律政顾问 CONSULT Co., Ltd. 丨 徐非老师系列连载
近期，我们将连载徐非老师关于《食品药品安全治理理念》的系列文章，本期为第七期风险与责任的关系（中）。
食品药品安全法律关系可以概括为风险与责任的关系，即通过责任的全面落实实现风险的全面防控。风险无处不在，责任无处不有。风险防控包括时间维度的全生命周期防控与空间维度的全生命要素防控。全生命周期防控可以概括为研制、生产、经营和使用四阶段的防控，全生命要素可以概括为安全、适用、质量、功效等多要素的防控。
食品药品安全法律属于综合运用多种法律手段实现共治的“领域法”。食品药品安全法律关系是由一系列权利和义务构成的复杂社会关系。立法是配置权利、义务和责任的艺术。如何在立法中科学设定食品药品安全各利益相关方的法律责任，是一个需要认真研究的重要问题。
生产经营者是食品药品安全的第一责任人。食品药品生产经营者生产经营的产品给消费者造成损害的，应当依法承担民事赔偿责任。从食品的生产到食品的消费，从药品的研制到药品的使用，涉及多主体、多环节、多链条、多体系，是所有的食品药品生产经营者对消费者共同承担责任，还是由各生产经营者依法承担各自的责任，或者是由其中一个生产经营者对消费者承担全部责任，需要认真思考。
食品药品安全民事法律制度的设计，存在着一个基本前提——默示合同关系的存在，即食品药品生产经营者与消费者之间、食品药品生产经营者相互之间，存在着一种默示合同关系，即产品达到法定或者约定的条件。
生产经营者之间的责任关系一般应当根据权利与义务对等、安全与风险平衡的关系来配置。
食品药品监管部门是食品药品安全的主管部门，其职责配置包括横向配置和纵向配置两个方面。
从横向看，主要是本级政府食品药品监管职责的具体配置问题。横向配置的核心问题是统一监管还是分散监管。目前我国对食品药品安全实行相对集中统一的监管模式。相关部门的职责配置依据主要是法律法规规定以及各级政府有关部门的“三定”方案。
从纵向看，主要是同一监管体系内部上下级监管职责的具体划分问题。纵向配置的核心问题是垂直管理还是分级管理的问题。在国际社会，将食品药品安全监管定位于综合管理部门，还是专业管理部门，这是一个基础性、原则性、根本性问题。这取决于该国对食品药品监管规律的认知水平和该国经济社会发展的现代化水准。将食品药品定位于特殊产品，将食品药品安全定位于公共安全，将食品药品监管定位于专业监管，这是对食品药品安全监管的科学认知和把握。从纵向配置的角度看，将食品药品安全监管职责中哪些职能配置给哪级监管部门，这主要取决于各级监管部门的监管资源、监管力量和监管手段等情况。食品药品监管职责的纵向要做到权、责、能、效的科学匹配。从各国的监管实践来看，对于需要严格上市审评审批的药品，监管职责更多集中在中央政府的监管部门。
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