为制造业转型升级提供支撑，在功能上与工业用地具有天然的联系。在工业园区选取部分工业地块或利用存量工业用地发展创新型产业，可以更好的促进创新型产业与制造业的互动，提升产业协作水平。
2.2.2 工业用地低成本特点有利于创新型产业孵化成长
发展创新型产业的主体多为中小型科技企业和初创型企业，资金较为有限，加之创新孵化的回报存在周期长、不确定强等特点，因此对空间使用的成本较为敏感。工业用地在各类产业载体（主要包括商务办公用地、科研用地）中用地成本最低，对创新型产业具有较强吸引力，也利于其成长壮大。纽约布鲁克林三角区、旧金山SOMA社区等地区，便是以低成本特色化场所吸引科技企业特别是初创型企业入驻，进而发展为全球知名的创新产业集聚区。
2.2.3 存量工业用地转型发展创新型产业具有市场动力
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3.1 工业用地分类内涵难以满足创新型产业需求
现行规划用途管理主要参照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)执行，该标准主要根据用地功能进行单一性质划分。工业用地（M）内涵为“工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地”，主要面向制造业，建设管理也有一套相应规则，难以满足“产-研-服”混合布局需求。
创新型产业在功能上可能涉及的其他地类还包括其他商务设施用地(B29)和科研用地（A35）。其他商务设施用地(B29)虽包含了设计咨询等研发性质用地，但地价过高对创新型产业发展不友好，并且配套不够多元；科研用地（A35）为多为具有公益属性的科研事业单位用地，非经营性质与创新型产业市场主体不符。
3.2 工业用地规划建设指标难以满足创新型产业需求
创新型产业由于功能、业态、就业人群等特点，对规划建设指标的需求与传统工业用地存在较大差异。一方面，创新型产业要求地块容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、配套比例等规划指标具有更大的灵活性，以支持多元功能复合和多样化的空间组合。另一方面，工业用地有关产业用房建筑层高、楼面荷载、客货梯设置等建设管理规定，也对创新型产业造成明显束缚。如创新型产业发展的都市型工业，采用普通工业建筑的楼面荷载、货梯配置标准存在“供大于求”等问题。
3.3 工业用地供给方式不利于支持创新型产业发展
创新型产业面向支持企业的孵化和成长，按照企业发展阶段理论，主要承载对用地成本较为敏感初创成长期企业，容易获得低成本的空间载体对于促进创新型产业发展尤为重要。目前工业用地大多通过招拍挂方式出让，市场竞争拿地建设模式容易导致企业经济负担过重。
此外根据相关研究，中小企业作为创新型产业的主体，目前平均寿命只有2.9年，近5年热门行业创业公司平均存活时间仅3-4年，而工业用地出让年限一般为50。较长的用地使用周期与创新型产业的生命周期严重不匹配，增加了企业空间获取成本并容易导致用地闲置和土地资源价值流失。
3.4 工业用地使用规则不利于支持创新型产业发展
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4.1 创新工业用地分类体系
面向创新型产业功能混合特点，结合国内部分城市用地分类的创新实践，建议在工业用地大类下增设创新型产业用地，其概念界定为融合研发、创意、设计、中试、检测、都市型生产等环节及其配套设施的用地，进而对工业用地在功能上予以清晰划分。普通工业用地以厂房为主，面向一般制造业；创新型产业用地以综合研发大楼和公共配套为主，面向工业研发新业态（图2）。
图2 普通工业用地（左图）与创新型产业用地（右图）空间意向
综合考虑到创新型产业用地包括了部分办公和商业功能，同时需要具有低成本特点，因此地价应处于商办和工业用地之间，例如可按照办公楼面价的20-30％计算，或按照商办和工业的功能占比折算地价。
此外，作为一种地价优惠的政策性用地，对创新型产业用地应逐步探索完善产业全生命周期的管理模式，前端严格产业准入要求（如经济指标、创新发展指标、产业类型、企业类型等），后端分阶段进行达产绩效评估，并将评估结果与信用惩戒挂钩，确保政府以“地价”换社会经济效益目标的实现。同时，为避免创新型产业“低地价”对城市核心地区商办土地市场的影响，也可设定用地的空间准入范围，排除城市核心地段。
4.2 更宽松的配套和更具弹性的功能管理
对应创新型产业功能的多样性和灵活性，在传统工业用地配套基础上，给予用地功能配比更大的弹性空间。参考国内外创新产业园（地块）功能配比，建议将创新型产业用地的配套设施比例放宽至30-40％（表1）。鼓励产城融合，允许创新型产业用地建设一定比例只租不售性质的人才房。考虑创新人群的生活方式和特征，引导增设多元共享空间和精细型配套（表2），同时增加相应的配套要求和鼓励引导措施，如通过容积率奖励、达产经济指标折扣等措施鼓励利用建筑灰空间、架空层、屋顶花园建设公共空间。
表1 国内外部分创新型产业园区（地块）功能配比情况
值得一提的是，政府需要将企业提供的积极空间同步纳入地块全生命周期管理，若积极空间私有化或者改变用途，则与产业监管类似，政府可采取取消奖励或实施信用惩戒等手段予以处理。
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结 语
*本文为2021中国城市规划年会论文。
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